Il Piano di Lottizzazione, la Convenzione di Lottizzazione ed il lotto intercluso o residuale

di Antonio VERDEROSA

Il Piano di Lottizzazione convenzionata (oggi P.U.A.) è uno strumento urbanistico di iniziativa prevalentemente privata che ha per ambito una porzione del territorio comunale destinata all'edificazione; è necessario per legge ogni qualvolta, indipendentemente dalle prescrizioni del piano con finalità programmatiche, si intenda realizzare un intervento edilizio che comporti nuove opere di urbanizzazione o aggravi la situazione di quelle esistenti; costituisce specificazione delle scelte operate dallo strumento urbanistico programmatico.

Il piano di lottizzazione è accompagnato da una convenzione mediante la quale il lottizzante si impegna a realizzare le opere di urbanizzazione indotte dall'intervento e a cedere le relative aree, nonché a corrispondere pro quota gli oneri inerenti. Una volta ottenuto il nulla osta alla lottizzazione, l'edificazione successiva deve essere preventivamente assentita con concessione edilizia.

Per giurisprudenza consolidata si può prescindere dal piano di lottizzazione in presenza di comprensorio (coincidente con la zona omogenea) connotato da consistente urbanizzazione.

Tuttavia non può sfuggire che il procedimento di lottizzazione ad iniziativa privata comprenda due profili distinti :

• quello pianificatorio, indispensabile, concernente la proposta di assetto del territorio elaborata dal privato ed alla quale aderisce il Comune;

• quello convenzionale , eventuale riguardante l’impegno urbanizzativi assunto dal privato in cambio dello sfruttamento edificatorio dell’area (realizzazione di opere di urbanizzazione ed eventuale cessione di aree con destinazione ad uso pubblico) .

La convenzione, da trascrivere, è un documento essenziale. Con essa ciascun proprietario interessato assume, per sé e per conto di quanti possono subentrargli nella proprietà dei lotti ed ai quali deve farne preciso obbligo contrattuale, gli oneri previsti dall’art. 8 della legge 765/67 ed in particolare si obbliga :

• 1. a cedere gratuitamente al Comune le aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria;

  2. a cedere gratuitamente al Comune quota parte delle aree per le opere di urbanizzazione secondaria;

  3. a realizzare tutte le opere di urbanizzazione primaria;

  4. a realizzare quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria, oppure a realizzare gi allacciamenti ai pubblici servizi già esistenti.

Dette opere devono eseguirsi prima o contemporaneamente agli edifici.

Scendendo ora su un terreno più concreto giova premettere che ai sensi dell'art. 41-quinquies della legge 17 agosto 1942, n. 1150 sub. art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765 «……in tutti i Comuni ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti debbono essere osservati limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati, nonché rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti, residenziali e produttivi, e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggI….». Ciò vale anche e soprattutto per i nuovi insediamennti nelle zone di espansione, di qui l’obbligo del particolareggiato e della stipula di convenzione di lottizzazione. Va notato che gli standard specifici indicati nella disposizione appena riportata costituiscono il contenuto di atti dovuti, preordinati come sono, nella previsione normativa, ad assicurare uno sviluppo ordinato degli assetti urbanistico-edilizi secondo un modello bilanciato tra insediamenti residenziali e produttivi e attività di interesse collettivo, verde pubblico e parcheggi.

Va anche notato che la materia investita da siffatti standard non è estranea alle opere di urbanizzazione previste dalla legge 9 settembre 1964, n. 847, art. 4, modificato dalla legge 22 ottobre 1971, n. 865 e che tra gli uni e le altre v'è uno stretto rapporto di complementarietà (per alcuni di essi v'è persino identità di nome come per parcheggi e spazi verde) posti come sono entrambi a presidio della qualità della vita e del diritto alla salute. Le opere d’urbanizzazione primaria sono definite dall’art. 4, legge 29 settembre 1964, n. 847). Mentre sono opere d’urbanizzazione secondaria quelle definite art. 44, legge n. 865/1971 e successive modifiche. Il consolidato orientamento giurisprudenziale (vedasi tra l’altro C. di S., IV, 13 ottobre 2010, n. 7486, V, 29 febbraio 2012, n. 01177) definisce che il concetto di completa urbanizzazione di una determinata area edificabile debba essere inteso in termini dinamici, e quindi adattato al differente contenuto di ogni progetto di edificazione che lo interessi. E’ stato dunque affermato che “….l'esigenza di un piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia, s'impone anche al fine di un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano una necessaria pianificazione della «maglia», e perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata ….”(C. di S., IV, 1 ottobre 2007, n. 5043 e 15 maggio 2002 , n. 2592; V, 1 dicembre 2003, n. 7799 e 6 ottobre 2000, n. 5326). Ciò determina come l’individuazione dei servizi necessari per rendere abitabile una determinata area presupponga necessariamente la conoscenza del progetto di utilizzazione edificatoria attuale e futura , e quindi del suo impatto in termini di abitanti insediabili e di usi previsti.

Tale necessità si presenta quando l’area viene utilizzata per la prima volta, ma può presentarsi anche successivamente, quando ulteriori interventi modifichino radicalmente le caratteristiche dell’insediamento esistente, rendendo palese la necessità di nuove strutture di servizio.

La giurisprudenza ha stabilito che l’obbligo del piano particolareggiato, esula solo dalle zone completamente urbanizzate, però sussiste non soltanto nelle ipotesi di zone assolutamente inedificate, ma anche in quelle intermedie di zone parzialmente urbanizzate nelle quali si configuri una esigenza di raccordo col preesistente aggregato abitativo e di potenziamento delle opere di urbanizzazione.

Anzi per escludere l’obbligo del particolareggiato deve sussistere una situazione di pressoché completa e razionale edificazione della zona da rendere del tutto superfluo un piano attuativo.

La p.a. nel rilascio dei titoli abilitativi deve sempre necessariamente tener conto, dell'effettivo stato dei luoghi, e può rilasciare il titolo edilizio in via diretta secondo il principio giurisprudenziale che considera superfluo lo strumento attuativo quando la zona sia completamente urbanizzata (Cons. St., Sez. V, 14 febbraio 2003, n. 802; 8 ottobre 2002 n. 5335; Ad. Plen. 6 ottobre 1992 n. 12).Tale principio non è applicabile alle ipotesi in cui, “….per effetto di un’edificazione sparsa e disomogenea, frutto di deprecabile aggressione dell’equilibrio del territorio, ci si trovi di fronte a una situazione che assai più di altre esige un piano attuativo idoneo a restituire efficienza all’abitato, riordinando e talora addirittura definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della zona ….”.

Risulta conforme il principio elaborato dalla giurisprudenza, circa la necessità di verificare in linea di fatto se lo stato di urbanizzazione in atto è sufficiente o meno a rilascio del titolo edilizio abilitativo. Orbene, il principio secondo il quale, ai fini del rilascio del Permesso di Costruire, è consentito derogare all’obbligo dello strumento attuativo nelle zone adeguatamente urbanizzate ha il suo necessario presupposto in uno stato di fatto che da quello strumento consenta di prescindere, in quanto risulta non più necessario essendo stato raggiunto il risultato (l’adeguata dotazione di infrastrutture, primarie e secondarie) cui è finalizzato. Sul punto, la Giustizia amministrativa ha precisato che non è sufficiente qualsiasi stadio di “urbanizzazione di fatto” per escludere la necessità della pianificazione attuativa, ma occorre valutare la sufficienza delle opere di urbanizzazione esistenti: “sebbene lo strumento urbanistico attuativo sia inutile qualora l'intervento edilizio concerna un lotto c.d. "intercluso", oppure un'area già totalmente urbanizzata o compromessa, non è comunque sufficiente un qualunque stadio di urbanizzazione di fatto per eludere il principio fondamentale della pianificazione e l’obbligo di previa redazione del piano attuativo, e per eventualmente aumentare la compromissione della zona, essendo invece doverosa tale pianificazione di dettaglio fino a quando essa conservi una qualche utile funzione”.

In questo senso, “…al di là della più o meno puntuale prescrizione del piano regolatore, per valutare se un intervento edilizio abbisogni effettivamente della previa redazione di uno strumento attuativo, occorre riguardare sia alla natura ed alla consistenza dell'intervento stesso, sia allo stato d'urbanizzazione della porzione di territorio ove l'insediamento costruttivo viene a gravare, onde quanto più quest'ultimo è rilevante per le dimensioni degli edifici da realizzare e, quindi, per il numero degli abitanti o delle attività da insediare, tanto più si verifica la necessità di una pianificazione attuativa e di raccordo con il preesistente aggregato abitativo…”.

A sua volta, tale sufficienza deve essere valutata in relazione ai bisogni degli abitanti insediati e da insediare nella zona e alla quantità e qualità degli impianti urbanizzanti già disponibili (e non solo programmati) destinati a soddisfarli.

Secondo il Consiglio di Stato, infatti, “…le opere di urbanizzazione sono destinate ad assicurare alla collettività umana, insediata in un determinato aggregato urbano, una qualità di vita di livello adeguato all'accresciuta domanda di servizi collettivi - i cui standard sono stabiliti, in concreto, nella quantità minima e capitariamente dal D.M. 2.4. 1968-, adeguatezza, questa, che è espressa dalla proporzionalità fra i bisogni stessi ed i beni effettivamente destinati a soddisfarli. Pertanto, in materia urbanistica - e in virtù del combinato disposto dell'art. 31 e dell'art. 41 quinquies comma ult., L. 1150/1942 -, l'espressione "esistenza" delle opere d'urbanizzazione colà contenuta, rilevante ai fini della necessità, o meno della previa redazione di un piano di lottizzazione o di altro strumento urbanistico attuativo, dev'essere intesa nel significato di adeguatezza delle opere ai bisogni collettivi secondo il criterio di proporzionalità di cui all'art. 17, L. 1150/1942…”.

Conseguentemente, “….sono illegittimamente rilasciate le concessioni edilizie in difetto di strumento di pianificazione attuativa nella zona interessata quando questa, in precedenza non completamente edificata, venga così destinata a soddisfare le esigenze collettive di un nuovo aggregato abitativo, in quanto l’imposizione di opere di urbanizzazione nel momento del rilascio delle licenze o concessioni edilizie non supplisce alla necessità della procedura di lottizzazione dell’area …..”.

Da ultimo, va precisato che la valutazione del concreto stato di fatto non si può limitare alle sole aree di contorno dell’edificio progettato, ma “deve coincidere con l’intero perimetro del comprensorio che dovrebbe essere pianificato dallo strumento attuativo “ogni altra soluzione avrebbe evidentemente il torto di trasformare lo strumento attuativo in un atto sostanzialmente facoltativo, non più necessario ogniqualvolta, a causa di precedenti abusi edilizi sanati, di preesistenti edificazioni ovvero del rilascio di singole concessioni edilizie illegittime, il comprensorio abbia già subito una qualche urbanizzazione, anche se la stessa non soddisfa pienamente le indicazioni del piano regolatore”.

Sulla base di tali indicazioni, il Consiglio di Stato ha affermato la necessità degli strumenti urbanistici attuativi:

• • nelle cd. zone intermedie, di parziale edificazione, in cui vi sia l’esigenza di potenziare le opere di urbanizzazione esistenti e si debba, ad esempio, completare il sistema della viabilità secondaria, armonizzare il collegamento con le zone contigue già edificate ovvero garantire il rispetto degli standard minimi prescritti per spazi e servizi pubblici;

  • nelle zone completamente edificate e urbanizzate in cui si intenda realizzare anche un unico intervento, laddove occorra mantenere entro limiti opportuni la densità abitativa:  “il principio secondo cui al piano particolareggiato e al piano di attuazione è attribuita la funzione di operare una distribuzione dei volumi capace di garantire risultati soddisfacenti nel quadro di un criterio di razionale, armonica e globale visione urbanistica della zona, trova applicazione anche nelle porzioni di territorio in ipotesi completamente edificate e urbanizzate, poiché in questo, non meno che in quello non ancora asservito in tutto o in parte a insediamenti edilizi, è avvertita l’esigenza di mantenere entro limiti opportuni la densità abitativa e di assicurare a standard gli spazi inderogabili”.

Si citano in proposito una serie recenti di pronunce giurisprudenziale che riportano :

“(…) La presenza di una strada, nonché della rete fognaria, idrica ed elettrica nella zona circostante l'area, non è sufficiente a connotarla come area sufficientemente urbanizzata, posto che le opere indicate non esauriscono le esigenze di cd. "urbanizzazione primaria". Sicché, in un caso del genere, non è illegittimo il diniego di concessione edilizia adottato in ragione della mancanza di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione.(…)” TAR Salerno Sez. II, sent. n. 838 del 03-05-2011, Societa' N.G. Ho. s.r.l. c. Comune di Manocalzati e altri

“(…) Il reato di lottizzazione abusiva può configurarsi, in presenza di un intervento sul territorio tale da comportare una nuova definizione dell'assetto preesistente in zona non urbanizzata o non sufficientemente urbanizzata, per cui esiste la necessità di attuare le previsioni dello strumento urbanistico generale attraverso la redazione di un piano (…)”. (conferma ordinanza n. 234, del 19/1 1/2009, TRIB. LIBERTA' di LATINA) Pres. Teresi, Est. Fiale, Ric. Carluccio ed altro (…)” CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. III, 3/02/2011 (Ud. 22/10/2010) Sentenza n. 3887

“ (…) Si può prescindere dalla lottizzazione convenzionata richiesta dalle norme tecniche dello strumento urbanistico generale solo ove nel comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a quella derivante dall’attuazione della lottizzazione stessa, ovvero la presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standards urbanistici minimi prescritti . Da quanto sopra, dunque, emerge che il superamento della prescrizione di piano (relativa alla necessità dello strumento attuativo) è consentito in casi del tutto eccezionali, non essendo bastevole la mera presenza in loco di opere di urbanizzazione ma occorrendo invece uno stato di sufficiente urbanizzazione, intendendosi per tale quello idoneo ad accogliere il carico urbanistico derivante dalla realizzanda trasformazione del territorio nel pieno rispetto delle disposizioni normative in tema di standards e di rapporto tra spazi pubblici e privati. (…)” (cfr. Cons. Stato, IV, 21-12-2006, n. 7769). Pres. Esposito, Est. Mele - P.C. e altro (avv. Sandulli) c. Comune di Avellino (avv.ti Santucci de Magistris, Brigliadoro e Manganiello). T.A.R. CAMPANIA, Salerno, Sez. II - 18 marzo 2008, n. 308

“(….) A sostegno dell’edificabilità dell’area, per escludersi la necessità del piano attuativo, qualora si accerti l’esistenza di un cd. “lotto intercluso”, occorre aver dimostrato, oltre alla presenza delle opere di urbanizzazione primarie e secondarie, che l’immobile si trova in una zona integralmente interessata da costruzioni e che la zona di insediamento sia l'unica a non essere stata ancora edificata (cfr. Cons. Stato 3699/2010). La residua necessità di uno strumento attuativo sussiste invece quando debba essere completato il sistema della viabilità secondaria nella zona e quando debba essere integrata l'urbanizzazione esistente garantendo il rispetto dei prescritti standards minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per l'armonico collegamento con le zone contigue già asservite all'edificazione. Pres. Trizzino, Est. De Gennaro - J.C. s.r.l. (avv.ti Fanelli, Suma e Sticchi Damiani) c. Comune di Mandria (avv. Quinto) (….)”TAR PUGLIA, Lecce, Sez. III - 10 febbraio 2011, n. 296.

“(…) In presenza di una normativa urbanistica sufficientemente vincolante e dettagliata, che preveda per il rilascio della concessione edilizia in una determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito all'interprete superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (cfr. Cons. Stato IV, 3.11.08 n. 5471). Pres. Arosio, Est. Spadavecchio - C.A. (avv.ti Romano e Nardulli) c. Comune di Meda (avv. Bonomi) (…)” TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. II - 26 gennaio 2011, n. 228

“(…) E’ principio giurisprudenziale consolidato che in presenza di una normativa urbanistica sufficientemente vincolante e dettagliata, che preveda per il rilascio della concessione edilizia in una determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito all'interprete superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (…)” Cons. Stato IV, 3.11.08 n. 5471

“(…) Si ha lottizzazione abusiva allorchè si tratti di asservire per la prima volta un'area non ancora urbanizzata ad un insediamento di carattere residenziale o produttivo, mediante la costruzione di uno o più fabbricati, che obiettivamente esigano, per il loro armonico raccordo col preesistente aggregato abitativo, la realizzazione o il potenziamento delle opere e dei servizi necessari a soddisfare taluni bisogni della collettività (strada, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua, dell'energia elettrica, scuole, età), vale a dire la realizzazione o il potenziamento dette opere di urbanizzazione primaria e secondaria (vedi già C. Stato, Sez. 5^, 1.2.1985, n. 162). b) La fattispecie lottizzatoria esula dalle situazioni di zone completamente urbanizzate, però sussiste non soltanto nelle ipotesi estreme di zone assolutamente inedificate, ma anche in quelle, intermedie, di zone parzialmente urbanizzate, nelle quali si configuri un'esigenza di raccordo col preesistente aggregato abitativo e di potenziamento delle opere di urbanizzazione.(…)” Cassazione Penale Sent. n. 36940 del 12-10-2005.

“(…) Il rilascio della concessione edilizia è dunque possibile, anche in assenza del piano attuativo richiesto dalle norme di PRG, solo nel caso in cui l'area edificabile sia l'unica a non essere stata ancora edificata, e si trovi in una zona interamente interessata da costruzioni e dotata di tutte le opere di urbanizzazione e standard di legge(…)” Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 1013/2003.

La verifica della sussistenza delle urbanizzazioni deve essere estesa all’intero ambito territoriale di riferimento ove si doveva realizzare il piano attuativo e la presenza non può essere limitato alle sole aree al contorno dell’edificio progettato ma va esteso all’intero ambito che doveva essere pianificato nel dettaglio.

A completamento di quanto fin qui esposto va infine precisato che l’assenza del piano attuativo non è surrogabile con l’imposizione di opere di urbanizzazione all atto del rilascio del titolo edilizio; invero l’obbligo dell’interessato a realizzare direttamente le opere di urbanizzaione è idoneo a sopperire solo alla mancanza fisica di tali opere ma non è in grado di colmare l’assenza dello strumento attuativo (cfr. Cons. Stato, sez. IV 26 gennaio 1998, n°67 Cass. Pen. sez. III, 26 gennaio 1998 n°302; Cons. Stato, sez. V, 15 gennaio 1997, n° 39)

Ai sensi dell’art. 9 del D.P.R. 380/01, costituisce regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, il rispetto delle previsioni del P.R.G. che impongono, per una determinata zona, la pianificazione attuativa i dettaglio. Tali prescrizioni sono contenute nelle N.T.A. dello strumento urbanistico generale e sono vincolanti ed idonee ad inibire l’intervento diretto costruttivo.

A fronte di tale principio fondamentale e dei suoi corollari, la prassi giurisprudenziale ha coniato una deroga eccezionale, in presenza di una peculiare situazione di fatto che ha preso i nome di “lotto intercluso” (cfr. per tutte Consiglio Stato, IV, 10 giugno 2010 n. 3699).Tale fattispecie si realizza, secondo una preferibile rigoroso impostazione allorquando l’area di proprietà del richiedente :

a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;

b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;

c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;

d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al p.r.g.

Con la sent. n. 26813 del 10 febbraio 2011 del TAR Puglia, sez. III Lecce, è stato ribadito che: “…..a sostegno dell’edificabilità dell’area, per escludersi la necessità del piano attuativo, qualora si accerti l’esistenza di un cd. “lotto intercluso”, occorre aver dimostrato, oltre alla presenza delle opere di urbanizzazione primarie e secondarie, che l’immobile si trova in una zona integralmente interessata da costruzioni e che la zona di insediamento sia l'unica a non essere stata ancora edificata (cfr. Cons. Stato 3699/2010)……la residua necessità di uno strumento attuativo sussiste invece quando debba essere completato il sistema della viabilità secondaria nella zona e quando debba essere integrata l'urbanizzazione esistente garantendo il rispetto dei prescritti standards minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per l'armonico collegamento con le zone contigue già asservite all'edificazione….”

In sintesi, si consente l'intervento costruttivo diretto purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività procedimentale per l'ente pubblico (cfr. Cons. St., sez. IV, 29 gennaio 2008, n. 268; sez. V, 3 marzo 2004, n. 1013).

Tali essendo la ratio e la natura eccezionale della regola sottesa al c.d. <<lotto intercluso>>, deve ritenersi che, in assenza di strumento attuativo:

a) la valutazione circa la congruità del grado di urbanizzazione sia rimessa all'esclusivo apprezzamento discrezionale del comune (cfr. Cons. St., sez. IV, 1 agosto 2007, n. 4276);

b) il comune, ove intenda rilasciare il titolo edilizio, deve compiere una penetrante istruttoria per accertare che la pianificazione esecutiva:

I) non conservi una qualche utile funzione, anche in relazione a situazioni di degrado che possano recuperare margini di efficienza abitativa, riordino e completamento razionale;

II) non sia in grado di esprimere scelte programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel p.r.g. (cfr. sez. V, 27 ottobre 2000, n. 5756; sez. V, 8 luglio 1997, n. 772);

c) incombe sul comune l'obbligo di puntuale motivazione solo nell'ipotesi in cui venga rilasciato il permesso di costruire, essendo in caso contrario sufficiente il richiamo alla mancanza del piano attuativo (come verificatosi nel caso di specie);

d) l'equivalenza fra pianificazione esecutiva e stato di sufficiente urbanizzazione della zona ai fini del rilascio del titolo edilizio non opera nel procedimento di formazione del silenzio assenso sulla domanda di costruzione (cfr. Cons. St., sez. V, 14 aprile 2008, n. 1642).”

Con la sent. n. 26813 del 6 dicembre 2010 del TAR Campania, sez. II Napoli, è stata effettuata un’interessante precisazione riguardo la verifica dello stato delle urbanizzazioni: secondo i giudici partenopei tale verifica, che deve essere effettuata dall’Ufficio Tecnico comunale, “….non può essere limitata alle sole aree adiacenti all’edificio progettato, ma deve riguardare l’intero comprensorio che dagli strumenti attuativi dovrebbe essere disciplinato in modo omogeneo. Ogni altra soluzione avrebbe evidentemente il torto di trasformare lo strumento attuativo in un atto sostanzialmente facoltativo, non più necessario ogniqualvolta, a causa di precedenti abusi edilizi sanati, di preesistenti edificazioni ovvero del rilascio di singole concessioni edilizie illegittime, il comprensorio abbia già subito una qualche urbanizzazione, anche se la stessa non soddisfa pienamente le indicazioni del piano regolatore …..”.

In concreto, viene individuata la necessità di una visione d’insieme nella valutazione delle urbanizzazioni realizzate nella macroarea (che si fa coincidere con il perimetro del piano attuativo) in cui esiste il terreno su cui andrà realizzato l’intervento edilizio.

La lottizzazione abusiva, in molti casi si innesca quando la situazione di fatto documentata non è da lotto intercluso (trattasi spessissimo di area posta ai margini di aree già edificate ma non interclusa da tutti i lati e priva delle sufficienti urbanizzazioni) e, non può escludersi un’utile funzione dall’attuazione di un piano esecutivo, sia sotto gli aspetti della viabilità di zona che relativamente alle urbanizzazioni.

Invero, l'esigenza di un piano esecutivo, quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia, s'impone anche “….al fine di un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano una necessaria pianificazione della «maglia», e perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata (cfr. fra le ultime Consiglio Stato, 13 ottobre 2010 n. 7486; idem, V, 5 ottobre 2011 n. 5450).

Dopo tali premesse, è stato esclusa la qualificazione di lotto intercluso nel caso di lotto confinante per un lato con un’area libera da costruzioni, in zona priva delle urbanizzazioni primarie e secondarie, con assenza di strade sistemate, di marciapiedi, di pubblica illuminazione, di spazi di sosta e parcheggio, di rete idrica e fognante, di verde attrezzato e di ogni altra attrezzatura di interesse generale e di uso collettivo e con l’ulteriore precisazione che nel comprensorio vi erano aree libere da utilizzare eventualmente per le opere di urbanizzazione, le infrastrutture, i servizi.

Gli interventi diretti nelle zona di espansione spesso determinano una parcellizzazione e una poco razionale distribuzione dell’edificato rispetto all'intera estensione della zona omogenea, creando, sotto il profilo urbanistico il cosiddetto “disordine dell’edificato” con una disomogeneità dell'organizzazione degli standard pubblici in considerazione della scarsa fruibilità dei parcheggi pubblici e del verde pubblico all'interno della zona.

In ultimo è buona norma nella redazione degli attuativi che le aree da destinare a standard pubblici, devono essere localizzate in aree accessibili (per poi essere cedute alla p.a.) su spazi razionalmente organizzati nell'ambito di un contesto generale di ordinata pianificazione, in luogo di spazi previsti dagli interventi diretti, che determinano una distribuzione impropria ed una localizzazione disgregata e non funzionale tale da non assicurarne in termini di uso pubblico la piena fruibilità.

In altri termini, il rischio che si corre e che l’intervento diretto comprometta notevolmente il territorio plurifrazionandolo e non dotandolo delle adeguate infrastrutture previste dalla legge generando il disordine dell’edificato.

La realizzazione della lottizzazione convenzionata o del Piano attuativo invece può avere come obiettivo progettuale l'intento di equilibrare le aree di nuova costruzione con i necessari spazi pubblici all'interno dell'intera zona omogenea di espansione, tenendo conto anche degli spazi pubblici delle aree limitrofe, in una veduta complessiva di spazi integrati e dir accordo armonico con l’esistente.

Antonio Verderosa