T.A.R. Veneto, Sez. II n. 351 del 4 aprile 2016
Urbanistica. Piano attuativo di iniziativa privata

L'approvazione del piano attuativo di iniziativa privata non è un atto dovuto, ancorché il medesimo risulti conforme al piano regolatore generale, perché, sussistendo un rapporto di necessaria compatibilità ma non di formale coincidenza tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi ed essendovi una pluralità di modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, è ineliminabile la sussistenza di un potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, dato che il Comune non si limita a svolgere un semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale, ma esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio comunale e pertanto può negare l’approvazione del piano attuativo facendo riferimento a ragioni interne al medesimo quali possono essere i temi dell’organizzazione urbanistica, viabilistica o architettonica dell’intervento

N. 00351/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00668/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 668 del 2015, proposto da:
Direzionale Est S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Vittorio Domenichelli, Paolo Neri e Franco Zambelli, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia-Mestre, via Cavallotti, 22;

contro

Comune di Padova, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Marina Lotto, Vincenzo Mizzoni, Paolo Bernardi, Paola Munari e Antonio Sartori, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia, San Polo, 2988;

per l'annullamento

della deliberazione della Giunta Comunale n. 2015/0096 del 3 marzo 2015 ad oggetto: proposta di variante al P.U.A. denominato "Via Croce Rossa" nell'area indicata dal P.R.G./P.I. come PT4: non accoglimento";

della nota prot. 0056137 del 4/3/2015 avente oggetto:"domanda di adozione variante al P.U.A. denominato "Via Croce Rossa" in zona PT4. Risposta a Vs. comunicazione del 2/3/2015".

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Padova;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 marzo 2016 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con deliberazione consiliare n. 81 del 29 settembre 2011, il Comune di Padova ha approvato il piano attuativo di iniziativa privata denominato “Via Croce Rossa” avente ad oggetto un’estensione di circa 57.000 mq tra viale dell’Industria e via San Crispino in prossimità del casello autostradale di Padova Est.

Al fine di una migliore comprensione dei termini della controversia è necessario premettere che il piano comprende una zona polifunzionale di trasformazione denominata “PT4”, per la quale è ammessa l’edificazione commerciale, ricettiva e residenziale, per un’estensione di 28.158 mq, un parcheggio principale previsto al centro dell’area per 10.608 mq, e in parte a nord per una superficie di 2.308 mq, zone perimetrali a verde pubblico per 14.704 mq, e altre modeste porzioni di aree per servizi di interesse generale.

E’ stato approvato anche un piano planivolumetrico che prevede due blocchi di edifici a nord (lotto 1) e a sud (lotto 2) con lo spazio centrale, attraversato da un percorso di collegamento lungo l’asse est ovest, occupato dal parcheggio principale.

Il blocco a nord del piano approvato prevede un edificio a torre e due edifici più bassi, con destinazione a negozi di vicinato e pubblici esercizi ai piani inferiori, e ad uffici ai piani superiori, mentre il blocco a sud ha previsto un edificio pluriplano adibito ad uffici ed un retrostante edificio ad un piano adibito a magazzino automatizzato, mentre sul lato est è previsto un impianto di distribuzione carburanti.

Per l’attuazione del piano è già stata sottoscritta la convenzione urbanistica e gli edifici previsti nel blocco a sud ed il distributore di carburanti sono già stati realizzati.

La Società ricorrente Direzionale Est Srl in data 6 agosto 2014, ha presentato domanda di variante al piano attuativo avente ad oggetto:

- la realizzazione, nell’area già classificata come edificabile nel piano approvato nel lotto nord, anziché dell’originario edificio a torre e dei due edifici più bassi, con destinazione direzionale (a negozi di vicinato e pubblici esercizi ai piani inferiori, e ad uffici ai piani superiori), di un unico grande fabbricato per l’insediamento di due medie strutture di vendita;

- la trasposizione dell’area a parcheggio principale su area originariamente classificata come edificabile dal piano approvato e sulla quale è stato realizzato l’impianto di distribuzione di carburanti;

- l’aumento del 10% del perimetro dell’ambito di intervento;

- la realizzazione di un nuovo volume su un’area originariamente prevista a parcheggio.

Il dirigente del settore urbanistica con nota prot. n. 0254635 del 14 ottobre 2014, ha evidenziato la presenza di carenze negli elaborati e nei documenti allegati.

Con note dell’11 dicembre 2014, 30 dicembre 2014, 23 gennaio 2015, la ricorrente ha presentato delle integrazioni documentali.

La Giunta comunale con deliberazione n. 96 del 3 marzo 2015, dopo aver comunicato il preavviso di rigetto ed aver acquisito l’apporto procedimentale dell’interessata, ha respinto l’istanza per le seguanti motivazioni:

- in quanto la realizzazione di un parcheggio in luogo del distributore di carburanti già realizzato implica che sia espropriata un’attività economica già esistente modificando l’attuazione del piano regolatore sotto l’aspetto patrimoniale;

- perché il grande volume edilizio con destinazione di due medie strutture commerciali ma con le caratteristiche proprie di un’unica grande struttura di vendita, previsto in luogo degli originari tre volumi - un edificio a torre e due edifici più bassi con destinazione direzionale - non è coerente con le scelte pianificatorie e di composizione urbana delle aree contermini comprese tra le vie Croce Rossa, S. Crispino e Longhin di cui l’area interessata costituisce completamento, caratterizzate da edifici a blocco con utilizzazione prevalentemente ad uffici e ad attività a questi complementari.

Con il ricorso in epigrafe tale deliberazione è impugnata, con domanda di risarcimento dei danni subiti, per le seguenti censure:

I) violazione dell’art. 20 commi 1 e 4 bis della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, per la mancata considerazione da parte del Comune dell’avvenuto perfezionamento della fase dell’adozione della variante al piano attuativo per la formazione del silenzio assenso per effetto della norma regionale citata la quale prevede che decorso il termine di settantacinque giorni dal ricevimento della proposta la variante si intende adottata, in quanto già dall’11 dicembre 2014, la proposta è stata corredata di tutta la documentazione necessaria;

II) violazione, sotto altro profilo, dell’art. 20, comma 1, della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, illogicità, incongruità e difetto di motivazione perché la norma regionale consente di restituire la variante solo qualora non sia conforme alle norme e agli strumenti urbanistici vigenti, senza che residuino spazi per valutazioni discrezionali;

III) violazione dell’art. 20, comma 1, della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, dell’art. 10 bis della legge regionale 7 agosto 1990, n. 241, dell’art. 28 delle norme tecniche di attuazione allegate al piano regolatore, erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà perché, con riguardo al primo capo di motivazione, deve ritenersi normativamente ammissibile la trasposizione di zona consistente nella localizzazione del parcheggio nella superficie edificabile già interessata dalla presenza del distributore di carburanti, che non comporta una modifica dei criteri informatori del piano dato che ha ad oggetto una superficie limitata rispetto a quella dell’intero piano, e per il piano regolatore l’impianto di distribuzione carburanti è compatibile con tutte le destinazioni di zona, ed è generica l’affermazione secondo la quale verrebbe modificato l’aspetto patrimoniale;

IV) violazione, sotto altro profilo, dell’art. 20, comma 1, della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, difetto di istruttoria ed irragionevolezza perché, con riguardo al secondo capo di motivazione, va rilevato che nelle zone PT4 sono ammesse le medie strutture di vendita del settore non alimentare, e l’art. 2 del piano attuativo approvato ammette che le destinazioni d’uso previste dallo stesso che hanno valenza indicativa, possano essere modificate senza comportare una variante, e pertanto da un lato non vi è contrasto con il piano regolatore, dall’altro le motivazioni di carattere architettonico non sono idonee a supportare il diniego in quanto il più ampio contesto urbanistico, in considerazione della vicinanza della zona industriale nord, non è difforme dalle tipologie edilizie previste dalla variante;

V) violazione, sotto ulteriore profilo, dell’art. 20 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, del’art. 3 della legge regionale 28 dicembre 2012, n. 50 e dell’art. 6 del regolamento attuativo 21 giugno 2012, n. 1, in quanto, relativamente al terzo capo di motivazione, non corrisponde al vero che l’assetto previsto configuri la struttura tipica del parco commerciale e quindi della grande struttura di vendita, presente in quanto le due medie strutture di vendita previste sono tra loro autonome e separate.

Si è costituito in giudizio il Comune di Padova eccependo l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica al controinteressato, replicando alle censure proposte e concludendo per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza n. 668 del 3 giugno 2015 è stata respinta la domanda cautelare, e con ordinanza n. 2959 del Consiglio di Stato, Sez. IV, del 3 luglio 2015, è stato respinto l’appello proposto avverso la medesima.

Alla pubblica udienza del 16 marzo 2016, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive difese, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Comune di Padova eccepisce l’inammissibilità del ricorso per la mancata notifica ai controinteressati, individuati nella Società Pitre, alla quale è stata ceduta l’area sulla quale è stato realizzato l’impianto di distribuzione carburanti di cui la variante al piano attuativo presentata chiede la trasposizione in altro sito, e nella Società Donadue Srl, avente causa della ricorrente e che ha chiesto ed ottenuto l’agibilità degli immobili del lotto n. 2.

L’eccezione non può essere accolta, in quanto la Società Pitre Srl ha sottoscritto congiuntamente alla ricorrente la domanda di variante, acquisendo in tal modo tutt’al più la veste di cointeressato al ricorso, mentre la Società Donadue Srl avendo già ottenuto l’agibilità per il fabbricato realizzato non è interessata alla variante.

Nessuna delle due può pertanto essere qualificata come controinteressato perché non sono portatrici di interessi giuridicamente qualificati alla conservazione degli atti impugnati che non gli hanno attribuito in via diretta una situazione giuridica di vantaggio.

2. Nel merito il ricorso deve essere respinto.

Il primo motivo con il quale la parte ricorrente sostiene l’illegittimità degli atti impugnati perché il Comune illegittimamente non ha tenuto conto che la fase di adozione della variante dovrebbe intendersi già perfezionata con il silenzio assenso deve essere respinto.

Infatti le ultime integrazioni documentali, dalle quali decorre il termine di 75 giorni prescritto dall’art. 20, commi 1 e 4 bis della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, sono state presentate dalla parte ricorrente il 23 gennaio 2015.

L’assunto secondo il quale il termine dovrebbe essere computato dalla precedente integrazione documentale dell’11 dicembre 2014, perché l’ultima del 23 gennaio 2015, riguarda atti irrilevanti ai fini istruttori, non può essere condivisa.

Infatti l’ultima integrazione ha avuto ad oggetto anche la documentazione necessaria allo svolgimento della valutazione ambientale strategica che, ai sensi dell’art. 11, comma 5, del Dlgs. 3 aprile 2006, n. 152, costituisce “parte integrante del procedimento di adozione e approvazione” e la deliberazione della Giunta regionale n. 791 del 31 marzo 2009, avente ad oggetto le indicazioni metodologiche e procedurali in materia, che è richiamata dalla deliberazione n. 1717 del 3 ottobre 2013, recante le linee di indirizzo, indica che la documentazione relativa alla VAS deve essere acquisita contestualmente agli altri elaborati, per poter essere trasmessa alla competente commissione regionale nei tempi necessari all’espressione del proprio parere, nel rispetto dei termini della procedura di approvazione del piano previsti dalla legge regionale 23 aprile 2004, n. 11.

Pertanto il provvedimento impugnato è legittimo nella parte in cui precisa che solo dal 23 gennaio 2015, possono essere considerati acquisiti tutti gli elaborati necessari, ed il diniego intervenuto il 3 marzo 2015 deve essere considerato tempestivo ed idoneo ad impedire l’adozione del piano per silenzio assenso.

3. Con il secondo motivo la parte ricorrente sostiene l’illegittimità del provvedimento impugnato perché in capo all’Amministrazione comunale non residuano margini di valutazione discrezionale dei piani attuativi di iniziativa privata, che potrebbero essere respinti solo in caso di contrasto con il piano regolatore, nel caso all’esame insussistenti, con la conseguenza che l’approvazione della variante astrattamente compatibile con le previsioni del piano regolatore generale deve considerarsi sempre atto dovuto.

La censura deve essere respinta.

Va premesso che a sostegno della propria tesi la parte ricorrente invoca alcune pronunce le quali in realtà si limitano ad affermare che in sede di formazione dei piani attuativi la giunta ed il consiglio non possono effettuare valutazioni che contrastino con quelle già formalizzate con il piano regolatore (cfr. Tar Veneto, Sez. II, 14 gennaio 2008, n. 44; Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 settembre 2008, n. 4368; Consiglio di Stato, Sez. IV, 6 ottobre 2011, n. 5485), negando ad esempio con valutazioni diametralmente opposte da quelle effettuate nel piano regolatore l’edificabilità ammessa da questo su un’area per ragioni ambientali e paesaggistiche.

Si tratta tuttavia di pronunce inconferenti, sia perché nel diniego non è presente e non è neppure dedotta una qualche valutazione che contrasti con le previsioni del piano regolatore, sia perché tali pronunce in realtà ammettono che in capo al Comune residuino comunque valutazioni discrezionali sull’impostazione data dal piano attuativo all’organizzazione urbanistica, infrastrutturale ed architettonica, ponendo solo il limite di una puntuale motivazione che consenta l’emersione degli interessi pubblici perseguiti e la tutela dell’interessato in sede giurisdizionale.

Il Collegio ritiene pertanto che non vi sia motivo di discostarsi dal consolidato principio giurisprudenziale (dal quale conseguono delicate implicazioni sotto il profilo risarcitorio in capo all’Amministrazione) secondo il quale l'approvazione del piano attuativo di iniziativa privata non è un atto dovuto, ancorché il medesimo risulti conforme al piano regolatore generale, perché, sussistendo un rapporto di necessaria compatibilità ma non di formale coincidenza tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi ed essendovi una pluralità di modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, è ineliminabile la sussistenza di un potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, dato che il Comune non si limita a svolgere un semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale, ma esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio comunale e pertanto può negare l’approvazione del piano attuativo facendo riferimento a ragioni interne al medesimo quali possono essere i temi dell’organizzazione urbanistica, viabilistica o architettonica dell’intervento (ex pluriubus cfr. Tar Sicilia, Palermo, Sez. II, 8 luglio 2015, n. 1667; Tar Puglia, Bari, Sez. III, 12 marzo 2015, n. 403; Tar Emilia Romagna, Parma, Sez. I, 11 febbraio 2014, n. 41; Tar Sicilia, Catania, Sez. I, 29 maggio 2013, n. 1563; Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 marzo 2013, n. 1479; id. 19 settembre 2012, n. 4977; Tar Umbria, Sez. I, 27 maggio 2010, n. 335; Tar Piemonte, Sez. I, 9 aprile 2010, n. 1752; Tar Calabria, Catanzaro, Sez. I, 6 giugno 2008, n. 624; Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 gennaio 2008, n. 248).

Pertanto le censure di cui al secondo motivo con le quali la parte ricorrente sostiene che il Comune avrebbe dovuto, limitandosi a riscontrare la compatibilità della variante con il piano regolatore generale, senz’altro approvare la variante come atto vincolato, devono essere respinte.

4. Ciò premesso, si rivelano privi di fondamento anche gli ulteriori motivi di ricorso, atteso che il diniego appare sorretto da un’ampia ed articolata motivazione che dà sufficientemente conto delle ragioni per le quali la nuova organizzazione urbanistica degli spazi non edificati rispetto a quelli edificati, e la diversa tipologia architettonica ed edilizia degli edifici rispetto alle originarie previsioni del piano approvato, non sono stati ritenuti coerenti ai criteri informatori del piano attuativo approvato, agli interessi pubblici perseguiti dall’Amministrazione e al contesto urbano di riferimento.

Infatti si prevede la necessità di espropriare l’impianto di distribuzione carburanti già realizzato e di trasformare parte dei parcheggi da cedere al Comune che secondo il piano approvato, essendo sono sottoposti a tariffazione, consentono di ricavare un reddito dalla sosta, a parcheggio privato con vincolo di uso pubblico a servizio di attività commerciali, gratuiti; tali profili implicano effettivamente un aggravio dei costi e minori entrate per l’Amministrazione.

Si vogliono inoltre sostituire tre volumi edilizi con destinazione direzionale, uno dei quali a torre di quattordici piani fuori terra e due laterali di tre piani, con un unico edificio con un’estesa superficie ed un’altezza limitata a due piani, con le caratteristiche edilizie proprie delle grandi strutture di vendita (cfr. le descrizioni contenute nelle relazioni tecniche del piano attuativo approvato e della variante di cui ai docc. 3 e 10 allegati al ricorso, e le tavole 6 recanti i rilievi plani volumetrici del piano approvato e della variante di cui ai docc. 6 e 11 allegati al ricorso).

Come risulta dall’esame dell’ortofoto della Zona PT4 allegata quale doc. 26 al ricorso, l’ambito racchiuso dalle vie della Croce Rossa, S. Crispino e Longhin, di cui l’area oggetto della controversia costituisce il necessario completamento prima della delimitazione costituita dalla via dell’Elettronica, da un’adiacente area verde e dal viale della Navigazione Interna oltre i quali comincia l’area industriale caratterizzata dalla presenza di volumi aventi grandi superfici con un’altezza limitata, è caratterizzato da edifici a blocco con destinazione prevalente ad uffici, e ciò giustifica il giudizio di non coerenza e disomogeneità della tipologia edilizia proposta rispetto a quella presente sulle aree contermini.

Pertanto devono essere respinte anche le censure di cui al terzo, quarto e quinto motivo.

In definitiva il ricorso e la domanda risarcitoria per la quale difetta il presupposto dell’ingiustizia del danno subito, devono essere respinti.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Padova liquidandole nella somma complessiva di € 5.000,00, per compensi e spese oltre iva e cpa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 16 marzo 2016 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Mielli, Presidente FF, Estensore

Marco Morgantini, Consigliere

Nicola Fenicia, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/04/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)