Consiglio di Stato Sez. II n. 7290 del 25 ottobre 2019
Urbanistica.Oneri di urbanizzazione
Gli atti di determinazione e liquidazione del contributo di concessione in relazione a un dato intervento edilizio non hanno natura provvedimentale, in quanto inidonei a incidere autonomamente sulle posizioni giuridiche degli interessati, dato che svolgono una funzione essenzialmente ricognitiva di un debito, relativa ad un rapporto obbligatorio. Esse sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo pur avendo ad oggetto l'accertamento di un rapporto di credito che prescinde dall'esistenza e dall'impugnazione di atti determinativi della pubblica amministrazione, non essendo soggette alle regole delle azioni di annullamento. L'azione volta alla declaratoria d'insussistenza o, come in questo caso, della diversa entità del debito contributivo per oneri di urbanizzazione può, quindi, essere intentata, qualora non vengano dedotte censure derivanti da atti generali autoritativi di determinazione degli oneri, a prescindere dall'impugnazione o esistenza degli atti con cui viene richiesto il pagamento
Pubblicato il 25/10/2019
N. 07290/2019REG.PROV.COLL.
N. 01640/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1640 del 2010, proposto dalla società Interhotel s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Maccaferri e Armando Montarsolo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Armando Montarsolo in Roma, via San Tommaso D'Aquino, n. 116;
contro
il Comune di Trento, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Stella Richter, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Paolo Stella Richter in Roma, viale Mazzini, n. 11;
per la riforma
della sentenza breve del T.R.G.A. di Trento n. 302/2009, resa tra le parti, concernente diniego di applicazione dell’aliquota agevolata nella determinazione dei contributi di concessione
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Vista la memoria e la memoria di replica;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 settembre 2019 il Cons. Antonella Manzione e uditi per le parti l’avvocato Bianca Magarò, su delega degli avvocati Mario Maccaferri e Armando Montarsolo e l’avvocato Paolo Stella Richter;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con il ricorso n. 17 del 2009, proposto al Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento, la Interhotel s.r.l. (d’ora in avanti per comodità solo la Società) impugnava la nota del dirigente del servizio "Sportello imprese e cittadini" del Comune di Trento in data 21 novembre 2008 con la quale le veniva negato l’accesso al regime agevolato in materia di oneri concessori introdotto per incentivare l’edilizia ecosostenibile con novella al previgente Regolamento sulla diffusione dell’edilizia sostenibile, attuata con delibera consiliare n. 130 del 6 novembre 2007, in vigore dal 24 novembre 2007. Ciò in relazione alla concessione edilizia prot. n. 63579 già rilasciata in data 9 novembre 2007 per la realizzazione di un complesso alberghiero, in ragione dell’avvenuta presentazione di variante in data 13 giugno 2008, regolarmente assentita in data 19 settembre 2008, previa determinazione dell’ulteriore contributo con provvedimento in data 8 settembre 2008.
2. Il Tribunale adìto respingeva il ricorso per infondatezza ritenendo che al caso di specie sia stata correttamente applicata la disciplina previgente: in assenza, infatti, di uno specifico regime intertemporale, la regola applicabile non poteva che essere quella del tempus regit actum, di cui all’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile. La scelta sarebbe avallata anche dal disposto dell’art. 4, comma 4, del Regolamento comunale del 2007, peraltro autonomamente impugnato in parte qua per asserita illogicità, laddove prevede che la domanda di contributo agevolato sia contestuale a quella di concessione edilizia, al fine di consentirne l’istruttoria congiunta. Condannava altresì la Società al pagamento delle spese di giudizio.
3. Avverso tale sentenza ha proposto appello la Società, ritenendo erronea l’applicazione degli artt. 4 e 5 del richiamato Regolamento comunale: mancherebbe infatti in tali norme la «sequenza temporale» sulla base della quale escludere l’accesso alle agevolazioni (applicabilità del contributo nella misura ridotta del 5 %, anziché nella misura ordinaria, in effetti applicata, del 12 %) per gli interventi edilizi non ancora iniziati al momento dell’entrata in vigore della ridetta disciplina di favore oltre che oggetto di apposita variante. La natura di obbligazione proter rem che connota gli oneri di urbanizzazione, ne imporrebbe "l’aggancio" all’attività edificatoria concretamente posta in essere. L’unica lettura possibile dell’art. 4, comma 4 del Regolamento, in combinato disposto con l’art. 5, concernente proprio le varianti, sarebbe in senso teleologicamente orientato e conseguentemente estensivo. Al contrario, la sua asserita natura perentoria ne implicherebbe censure di illegittimità costituzionale per disparità di trattamento tra situazioni identiche.
4. Il Comune di Trento si è costituito in giudizio con atto di stile, chiedendo il rigetto del ricorso.
5. In vista dell’odierna udienza, entrambe le parti hanno presentato memorie.
In particolare il Comune di Trento, nella memoria depositata in data 17 luglio 2019, ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso, ritenendo non gravato il capo della sentenza relativo alla richiamata applicabilità dell’art. 11 disp. prel. c.c., che pertanto si sarebbe consolidato, con ciò costituendo ex se motivo idoneo a sostenere le conclusioni della sentenza impugnata.
Di contro la Società, con memoria di replica depositata in data 26 luglio 2019, ha definito pretestuosa ridetta eccezione, in quanto non tiene conto neppure della formulazione letterale dell’appello, che a pag. 6 riporta testualmente in chiave critica il passaggio motivazionale del giudice di prime cure sul regime giuridico applicabile ai procedimenti in corso.
6. All'udienza del 17 settembre 2019, sentite le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
7. Preliminarmente il Collegio ritiene di dover respingere l’eccepita inammissibilità dell’appello per presunta acquiescenza ad un capo della sentenza idoneo di per sé a supportarne la motivazione. Ciò in quanto, come rilevato dalla Società, l’argomentazione del giudice di prime cure -e conseguentemente la critica avanzata avverso la stessa- si sviluppa senza soluzione di continuità, fondandosi complessivamente proprio sul (contestato) regime intertemporale ritenuto applicabile al caso di specie.
8. Nel merito, tuttavia, l’appello è infondato.
9. È utile premettere che gli atti di determinazione e liquidazione del contributo di concessione in relazione a un dato intervento edilizio, come reiteratamente chiarito da questo Consiglio di Stato, dalle cui risultanze non è motivo di discostarsi, non hanno natura provvedimentale, in quanto inidonei a incidere autonomamente sulle posizioni giuridiche degli interessati, dato che svolgono una funzione essenzialmente ricognitiva di un debito, relativa ad un rapporto obbligatorio. Esse sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo pur avendo ad oggetto l'accertamento di un rapporto di credito che prescinde dall'esistenza e dall'impugnazione di atti determinativi della pubblica amministrazione, non essendo soggette alle regole delle azioni di annullamento (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. VI, sentenze nn. 2294 e 3298 del 2015).
L'azione volta alla declaratoria d'insussistenza o, come in questo caso, della diversa entità del debito contributivo per oneri di urbanizzazione può, quindi, essere intentata, qualora non vengano dedotte censure derivanti da atti generali autoritativi di determinazione degli oneri, a prescindere dall'impugnazione o esistenza degli atti con cui viene richiesto il pagamento (cfr., oltre alle due sentenze cit. supra, Cons. Stato, Sez. V, n. 5072/2014; nonché Sez. IV, n. 1504/2015).
10. Le precisazioni di cui sopra, ritiene la Sezione, si rendono necessarie in quanto nel caso di specie la Società, pur avendo pagato il contributo concessorio determinato con atto in data 7 marzo 2007 - dunque ancor prima del rilascio del titolo edilizio- per un importo pari ad euro 331.528,00, ne contesta ora l’ammontare, ritenendo che lo stesso avrebbe dovuto essere rivisitato, in ragione della normativa comunale sopravvenuta e della richiesta di variante alla progettualità originaria presentata in data successiva alla stessa (variante per incremento volumetrico di mc. 663,45, cui, al contrario, l’applicazione dell’aliquota ridotta introdotta dal novellato Regolamento è stata possibile).
11. Ciò che viene all’esame della Sezione è, dunque, il regime giuridico applicabile alla determinazione degli oneri concessori, in caso di successione di disciplina nel tempo (nel caso di specie, il Regolamento del 2007, subentrato a quello del 2006).
12. Come ricordato sub § 2, il T.R.G.A. ha risolto la questione attraverso il richiamo alla regola del tempus regit actum, di fatto ravvisando nel momento di presentazione dell’istanza di rilascio del titolo edilizio, avvenuta in data 11 luglio 2006, il dato temporale certo sulla base del quale individuare la disciplina, nello specifico relativa alla quantificazione degli oneri stessi. Ciò sulla base del richiamo all’art. 4, comma 4, del Regolamento, che dispone «infatti» che l’istanza di rilascio della concessione sia contestuale a quella di fruizione dell’agevolazione contributiva. Correttamente, pertanto, il Comune di Trento ha da un lato negato l’accesso al beneficio con riferimento alla concessione originaria; dall’altro, accordato lo stesso ma limitatamente alla successiva variante, valutandone in maniera del tutto autonoma la finalizzazione agli obiettivi di sostenibilità ambientale sottesi alle scelte dell’Ente territoriale.
12. Il Collegio ritiene di condividere tale assunto, pur con le precisazioni che seguono.
La tematica del regime giuridico applicabile agli oneri concessori è stata variamente affrontata dalla giurisprudenza, sia allo scopo di individuare l’esatta decorrenza del termine di prescrizione del diritto alla relativa riscossione da parte del Comune, sia, più genericamente, per perimetrarne la consistenza ove si siano succedute nel tempo discipline del tutto diverse, non necessariamente di favore. Il Collegio non ignora a tale proposito gli arresti giurisprudenziali che ancorano la determinazione del contributo di concessione, avuto riguardo alla disciplina, legislativa e regolamentare, applicabile, a quella vigente al momento del rilascio del titolo edilizio, piuttosto che alla data della richiesta del titolo abilitativo (ex plurimis: Cons. Stato, Sez. IV, 7 giugno 2012, n. 3379; Cons. Stato, Sez. IV, 25 giugno 2010, n. 4109; TRGA Bolzano 2 novembre 2016, n. 305; nonché, di recente, T.R.G.A., Sez. di Bolzano, 26 settembre 2019, n. 227).
13. Nel caso di specie, tuttavia, è la peculiarità contenutistica della modifica regolamentare che ne impone l’applicazione avuto riguardo alla data di presentazione dell’istanza concessoria: ciò in quanto l’art. 4, comma 4, della delibera consiliare, al fine di consentire l’esercizio della discrezionalità tecnica sottesa alla valutazione dei singoli progetti, ne impone la presentazione congiuntamente a quella dell’istanza di rilascio del titolo edilizio. In sintesi, la richiesta deve poter essere valutata, anche avvalendosi di consulenti esterni (comma 5 della medesima norma) parallelamente per gli aspetti edilizi e ambientali, così da consentire di addivenire alla quantificazione degli oneri concessori concedendo, ove ve ne siano i presupposti, le agevolazioni previste e nella misura risultante dalla ricordata istruttoria.
Il meccanismo non costituisce una norma di diritto intertemporale, correttamente ritenuta mancante; essa non dice, infatti, quale regime si applica ai procedimenti in corso, ma si limita a precisare che lo sviluppo degli stessi deve avvenire congiuntamente, garantendo piena sinergia valutativa tra aspetti edilizi e aspetti ambientali.
14. A ciò si aggiunga che - quand’anche si volesse avere riguardo alla data di rilascio del titolo - ciò non porterebbe comunque all’applicazione del nuovo Regolamento, stante che la concessione reca la data del 9 novembre 2007, successiva alla deliberazione, ma antecedente alla sua entrata in vigore, fissata espressamente al 24 novembre 2007; non risulta inoltre che l’istanza originaria sia stata integrata, ancorché in maniera postuma e dunque in deroga al dettato testuale del più volte ricordato art. 4, con gli allegati necessari a valutare il progetto sub specie di sostenibilità ambientale, ovvero semplicemente con la presentazione della necessaria domanda di incentivo.
15. A ben guardare, infatti, la Società non contesta l’avvenuto calcolo originario degli oneri concessori; ne vorrebbe una rivisitazione in conseguenza dell’intervenuta variante, attribuendo a quest’ultima la funzione di far retroagire la regola, di cui a tempo debito neppure si è invocata (né si poteva invocare, non essendo ancora in vigore) l’applicazione. Non è chi non veda come tale tesi, oltre a non trovare alcun fondamento né nei principi generali sulla successione delle norme nel tempo, né in una qualche specifica disposizione, renderebbe fluttuante ed incerta una disciplina di sicuro impatto economico, con ciò addirittura legittimandone l’applicazione a tutti i casi originariamente esclusi per il solo tramite della presentazione di varianti strumentali ad accedere al beneficio.
16. La «sequenza temporale» di cui parla il T.R.G.A. e della quale l’appellante nega la sussistenza, costituisce dunque, più correttamente, una mera indicazione di metodo, concretizzandosi nell’indicazione alla parte che voglia non solo ottenere il titolo edilizio, ma anche fruire delle agevolazioni concessorie, di specificarne da subito le ragioni, per come rivenienti dalla progettualità in concreto.
L’astratta possibilità che non siano soddisfatti gli indici predeterminati per l’assegnazione dei punteggi correlati alla concessione degli incentivi, sia volumetrici che, per quanto qui di interesse, economici, conferma ulteriormente la correttezza della ricostruzione del Tribunale e, ancor prima, dell’operato dell’Amministrazione. Tali incentivi, infatti, quale che ne aia la natura, per poter essere accordati necessitano, oltre che di una richiesta in tal senso, di una progettualità specificamente orientata alla valorizzazione degli elementi che il Regolamento comunale ha inserito tra i requisiti di sostenibilità.
17. D’altro canto, l’art. 5 del Regolamento comunale, pure invocato dalla Società, sotto la rubrica "Varianti" disciplina gli effetti dell’avvenuta presentazione delle stesse sugli incentivi già concessi: in sintesi, si occupa dell’impatto, positivo o negativo, della modifica sopravvenuta sulla pregressa valutazione della progettualità, con attribuzione degli specifici punteggi corrispondenti; che è cosa ben diversa, rileva ancora il Collegio, dal pretendere, come pure cerca di fare l’appellante, di far retroagire i criteri (attuali) ad una progettualità in passato non valutata, per farne derivare, ora per allora, l’auspicata agevolazione contributiva.
18. Da quanto detto discende infine l’infondatezza anche dell’ultimo motivo di doglianza, non sussistendo alcun profilo di disparità di trattamento nell’introduzione di un regime giuridico di favore la cui applicabilità solo pro futuro costituisce «naturale conseguenza della successione nel tempo di discipline regolamentari di diverso tenore», come correttamente affermato dai giudici di primo grado.
19. Conclusivamente, pertanto, l’appello va respinto e, conseguentemente, confermata la sentenza del T.R.G.A. di Trento, con le precisazioni di cui in motivazione.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo, in favore del Comune appellato.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza del T.R.G.A. di Trento n. 302/2009.
Condanna l’appellante alla rifusione, in favore del Comune appellato, delle spese del grado di giudizio che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre agli accessori di legge, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2019 con l'intervento dei magistrati:
Fabio Taormina, Presidente
Italo Volpe, Consigliere
Francesco Frigida, Consigliere
Antonella Manzione, Consigliere, Estensore
Giovanni Orsini, Consigliere
