TAR Lombardia (BS) Sez. I n.374 del 15 marzo 2017
Urbanistica.Destinazioni introdotte ex novo dagli strumenti urbanistici
Le destinazioni introdotte ex novo dagli strumenti urbanistici non possono avere effetto espulsivo delle attività già insediate, mentre solo la riattivazione di un’attività rimasta sospesa per un lungo periodo di tempo non beneficia delle medesime tutele
Pubblicato il 15/03/2017
N. 00374/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00680/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 680 del 2013, proposto da:
Metal Finish Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Gemma Simolo, domiciliato ex art. 25 cpa presso T.A.R. Segreteria in Brescia, via Carlo Zima, 3;
contro
Comune di Seriate, Provincia di Bergamo, non costituitisi in giudizio;
per l'annullamento
- IN PARTE QUA, DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE IN DATA 15/9/2012 N. 28, DI ESAME DELLE OSSERVAZIONI E DI APPROVAZIONE DEFINITIVA DEL PIANO DI GOVERNO DEL TERRITORIO, NELLA PARTE RIFERITA ALL’AREA DI PROPRIETA’ DELLA RICORRENTE;
- DI OGNI ALTRO ATTO PRESUPPOSTO, CONSEQUENZIALE O COMUNQUE CONNESSO, E IN PARTICOLARE DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE 5/3/2012 N. 4.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive e tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 marzo 2017 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
A. Riferisce la Società ricorrente di operare nel settore del trattamento superficiale dell’alluminio, e di esercitare dal 1962 (in virtù di una lottizzazione industriale/artigianale convenzionata) la propria attività nello stabilimento sito in Via Cerioli n. 71 a Seriate, in un compendio immobiliare di proprietà, limitrofo ad altri insediamenti ubicati nel vicino Comune di Gorle. Sostiene di essere un’impresa pienamente attiva, con 14 dipendenti e un patrimonio valutato complessivamente in circa 5 milioni di euro.
B. Con deliberazione consiliare 5/3/2012 n. 4 il Comune di Seriate adottava il nuovo PGT, in cui modificava la disciplina urbanistica del compendio immobiliare di proprietà da industriale a residenziale, senza alcuna preventiva interlocuzione: in particolare, l’immobile veniva inserito nell’ambito di trasformazione AT1 con destinazione principale residenziale, insieme ad altre proprietà aventi destinazione produttiva. Sottolinea la ricorrente che il Piano ha previsto ben 14 ambiti di trasformazione, 11 dei quali con destinazione residenziale e che l’AT1 interessa una zona (quartiere Serena) caratterizzata dalla più alta densità abitativa di tutto il territorio comunale, con oltre 6500 residenti per kilometro quadrato (ben superiore a quella di Bergamo, di 2.900 abitanti per Kmq). Nella stessa area di riferimento, peraltro, sono stati configurati 3 ulteriori comparti a classificazione residenziale (AT2, AT3, AT4) per complessivi 15.700 mq di superficie lorda di pavimento.
C. Espone altresì la ricorrente che la nuova destinazione dell’area di proprietà è stata accompagnata da una serie di norme tecniche che penalizzano l’attività produttiva. Anzitutto, l’art. 5 delle NTA del documento di piano, dopo aver precisato la necessità di dare esecuzione agli ambiti di trasformazione mediante piano attuativo o atto di programmazione negoziata, stabilisce al comma 3 che “In assenza dell’iniziativa dei proprietari o in caso di mancato loro accordo, l’amministrazione comunale potrà avvalersi della facoltà prevista dall’art. 28 della Legge 1150/42 proponendo un piano di lottizzazione d’ufficio”. Dette modalità sono specificate all’art. 9 comma 10 delle NTA del documento di piano, che accorda 24 mesi dall’efficacia degli atti del PGT per manifestare l’interesse ad attuare l’intervento (prorogabili di ulteriori 18 mesi per motivi rappresentati dall’attuatore), in difetto del quale l’amministrazione potrà procedere mediante atto di iniziativa pubblica. Infine, l’art. 24 delle NTA disposizioni comuni del Piano delle Regole “utilizzo di aree e costruzioni in contrasto con il PGT” statuisce che “L’utilizzazione di aree ed immobili che risultino in atto alla data di adozione del piano di governo del territorio … e che sia in contrasto con le previsioni degli atti del PGT può - se legittimamente realizzata - essere mantenuta sino all’approvazione del piano attuativo, dell’atto di programmazione negoziata o del progetto di opera pubblica o del titolo abitativo che dia esecuzione le suddette previsioni. Le costruzioni …. possono costituire oggetto di interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento conservativo …”. Tale norma tecnica si discosta dalla diversa norma transitoria prevista in via generale all’interno della disciplina degli ambiti di trasformazione del documento di piano, che consente, fino all’approvazione del Piano attuativo, non soltanto la ristrutturazione edilizia ma anche l’ampliamento una tantum pari al 10% della superficie lorda di pavimento esistente alla data dell’adozione.
D. Ad avviso di parte ricorrente, il complesso di norme citate realizza un’espulsione forzata dell’attività produttiva della ricorrente, accorda un termine irragionevolmente breve per la sua dismissione e introduce una rigida limitazione (nelle more dell’attuazione della previsione) delle possibilità di intervento sugli impianti esistenti.
E. La ricorrente formulava le proprie osservazioni al PGT adottato. Tra l’altro, sottolineava la scarsa consistenza delle finalità sottese alla previsione dell’AT1, che sacrificava l’attività della ricorrente in vista della riqualificazione di un corso idrico minore che scorre lungo il confine ovest del territorio e della realizzazione di un percorso ciclopedonale. Con deliberazione consiliare 15/9/2013 n. 28 il Comune approvava le controdeduzioni e dichiarava di accogliere parzialmente l’osservazione n. 42, con una scelta equivalente – secondo Metal Finish – a un sostanziale rigetto, poiché non interferisce minimamente sulle contestate previsioni del PGT adottato, ma si esplicita in dichiarazioni d’intenti giuridicamente irrilevanti. In particolare, con riguardo al possibile intervento pubblico in funzione attuativa dell’AT1 in caso di inerzia dei proprietari, il pianificatore ha qualificato la previsione censurata come “mera facoltà” dell’amministrazione restando da definire le soluzioni operative, e come l’Ente locale sia animato dal proposito di stipulare accordi bonari con le proprietà coinvolte per non arrecare danni alle stesse. Inoltre, il pianificatore sosteneva che la nuova disciplina intende riqualificare la zona senza prescrivere la cessazione delle attività in essere, e che l’amministrazione vuole interagire con i proprietari delle aree per concordare le modalità attuative ottimali. Lamenta la ricorrente che il PGT non analizza le possibili localizzazioni alternative o né prevede misure che favoriscano e supportino le industrie interessate nel processo di ri-localizzazione coattiva della propria attività.
F. Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione la ricorrente impugna il provvedimento in epigrafe, deducendo in seguenti motivi in diritto:
SULLA MODIFICA DELLA DESTINAZIONE DELL’IMMOBILE
a) Eccesso di potere per contraddittorietà con il Piano Territoriale Regionale (PTR) e per contraddittorietà intrinseca al PGT, manifesta illogicità e ragionevolezza, difetto di motivazione, violazione dell’affidamento del privato, dato che il PTR reca l’indirizzo di limitare l’ulteriore espansione urbana e di favorire interventi di riqualificazione e riuso del patrimonio edilizio, e anche il pianificatore comunale si è posto l’obiettivo di contenere l’edificazione (relazione illustrativa al DDP, pagina 92); al contrario, si promuove una massiccia espansione urbana con numerosi (4) nuovi ambiti di trasformazione residenziale, di cui un buon numero preordinato alla riconversione dall’industria alla residenza in area ad elevata densità abitativa; vi è già una previsione di aumento di popolazione per i saldi migratori, passando dai 24.780 abitanti del 2011 a circa 28.000 nella proiezione 2017, e in aggiunta le nuove misure creano un sensibile incremento di volumetria residenziale, con elevazione della capacità insediativa teorica a 26.367 abitanti nel 2017 (pag. 129 relazione), ai quali si devono aggiungere 898 nuovi residenti grazie ai nuovi comparti residenziali individuati dal Piano delle regole (pagina 131); in particolare, nell’AT1 (già caratterizzato da un’accentuata densità abitativa) affluirebbero ulteriori 400 abitanti circa; si sacrifica una consolidata realtà produttiva come quella della ricorrente per produrre un pregiudizio all’interesse pubblico del contenimento dell’espansione edilizia dichiarato nel PGT; sono inoltre violati i principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa, ed è leso il legittimo affidamento del privato al mantenimento della destinazione d’uso produttiva, per un’attività da sempre esercitata nel rispetto delle regole e a tutela degli interessi della collettività; l’attribuzione di una nuova destinazione sconvolgi piani dell’azienda, costretta a programmare ingenti investimenti connessi con lo smantellamento e la ri-localizzazione dello stabilimento;
IN VIA SUBORDINATA, SULLA DISCIPLINA NORMATIVA DEL PGT
b) Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza illogicità, sviamento della causa tipica, contraddittorietà, inosservanza del principio di proporzionalità e violazione degli artt. 41 e 42 della Costituzione, in quanto il termine per attuare la previsione della nuova classificazione dell’AT1 è illogicamente esiguo rispetto al periodo quinquennale di validità del documento di piano del PGT, e non trova legittimazione in alcun interesse pubblico degno di rilievo; inoltre l’art. 24 delle NTA del Piano delle regole non ammette interventi di ristrutturazione edilizia (salvo casi di difformità diversi da quelli attinenti alla destinazione urbanistica), mentre non è chiaro il rapporto con la differente previsione di cui all’art. 6 comma 3 delle NTA del DDP, che ammettono l’ampliamento una tantum del 10%; il complesso delle norme citate introduce vere e proprie misure espulsive dello stabilimento produttivo in essere, lesive del diritto di iniziativa economica tutelato dalla Costituzione;
c) Eccesso di potere per contraddittorietà con la DGR 7968/2002, in quanto il Comune non vanta alcun potere di natura idraulica sulla roggia che si propone di tutelare.
L’amministrazione comunale non è costituita in giudizio.
Alla pubblica udienza dell’8/3/2017 il gravame introduttivo è stato chiamato per la discussione e trattenuto in decisione.
DIRITTO
La Società ricorrente censura la deliberazione comunale di approvazione definitiva del PGT, nella parte in cui ha disposto la riclassificazione dell’area di proprietà da produttiva a residenziale e ha dettato un complesso di norme penalizzanti per l’attività produttiva in corso.
Il motivo principale (lettera “a” dell’esposizione in fatto) è fondato e merita accoglimento.
1. Le scelte assunte in sede di approvazione di uno strumento urbanistico generale come il PGT sono contrassegnate da un’amplissima potestà discrezionale tale da renderle insindacabili nel merito, a meno che risultino inficiate da errori di fatto, abnormità e irrazionalità (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV – 20/7/2016 n. 3292 e la giurisprudenza ivi citata). Tuttavia, si è stabilito altresì che “la verifica e la scelta della destinazione edificatoria, pure riservate al potere discrezionale, devono raccordarsi con la più generale disciplina urbanistica e rivelarsi altresì satisfattive dell’interesse pubblico al corretto ed armonico utilizzo del territorio, nel contemperamento delle varie esigenze della popolazione che su tale ambito insiste ed opera …” (T.A.R. Lombardia Milano, sez. II – 16/1/2017 n. 102 e giurisprudenza richiamata). Nello specifico, questa Sezione (cfr. sentenza 15/10/2014 n. 1059) ha statuito che i cambi di orientamento nella pianificazione urbanistica rientrano in una sfera di ampia discrezionalità e la reformatio in peius non richiede una motivazione puntualmente riferita a ogni singola proprietà che subisca il ridimensionamento o la cancellazione delle facoltà edificatorie, purché le decisioni attinenti alla zonizzazione non siano arbitrarie e il disegno alla base della nuova disciplina sia complessivamente ragionevole (e i proprietari subiscano sacrifici proporzionati alle finalità dichiarate).
2. Sul profilo che caratterizza la vicenda controversa, questo Tribunale si più volte pronunciato affermando (cfr. sentenza sez. II – 22/4/2013 n. 388) che le destinazioni introdotte ex novo dagli strumenti urbanistici non possono avere effetto espulsivo delle attività già insediate, mentre solo la riattivazione di un’attività rimasta sospesa per un lungo periodo di tempo non beneficia delle medesime tutele. Questo T.A.R. ha ripetutamente statuito (cfr. sentenza sez. I – 4/6/2014 n. 598 richiamata e recepita da sez. II – 6/8/2014 n. 907) come <<anche se il disegno urbanistico può essere improntato a criteri ragionevoli (come l'allontanamento dal centro abitato delle industrie insalubri), l'uso del potere di pianificazione con finalità espulsive è sempre vietato, in quanto contrario ai principi generali della materia. Sono ammesse solo misure incentivanti, attraverso le quali la delocalizzazione è perseguita individuando soluzioni alternative praticabili, previo coinvolgimento degli interessati>>. In passato, questo T.A.R. ha sostenuto (cfr. sentenza 1/6/2007 n. 470, la quale richiama le proprie precedenti pronunce 4/9/2001 n. 767, 17/1/2004 n. 108 e 3/7/2006 n. 828) che, “se è vero che la programmazione urbanistica è caratterizzata da un altissimo grado di discrezionalità nella prospettiva di un ordinato e funzionale assetto del territorio comunale, le scelte pianificatorie devono pur sempre garantire un'imparziale ponderazione degli interessi coinvolti, dovendo l'amministrazione valutare attentamente se l'astratto miglioramento della situazione urbanistica generale si ponga in contrasto con rilevanti sacrifici di interessi, anche privati. … gli strumenti urbanistici sono essenzialmente rivolti a disciplinare la futura attività di trasformazione e di sviluppo del territorio sicché, salvo che non sia diversamente disposto, i limiti e le condizioni cui subordinano l'attività edilizia non incidono sulle opere già eseguite in conformità alla disciplina previgente - i quali conservano la loro precedente e legittima destinazione pur se difformi dalle nuove prescrizioni - mentre al contempo deve restare ferma anche la possibilità di effettuare gli interventi necessari per integrarne o mantenerne la funzionalità (Consiglio di Stato, sez. V - 19/2/97 n. 176). La programmazione urbanistica non può, in definitiva, introdurre misure espulsive degli insediamenti produttivi esistenti, neanche in via indiretta, in ossequio ai principi di corretta pianificazione che traspaiono dalla normativa di settore e che sono stati più volte evidenziati dalla giurisprudenza amministrativa, anche di questa Sezione (sentenza 31/5/1986 n. 185)”.
3. Alla luce di tali premesse, rileva il Collegio che la pretesa di parte ricorrente è assistita da giuridico fondamento. La riclassificazione dell’area di proprietà Metal Finish penalizza in modo ingiustificato una realtà produttiva insediata da moltissimi anni, con la previsione di un obbligo di dismissione e trasferimento in alcun modo concordato e neppure preannunciato attraverso un minimo di contraddittorio (salvo lo spazio riservato alle osservazioni). Anche la fase interlocutoria tra adozione e approvazione del PGT non si è rivelata fruttuosa, dato che il Comune si è limitato a fornire rassicurazioni e ad esprimere buoni propositi, mantenendo tuttavia al termine inalterato l’impianto programmatorio del progetto di Piano. Si è realizzata un’evidente violazione del principio di proporzionalità e del legittimo affidamento, oltre ad affiorare un difetto di motivazione della scelta espulsiva arbitrariamente assunta.
4. Sotto quest’ultimo profilo, non sono stati indicati i superiori interessi pubblici capaci di assumere rilievo prevalente sul mantenimento di un insediamento industriale attivo da decenni (secondo quanto afferma parte ricorrente, anche in piena efficienza). L’amministrazione, peraltro, non si è costituita in giudizio, esercitando una scelta legittima ma in tal modo rinunciando a dare spiegazioni sulla sussistenza di vizi di legittimità così palesi. L’incongruità e l’irragionevolezza della previsione espulsiva sono amplificate dalla massiccia espansione abitativa contemplata dal PGT, con i numerosi ambiti di trasformazione residenziale e la smisurata crescita della popolazione in un contesto già contrassegnato da un’elevatissima densità (cfr. dati numerici dell’esposizione in fatto). Gli elementi esibiti confliggono con gli obiettivi indicati dal PRT e dallo stesso PGT per contenere l’edificazione e limitare l’ulteriore espansione urbana.
5. Le plurime incongruenze e irrazionalità, accompagnate dal silenzio dell’amministrazione, rendono il gravame meritevole di accoglimento, senza necessità di esaminare la seconda censura – sollevata in via subordinata – e il terzo motivo afferente alle competenze comunali sulla roggia che si intende salvaguardare.
6. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando accoglie il ricorso in epigrafe, e per l’effetto annulla, in parte qua, la deliberazione consiliare n. 28/2012.
Condanna l’amministrazione comunale a corrispondere alla parte ricorrente la somma di 3.000 € a titolo di compenso per la difesa tecnica, oltre a oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
La presente sentenza è depositata presso la Segreteria della Sezione, che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2017 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Calderoni, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere
Stefano Tenca, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Stefano Tenca Giorgio Calderoni
