Consiglio di Stato Sez. IV n. 7017 del 11 agosto 2025
Urbanistica.Il titolo edilizio è subordinato all’autorizzazione paesaggistica o a procedura amministrativa unica

Seppure è vero che l’autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire operano su piani diversi e, dunque, il rilascio di uno dei due atti di assenso non comporta il necessario rilascio anche dell'altro, è altresì vero che è nella discrezionalità del Comune, quale amministrazione preposta alla gestione, controllo e tutela del “suo” territorio, di decidere di coordinare i due procedimenti sì da rilasciare il titolo edilizio soltanto laddove sia stato previamente acquisito il titolo autorizzatorio paesaggistico oppure di far confluire i due procedimenti, attraverso il modulo procedimentale della conferenza di servizi, nell’ambito di un’unica vicenda amministrativa. Tale assunto non è smentito dal fatto che l’art. 146 comma 4 d.lgs. n. 42/2004 dispone che “L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio”, in quanto la norma in questione chiarisce esclusivamente qual è il rapporto intercorrente fra i due titoli, ossia, che l’autorizzazione paesaggistica costituisce il presupposto di efficacia (e non di legittimità) del permesso di costruire

N. 07017/2025REG.PROV.COLL.

N. 00254/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 254 del 2024, proposto dal signor Francesco Pugliano, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Larussa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Lamezia Terme, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 976 del 3 luglio 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato, l’appello proposto dal signor Francesco Pugliano avverso la sentenza del T.a.r. per la Calabria n. 976 del 3 luglio 2023, che ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento del diniego di permesso di costruire comunicatagli dal Comune di Lamezia Terme.

2. Con l’istanza del 1° aprile 2021, prot. n. 25720, il signor Pugliano ha presentato l’istanza di permesso di costruire per la realizzazione di un fabbricato da adibire a uso residenziale/artigianale, ubicato in via Vincenzo De Filippis, nel lotto n. 2 della lottizzazione Arzente, su un’area distinta in catasto alla sezione censuaria di Nicastro, al foglio n. 25, particelle nn. 707, 708, 712, 713

2.1. In data 6 luglio 2021, l’amministrazione comunale ha comunicato l’esito positivo dell’istruttoria per i profili urbanistici ed edilizi, chiedendo però di completare la procedura con l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 d.lgs. 22 giugno 2004, n. 42, evidenziando che l’area di progetto è assoggettata al vincolo paesaggistico disposto dall’art. 142, comma1, lettera c), del citato decreto.

Infatti, secondo gli atti istruttori del Comune, ad una distanza inferiore a 150 metri dall’area dove dovrebbe sorgere il manufatto si troverebbe l’alveo del torrente “Canne”.

2.2. Dopo una fase di interlocuzione endoprocedimentale, culminata con la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda del 13 febbraio 2022 n. 12503, il Comune ha emanato il provvedimento del 14 marzo 2022 n. 2, prot. n. 22199, con cui ha negato il rilascio del permesso di costruire.

3. Il signor Pugliano ha impugnato innanzi al T.a.r. per la Calabria il diniego di rilascio del permesso di costruire, nella resistenza del Comune di Lamezia Terme, formulando quattro motivi di ricorso.

4. Con la sentenza n. 976 del 3 luglio 2023, il T.a.r. per la Calabria ha respinto il ricorso e ha condannato il ricorrente al pagamento delle spese di lite.

4.1. Segnatamente, il T.a.r. ha affermato che:

- il Comune di Lamezia Terme ha adeguatamente motivato nel diniego del permesso di costruire impugnato sia in relazione alla sussistenza del vincolo paesaggistico, sia in ordine alle questioni procedimentali poste dal ricorrente in sede di interlocuzione con l’amministrazione;

- il silenzio assenso sulla richiesta di permesso di costruire, previsto dall’art. 20 d.P.R. n. 380 del 2001, non si è perfezionato nel caso di specie, perché sussiste il vincolo paesaggistico suindicato, che costituisce, per espressa previsione di legge, elemento impeditivo al perfezionarsi della fattispecie di semplificazione procedimentale.

5. La sentenza è stata impugnata dal soccombente, che ha formulato tre motivi di appello.

5.1. Il Comune di Lamezia Terme non si è costituito in giudizio.

6. All’udienza del 26 giugno 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

6.1. Con il primo motivo, l’appellante afferma che la sentenza e il provvedimento sarebbero errati poiché non sussisterebbe il vincolo paesaggistico, in quanto:

i. il vincolo non è previsto dalla Convenzione di lottizzazione;

ii. il medesimo vincolo non risulta richiamato nel Piano regolatore generale vigente.

Non sarebbe dunque vero, inoltre, come si legge nella pronuncia di primo grado, che il ricorrente non avrebbe contestato l’elemento fattuale su cui si basa la decisione del Comune di Lamezia Terme, e cioè che l’area d’intervento si trovi a meno di 150 metri dal torrente Canne.

6.2. Con il secondo motivo, l’appellante insiste sulla circostanza che il presupposto essenziale per il rilascio del permesso di costruire sarebbe costituito unicamente dalla conformità fra il progetto presentato e le previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico- edilizia vigente, e che, su tale aspetto, non sarebbero state tenute in considerazione le controdeduzioni presentate dall’istante in risposta alla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Viene peraltro affermato che l’istruttoria sarebbe viziata dalla circostanza che il Comune non si sarebbe avveduto della certificazione “rilasciata dal medesimo Ufficio in data 18.02.2005” e che certificherebbe che “sull'area dell'intervento proposto dalla ditta Arzente V. - Arzente F. - Arzente R. - Eredi Arzente G. e Ammendo/a S. non esistono vincoli inibitori di cui al decreto legislativo 42/2004”.

Analogamente, il Comune non avrebbe valorizzato la circostanza dell’avvenuto rilascio, in un precedente procedimento, del permesso di costruire n. 36/2014 del 7 maggio 2014, Prot. n. 28537, per il medesimo lotto.

Infine, si prospetta la possibilità che il fondo ricada nell’ambito dell’eccezione di cui all’art. 142, comma 2, d.lgs. n. 42/2004.

6.3. Con il terzo motivo di appello, l’appellante ha insistito sulla circostanza che l’intervento edilizio avrebbe dovuto aver luogo in un’area totalmente urbanizzata e che “tale circostanza non è stata in modo alcuno attenzionata dall'Amministrazione né nel corso dell'istruttoria né soprattutto nella motivazione del provvedimento”, sicché sarebbe illegittima la pretesa opposta con il diniego secondo cui sarebbe necessario un piano attuativo.

7. I tre motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente e vanno dichiarati infondati.

7.1. Con la sentenza impugnata il T.a.r. ha affermato che: “Parte ricorrente non ha contestato l’elemento fattuale su cui si basa la decisione del Comune di Lamezia Terme, e cioè che l’area di intervento si trovi ameno di 150 metri dal torrente Canne” e che questa circostanza determina l’applicazione dell’art. 142 d.lgs. n. 42/2004 che prevede l’imposizione, ex lege, del vincolo paesaggistico per “le sponde o piedi degli argini di fiumi, torrenti e corsi d’acqua per una fascia di 150 metri ciascuna”.

7.2. Va premesso che risulta veritiera l’affermazione dedotta con il primo motivo di appello, secondo cui il ricorrente avrebbe contestato, sin dal ricorso di primo grado, la sussistenza del vincolo paesaggistico per insussistenza del presupposto di fatto cui tale vincolo è correlato. Invero, con il ricorso introduttivo del giudizio, il signor Pugliano ha affermato che: “non vi è modo di identificare l’area e la certezza che il vincolo richiamato dall’amministrazione, che si estenderebbe per 150 metri dal torrente Canne sulle due sponde degli argini, interessi anche l’area in cui si trova il fondo del Sig. Pugliano per cui è causa”.

Tale affermazione, tuttavia, è del tutto generica e apodittica e non risulta supportata da alcuna prova.

La statuizione del T.a.r. innanzi riportata va dunque condivisa, in quanto in atti non v’è alcun adeguato elemento di prova che possa confutare o quanto meno mettere in discussione l’accertamento compiuto dall’amministrazione nell’ambito del procedimento da cui è scaturito il provvedimento impugnato nel presente processo.

A tale proposito, non assume alcun rilievo la circostanza che in passato l’amministrazione comunale avrebbe consentito la realizzazione di un’intera lottizzazione in assenza del titolo paesaggistico e questo per due concorrenti ragioni.

La prima, è che si tratta di una mera affermazione di parte, generica nella sua formulazione e in alcun modo provata nel corso del giudizio di primo grado.

La seconda, è che anche qualora tale grave circostanza fosse vera, essa non esimerebbe il Comune dall’applicazione della legge rispetto alle nuove richieste e, dunque, non esimerebbe l’interessato a munirsi dell’autorizzazione paesaggistica.

Analogamente, la circostanza che siano stati rilasciati, in precedenti occasioni, titoli abilitativi edilizi senza richiedere il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica non muta il fatto che, non essendo stata smentita la presenza del torrente alla distanza prevista dall’art. 142 d.lgs. n. 42/2004, debba applicarsi la disciplina relativa al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

Neppure può fondatamente invocarsi il ricorrere dell’eccezione prevista dall’art. 142 comma 2 d.lgs. n. 42/2004, in quanto anche questa deduzione risulta inserita in maniera corriva nel primo motivo di appello e non adeguatamente sviluppata in punto di allegazioni argomentative e prova.

7.3. Quanto poi all’affermazione secondo cui il rilascio del permesso di costruire vada valutato esclusivamente rispetto ai profili di compatibilità urbanistica ed edilizia, e non anche rispetto ai profili paesaggistici, si tratta di un’affermazione che prova troppo.

In linea di principio, infatti, seppure è vero che l’autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire operano su piani diversi e, dunque, “il rilascio di uno dei due atti di assenso non comporta il necessario rilascio anche dell'altro” (da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 21 maggio 2024, n. 4527), è altresì vero che è nella discrezionalità del Comune, quale amministrazione preposta alla gestione, controllo e tutela del “suo” territorio, di decidere di coordinare i due procedimenti sì da rilasciare il titolo edilizio soltanto laddove sia stato previamente acquisito il titolo autorizzatorio paesaggistico oppure di far confluire i due procedimenti, attraverso il modulo procedimentale della conferenza di servizi, nell’ambito di un’unica vicenda amministrativa.

Tale assunto non è smentito dal fatto che l’art. 146 comma 4 d.lgs. n. 42/2004 dispone che “L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio”, in quanto la norma in questione chiarisce esclusivamente qual è il rapporto intercorrente fra i due titoli, ossia, come più volte affermato dalla giurisprudenza di questo Consiglio, che l’autorizzazione paesaggistica costituisce il presupposto di efficacia (e non di legittimità) del permesso di costruire (da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 18 ottobre 2024, n. 8383; Sez. IV, 21 maggio 2024, n. 4527; Sez. IV, 04 settembre 2023, n. 8150; Cons. giust. amm., 26 luglio 2021, n. 751).

Anzi, sul versante dell’interpretazione sistematica, va valorizzato, nella direzione della possibilità di una contestuale acquisizione dei due titoli e/o del coordinamento dei relativi procedimenti nell’ambito di un procedimento unitario, il dato esegetico ricavabile dall’art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001. Tale norma, infatti, preclude la formazione del silenzio assenso sull’istanza di rilascio del permesso di costruire, quando sussistano vincoli relativi all’assetto paesaggistico-culturale, così manifestando come, sul piano normativo, relativamente all’ambito di applicazione di tale istituto di semplificazione, pur essendo autonomi i due procedimenti/provvedimenti di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, si preferisca disciplinare in maniera unitaria, a questi fini, i risvolti urbanistico-edilizi e paesaggistico-culturali del governo del territorio piuttosto che far perfezionare una fattispecie di silenzio-assenso subordinandone l’efficacia all’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica (come pure sarebbe stato possibile, in astratto, per il legislatore, considerato il nesso di condizionamento esclusivamente sul versante dell’efficacia fra i due titoli abilitativi).

7.4. Quanto infine all’ultima delle deduzioni di parte appellante, che invoca l’applicazione dell’orientamento giurisprudenziale relativo al c.d. “lotto intercluso”, trattasi di questione irrilevante ai fini dell’eventuale illegittimità del provvedimento comunale.

Infatti, il diniego opposto è motivato sulla scorta della mancata acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica e della mancata collaborazione del privato che non avrebbe presentato la documentazione necessaria per consentire di valutare il rilascio di questo titolo, e non, invece, sulla base della necessità della predisposizione di un previo piano attuativo per il rilascio del permesso di costruire, fattispecie questa, rispetto alla quale, avrebbe potuto avere rilievo, se del caso, il richiamato orientamento.

8. Va infine puntualizzato che la motivazione che sorregge il provvedimento di diniego non preclude all’odierno appellante di presentare nuovamente la domanda di rilascio del permesso di costruire corredata dalla richiesta autorizzazione paesaggistica.

9. In conclusione, dunque, per le motivazioni suesposte, l’appello va respinto.

10. La mancata costituzione nel presente grado di giudizio del Comune di Lamezia Terme determina il non luogo a provvedere sulle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dichiara che nulla è dovuto per le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere