Consiglio d Stato Sez. IV n. 2099 del 14 marzo 2025
Urbanistica.Posizionamento di una gru a cavalletto in area di pertinenza di un opificio industriale
Il carattere precario di un manufatto deve essere valutato sulla base dell’uso cui lo stesso è destinato, sicché, qualora le opere siano dirette al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti, deve escludersi la natura precaria delle medesime, a prescindere dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva applicata. Inoltre, la precarietà non va confusa con la stagionalità, vale a dire con l’utilizzo annualmente ricorrente della struttura, poiché un utilizzo siffatto non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo. Nel caso di specie va esclusa sia la natura precaria dell’opera, poiché finalizzata in via permanente alla movimentazione dei materiali sull’area dove si svolge l’attività industriale dell’appellante, sia la stretta accessorietà della medesima rispetto all’edificio principale, assolvendo essa ad un’autonoma funzione (carico e scarico dei materiali) e rivestendo un autonomo valore di mercato. Per le medesime ragioni, la gru non costituisce nemmeno un impianto tecnologico al servizio dell’opificio industriale, non potendo essere equiparata ai servizi indispensabili per l’utilizzo dello stesso, al pari dei quadri elettrici o degli impianti di refrigerazione o di condizionamento: non può, di conseguenza, essere ricompresa tra le opere di manutenzione straordinaria di cui all’art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001.
Pubblicato il 14/03/2025
N. 02099/2025REG.PROV.COLL.
N. 01663/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1663 del 2022, proposto dal Comune di Carrara, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sonia Fantoni e Lucia Ferraro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Soc. Ivan S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Diamanti, Giuseppe Morbidelli e Roberto Righi, con domicilio eletto presso lo studio Nicola Domenico Petracca in Roma, via Crescenzio n. 42;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (sezione prima) n. 1697/2021, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ivan S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 marzo 2025 il Cons. Carmelina Addesso e udito per la parte appellata l’avvocato Roberto Righi;
Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione depositata dall’appellante;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il Comune di Carrara chiede la riforma della sentenza in epigrafe indicata che ha accolto il ricorso proposto da Ivan s.r.l. avverso il provvedimento prot. 69704 del 27.09.2019 di diniego di posizionamento di una gru a cavalletto in un’area di pertinenza dell’opificio industriale della ricorrente.
2. L’area in questione ha una destinazione a “Parchi Pubblici e Territoriali”, già impressa dal regolamento urbanistico approvato con delibera di Consiglio comunale n. 64/1998 e confermata dalla variante al Piano Strutturale approvata con delibera di Consiglio comunale n. 28/2012.
2.1. Con istanza del 17 dicembre 2018 la società - sul presupposto dell’intervenuta scadenza del vincolo in questione, stante la natura espropriativa del medesimo - presentava un’istanza di interpello preventivo, ex art. 8, comma 2, del d.P.R. n. 160/2010, in ordine alla possibilità di istallare una gru a cavalletto nel piazzale dell’opificio ove svolge l’attività di taglio di graniti e marmi.
2.2. Con nota prot. n. 69704 del 27 settembre 2019, il responsabile del settore urbanistica e S.U.A.P. comunicava il parere negativo espresso dal nucleo di valutazione nella seduta n. 11 del 24 settembre 2019 sulla base della seguente motivazione: “sull'area vige la disciplina della zonizzazione F1 - parchi urbani territoriali che non ha natura espropriativa come attestato dal TAR Toscana con riferimento ad analoga disciplina delle zonizzazioni "F" n. 499/2007” e “l'intervento risulta in contrasto con la disciplina dell'art. 13 delle NTA del RU dato che l'opera edilizia comporterebbe trasformazione irreversibile del suolo assoggettata a permesso di costruire, ai sensi dell'art. 3 comma 1 lettera e) del DPR 380/2001 art. 134 comma 1 lett. d) della LRT 65/2014”.
3. Con ricorso di primo grado la società chiedeva l’annullamento del provvedimento e l’accertamento dell’avvenuta decadenza del vincolo espropriativo per decorso del termine quinquennale.
3.1. Nelle more del giudizio, con delibera di Consiglio comunale n. 60/2020 veniva adottato il nuovo Piano Operativo Comunale (POC) che attribuiva a parte dell’area (pari a circa due terzi) una destinazione ad “Attività industriali ed artigianali”, conservando per la parte rimanente la destinazione a verde pubblico, ostativa al posizionamento della gru.
4. Il T.a.r. per la Toscana, sez. I, con sentenza n. 1687 del 24 dicembre 2021 accoglieva il ricorso, rilevando che la destinazione “Parchi Urbani e Territoriali”, prevista dalla variante al Piano Strutturale, ha natura di vincolo espropriativo, stante l’impossibile attuazione dell’intervento ad opera dei privati in un regime di economia di mercato.
5. Il Comune di Carrara ha interposto appello, articolando un unico motivo con cui deduce: “Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento, contraddittorietà tra atti, illogicità, sviamento, perplessità manifesta. Nullità per violazione di legge, omessa o errata valutazione della documentazione in atti, carenza o difetto di motivazione”.
6. Si è costituita per resistere l’appellata Ivan s.r.l. che ha riproposto, ex art.101 c.p.a, i motivi di ricorso non esaminati dal T.a.r.
7. In vista dell’udienza di trattazione entrambe le parti hanno depositato memorie.
8. All’udienza di smaltimento del 5 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
9. L’appello è fondato.
10. Con un unico e articolato motivo di appello il Comune di Carrara censura sia il capo della sentenza che ha ritenuto sostanzialmente espropriativo, e pertanto soggetto a scadenza, il vincolo previsto dall’art. 13 NTA sia il capo della sentenza che ha escluso che l’installazione di una gru a cavalletto determini un’illegittima trasformazione del suolo.
11. Le censure sono fondate.
12. La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che la destinazione a verde pubblico attrezzato (o a parco urbano) non coincide di per sé con l’imposizione di un vincolo espropriativo (Cons. Stato sez. IV n. 7077 e n. 5842 del 2024, sez. II n. 5302 del 2024 e n. 476 del 2020).
13. I vincoli di destinazione imposti dal piano regolatore generale per attrezzature e servizi, fra i quali rientra il verde pubblico attrezzato, realizzabili anche a iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato, hanno carattere particolare, ma sfuggono allo schema ablatorio e alle connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività fra indennizzo e durata predefinita, non costituendo vincoli espropriativi bensì conformativi, funzionali all’interesse pubblico generale (Cons. Stato, sez. II n. 1367 del 2022; n. 476 del 2020; sez. VI n. 783 del 2020). Deve considerarsi connaturato a tali destinazioni urbanistiche l’imposizione di un vincolo particolare, in funzione della realizzazione di obiettivi generali di pianificazione del territorio, al quale non può attribuirsi natura ablatoria e/o sostanzialmente espropriativa (sez. IV 6946 del 2023 e sez. II 1367 del 2022).
14. In applicazione dei principi sopra indicati, va escluso che l’art. 13 NTA del RU abbia apposto un vincolo espropriativo, atteso che:
a) definisce i caratteri generali di edificabilità della zona F del territorio comunale;
b) non contempla un vincolo particolare sulle aree di proprietà della ricorrente in funzione della localizzazione di un’opera pubblica;
c) limita, ma non esclude, l’iniziativa privata a cui sono consentiti sia la realizzazione e la gestione delle attrezzature per servizi pubblici (art. 13.2) sia, con specifico riguardo alla sottozona F1 (parchi pubblici e territoriali) ove ricade l’opera per cui è causa, gli interventi per il recupero di edifici esistenti con destinazione d’uso di tipo turistico recettivo e complementare turistico e l’ampliamento per l’adeguamento igienico funzionale degli edifici esistenti con valore storico, architettonico e ambientale;
d) ammette la proprietà privata degli impianti realizzati, sia pure sub specie di proprietà superficiaria, garantendo, al contempo, la permanente destinazione degli stessi al servizio della collettività mediante l’acquisto per accessione, a favore dell’amministrazione, all’estinzione del diritto di superficie e una volta cessata l’iniziativa privata.
15. Ne discende che, contrariamente a quanto sostenuto dal T.a.r., non è predicabile alcuna assimilazione tra il vincolo preordinato all’esproprio e la cessione dell’area contemplata dall’art. 13 NTA: nel primo caso l’area e l’opera su di essa realizzata diventano di proprietà pubblica, senza alcuno spazio per l’iniziativa privata, mentre nel secondo caso alla proprietà pubblica dell’area si contrappone quella privata dell’opera che viene realizzata e gestita dal privato in regime di economia di mercato.
16. E’ evidente, quindi, la diversa finalità dell’espropriazione e della cessione: realizzazione dell’opera pubblica o di interesse pubblico (la prima) e salvaguardia della destinazione a pubblico servizio dell’opera privata (la seconda).
17. La censura deve, quindi, essere accolta.
18. Parimenti fondata è la doglianza proposta avverso il capo della sentenza con cui il T.a.r. ha escluso la necessità del titolo edilizio per la facile amovibilità della gru e la sua stretta accessorietà all’impianto industriale.
19. La giurisprudenza ha chiarito che il carattere precario di un manufatto deve essere valutato sulla base dell’uso cui lo stesso è destinato, sicché, qualora le opere siano dirette al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti, deve escludersi la natura precaria delle medesime, a prescindere dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva applicata. Inoltre, la precarietà non va confusa con la stagionalità, vale a dire con l’utilizzo annualmente ricorrente della struttura, poiché un utilizzo siffatto non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo (Cons. Stato sez. II 7042 e 2017 del 2024).
20. Nel caso di specie va esclusa sia la natura precaria dell’opera, poiché finalizzata in via permanente alla movimentazione dei materiali sull’area dove si svolge l’attività industriale dell’appellante, sia la stretta accessorietà della medesima rispetto all’edificio principale, assolvendo essa ad un’autonoma funzione (carico e scarico dei materiali) e rivestendo un autonomo valore di mercato.
21. Per le medesime ragioni, la gru non costituisce nemmeno un impianto tecnologico al servizio dell’opificio industriale, non potendo essere equiparata ai servizi indispensabili per l’utilizzo dello stesso, al pari dei quadri elettrici o degli impianti di refrigerazione o di condizionamento: non può, di conseguenza, essere ricompresa tra le opere di manutenzione straordinaria di cui all’art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001.
22. Quanto appena osservato determina la reiezione del motivo di ricorso riproposto ex art. 101, comma 2, c.p.a dalla società appellata e relativo alla qualificazione della gru come impianto tecnologico al servizio dell’opificio ai sensi del già citato art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001, rispetto al quale la circolare del Ministero dei Lavori Pubblici n. 1918/1977, richiamata dall’appellata, assolve (e non può che assolvere) ad una funzione interpretativa e non ampliativa dell’ambito di applicazione.
23. Per contro, il posizionamento della struttura in esame configura una nuova opera, soggetta a permesso di costruire ex art. 3, comma 1, lett. e), del d.P.R. 380/2001, incompatibile con il regime dell’art. 13 delle NTA del regolamento urbanistico.
24. Il motivo di ricorso riproposto deve quindi essere respinto.
25. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata deve essere respinto il ricorso di primo grado (r.g. 1580 del 2019).
26. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della controversia, per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado (r.g. n. 1580 del 2019).
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:
Fabio Franconiero, Presidente FF
Davide Ponte, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore
Giovanni Tulumello, Consigliere
Ugo De Carlo, Consigliere
