Consiglio di Stato, Sez. IV n. 6094 del 29 novembre 2012
Urbanistica.Natura conformativa del vincolo a: “parco urbano”; “verde pubblico”;“verde urbano” o “verde attrezzato.

In conformità ai criteri individuati da Corte Cost., 20 maggio 1999 n. 179, vanno configurati come conformativi i vincoli che incidono su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni medesimi ricadono in dipendenza delle sue caratteristiche intrinseche, ovvero del rapporto per lo più spaziale, con un’opera pubblica. Viceversa, si configurano quali vincoli preordinati all’espropriazione, ovvero aventi carattere sostanzialmente espropriativo, quelli segnatamente incidenti su beni determinati ed imposti in funzione non già di una generale destinazione di zona ma ai fini della localizzazione di un'opera pubblica, ovvero tali da implicare uno svuotamento incisivo della proprietà . In tale contesto la giurisprudenza riconosce natura conformativa, con la conseguenza dell’inapplicabilità in tale evenienza dell’istituto della decadenza di cui all’art. 2 della L. 1187 del 1968 e, ora, dell’art. 9 del T.U. 327 del 2001, alle destinazioni a: “parco urbano”; “verde pubblico”;“verde urbano” o “verde attrezzato”, posto che, usualmente, tale destinazione non impedisce ogni possibilità di utilizzazione dei terreni da parte dei proprietari. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 06094/2012REG.PROV.COLL.

N. 05058/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 5058 del 2012, proposto da: 
Comune di Giugliano in Campania (Na), in persona del Sindaco pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe Russo e dall’Avv. Antonio Cimmino, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell’Avv. Luigi Napolitano, via Sicilia, 50;

contro

Di Nardo Caterina, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’Avv. Gian Luca Lemmo e dall’Avv. Miriam Petrone, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell’Avv. Giovanbattista Santangelo, via Giovan Battista De Rossi,30;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Campania, Napoli, Sez. II, n. 1573 dd. 4 aprile 2012, resa tra le parti e concernente diniego di riqualificazione area

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Caterina Di Nardo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2012 il Cons. Fulvio Rocco e uditi per l’appellante Comune di Giugliano in Campania l’Avv. Giuseppe Russo e per l’appellata Caterina Di Nardo l’Avv. Ferruccio Orlandi su delega dell’Avv. Gian Luca Lemmo;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto che l’appello in epigrafe va respinto, per quanto qui appresso specificato.

1.1.La Sig.ra Caterina Di Nardo è proprietaria di un terreno ubicato nel Comune di Giugliano in Campania (Na), distinto al foglio 44 - mappali 1842, 1843, 191 e 609 - del NCT e destinato dal vigente P.R.G., approvato nel 1983, a zona F2 - verde pubblico attrezzato.

La medesima Di Nardo, reputando che tale prescrizione urbanistica sia venuta meno per il decorso del termine di 5 anni dalla sua imposizione sia a’ sensi e per gli effetti di cui all’art. 2 della L. 19 novembre 1968 n. 1187, sia in dipendenza della corrispondente disciplina ora contenuta nell’art. 9 del T.U. 8 giugno 2001 n. 327 come modificato dall’art. 1 del D.L.vo 27 dicembre 2002 n. 302, ha presentato all’Amministrazione Comunale in data 27 dicembre 2009 apposita domanda di riqualificazione urbanistica del terreno anzidetto, in quanto ritenersi privo di destinazione urbanistica ed equiparato alle cc.dd. “zone bianche”

Il Comune, peraltro, è rimasto a lungo inerte su tale istanza, e la De Nardo ha proposto pertanto sub R.G. 1202 del 2010 ricorso innanzi allo stesso T.A.R., a’ sensi dell’allora vigente art. 21-bis della L. 6 dicembre 1971 n. 1034 al fine della declaratoria dell’illegittimità del silenzio-rifiuto a lei opposto.

Con sentenza n.17241 dd.27 agosto 2010 la Sezione II dell’adito T.A.R. ha accolto tale domanda giudiziale ai fini della declaratoria dell’obbligo di provvedere in modo espresso sull’istanza predetta nel termine di novanta giorni, nominando contestualmente un commissario ad acta, affinché provvedesse, in via sostitutiva, nell’ipotesi di ulteriore inadempienza dell’amministrazione.

Con nota Prot. 71631 dd. 14 dicembre 2010 il Comune di Giugliano di Campania ha quindi comunicato alla Di Nardo che con atto avente protocollo in uscita n. 66045 dd. 17 novembre 2010 il Dirigente preposto al Settore assetto del territorio ha rigettato la sua istanza di riqualificazione urbanistica nel presupposto della natura conformativa e non espropriativa della predett destinazione di zona F2.

1.2. La De Nardo ha quindi proposto sub R.G. 934 del 2011,sempre innanzi al T.A.R. per la Campania - Sede di Napoli, ricorso avvero tale diniego deducendo al riguardo l’avvenuta violazione ed elusione del giudicato discendente dall’anzidetta sentenza n. 17241 del 2010, l’avvenuta violazione del predetto art. 9 del T.U. 327 del 2001, della L. 28 gennaio 1977 n. 10 e della L.R. Campania 22 dicembre 2004 n. 16, nonchè eccesso di potere per sviamento, illogicità e contraddittorietà della motivazione.

1.3. Si è costituita in resistenza l’intimata amministrazione comunale, che ha concluso per la reiezione di tale primo ricorso proposto in primo grado.

1.4. Nel frattempo, peraltro, si era insediato il commissario ad acta designato con la predetta sentenza n.17241del 2010 resa sempre dal giudice di primo grado.

Il commissario medesimo, reputando che l’anzidetto dd. 17 novembre 2010 adottato dal Dirigente di settore non avesse natura provvedimentale e non fosse quindi idoneo a superare l’inerzia dell’amministrazione comunale sulla domanda della Di Nardo, ha adottato a sua volta la deliberazione commissariale n. 1 dd. 10 febbraio 2011 con la quale, ravvisando a sua volta la natura espropriativa del vincolo, ha disposto l’avvio della procedura di variante urbanistica volta a riclassificare la destinazione urbanistica dell’area in questione.

1.5. Il Comune, per parte propria, ha impugnato sub R.G. 1496 del 2011, sempre innanzi al T.A.R. per la Campania – Sede di Napoli, tale provvedimento commissariale, deducendo al riguardo l’avvenuta violazione ed elusione della medesima sentenza n. 17241 del 2010 resa dal giudice di primo grado, nonché l’avvenuta violazione e falsa applicazione dell’art.21-septies L. 7.8.1990 n.241.

1.6. In questo ulteriore procedimento si è costituita la Di Nardo, concludendo per la reiezione del relativo ricorso.

1.7. Il Comune ha, peraltro, pure annullato in via di autotutela il provvedimento commissariale mediante determina dirigenziale n.382 del 21 aprile 2011, sua volta impugnata sub R.G. 934 del 2011 dalla Di Nardo con motivi aggiunti di ricorso.

1.8. Con sentenza n. 1573 dd. 4 aprile 2012 la Sez. II dell’adito T.A.R., previa riunione dei due ricorsi, ha accolto il ricorso proposto sub R.G. 934 del 2010 dalla Di Nardo e, per l’effetto, ha annullato l’atto protocollo in uscita n. 66045 dd. 17 novembre 2010 recante il diniego di riqualificazione dell’area di cui trattasi, ma ha dichiarato improcedibili i motivi aggiunti proposti nell’ambito dello stesso procedimento in quanto ha contestualmente accolto il ricorso proposto sub R.G. n.1496 del 2011 annullando la delibera commissariale n.1 dd. 10 febbraio 2011.

Va necessariamente precisato che l’annullamento del diniego di riqualificazione è stato disposto dal giudice di primo grado con riguardo alla riconosciuta natura espropriativa del vincolo, nel mentre il provvedimento commissariale è stato a sua volta annullato in quanto è stata riconosciuta dallo stesso giudice natura provvedimentale all’atto che era stato a sua volta reso oggetto di annullamento in via di autotutela.

2.1. Ciò posto, con l’appello in epigrafe il Comune chiede la riforma di tale sentenza, ribadendo la natura conformativa del vincolo in questione, avuto riguardo soprattutto alla circostanza che il parco urbano da esso previsto era realizzabile, secondo le stesse norme tecniche di attuazione del P.R.G., mediante “piano particolareggiato”, ossia mediante strumento attuabile anche da parte del privato, a’ sensi sia del combinato disposto degli artt. 13 e 28 della L. 17 agosto 1942 n. 1150, sia a’ sensi del già vigente capo III, titolo III della L.R. 20 marzo 1982 n. 14.

2.2. Si è costituita in giudizio l’appellata De Nardo, concludendo per la reiezione dell’appello.

3. Tutto ciò premesso, l’appello in epigrafe va respinto.

Come ha puntualmente evidenziato il giudice di primo grado, le N.T.A. del P.R.G. che disciplinano la zona F2 per il parco urbano testualmente dispongono quanto segue: “- Destinazione d’uso

La zona è destinata a verde pubblico attrezzato. E’ vietata la costruzione di qualsiasi volume. Sono soltanto ammessi, previa approvazione dello strumento urbanistico esecutivo, gli impianti mobili indispensabili per la sistemazione della zona a grande parco urbano, comprensivo dell’area cimiteriale.Strumento esecutivo: Piano particolareggiato esteso all’intera zona. Indirizzi progettuali: Considerata la presenza di nuclei di costruzioni abusive, il piano dovrà prevedere la sistemazione del parco e l’integrazione di tali costruzioni nel tessuto urbano, evitando tuttavia ogni viabilità non assolutamente necessaria, possibilmente di penetrazione e non di attraversamento. Le costruzioni demolite o confiscate non possono essere ricostruite. Inoltre il piano deve contenere un programma di sviluppo arboreo ad alto fusto, con alto indice di piantumazione ed ubicazione degli spazi a verde attrezzato per la fruizione della collettività”.

Come è ben noto, in conformità ai criteri individuati da Corte Cost., 20 maggio 1999 n. 179, vanno configurati come conformativi i vincoli che incidono su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni medesimi ricadono in dipendenza delle sue caratteristiche intrinseche, ovvero del rapporto - per lo più spaziale - con un’opera pubblica; viceversa, si configurano quali vincoli preordinati all’espropriazione, ovvero aventi carattere sostanzialmente espropriativo, quelli segnatamente incidenti su beni determinati ed imposti in funzione non già di una generale destinazione di zona ma ai fini della localizzazione di un'opera pubblica, ovvero tali da implicare uno svuotamento incisivo della proprietà (cfr. sul punto, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 23 settembre 2008 n.4606).

In tale contesto la giurisprudenza riconosce invero natura conformativa – con la conseguenza dell’inapplicabilità in tale evenienza dell’istituto della decadenza di cui all’art. 2 della L. 1187 del 1968 e, ora, dell’art. 9 del T.U. 327 del 2001 - alle destinazioni a “parco urbano”, “verde pubblico”, “verde urbano” o “verde attrezzato” (cfr. sul punto, ex plurimis, Cons. Stato, Sezione IV, 19 gennaio 2012 n. 243), posto che, usualmente, tale destinazione non impedisce ogni possibilità di utilizzazione dei terreni da parte dei proprietari.

Ciò, peraltro, avviene allorquando le previsioni dello strumento urbanistico lasciano ferma la possibilità di realizzare, anche su iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, attrezzature per il gioco dei bambini o per lo svago, chioschi ed altri simili strutture.

Se viceversa, la disciplina delle N.T.A. consente di eseguire tali interventi ad esclusiva iniziativa pubblica il vincolo non può che rivestire la configurazione espropriativa.

Nel caso di specie, come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, la disciplina vigente per la zona in questione, integra - attraverso la combinazione delle limitazioni sostanziali alla facoltà edificatoria con quella di carattere c.d. “strumentale” o “procedimentale” - un vincolo di carattere sostanzialmente espropriativo.

E’ ben vero che ogni possibilità di intervento è nella specie subordinata alla preventiva formazione di un piano particolareggiato: strumento, questo, di per sé realizzabile anche su iniziativa del privato.

Tuttavia, tale possibilità non può che riconnettersi alla previa indicazione, nel contesto della sovraordinata norma di P.R.G., degli ambiti di intervento che sono riconosciuti al privato, ovvero delle tipologie di trasformazione dell’area da questi realizzabili.

Nel caso in esame la pianificazione primaria non individua tali elementi, e la conseguenza di ciò non può quindi che essere la riserva totale degli interventi alla mano pubblica.

4. Le spese e gli onorari del presente grado di giudizio seguono la soccombenza di lite, e sono liquidati nel dispositivo.

Va – altresì - dichiarato irripetibile il contributo unificato di cui all’art. 9 e ss. del D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115 e successive modifiche.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Comune di Giugliano in Campania al pagamento delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio, complessivamente liquidati nella misura di € 2.000,00.- (duemila/00).

Dichiara irripetibile il contributo unificato di cui all’art. 9 e ss. del D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115 e successive modifiche.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente FF

Diego Sabatino, Consigliere

Raffaele Potenza, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere

Fulvio Rocco, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 29/11/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)