TAR Sicilia (CT) Sez. II n. 1650 del 4 luglio 2017
Urbanistica.Annullamento giurisdizionale del vincolo preordinato all’esproprio

La sentenza di annullamento di un atto amministrativo specifico (come appunto un vincolo) non può che comportare, in via generale, l’effetto di espungere quest’ultimo dall’ordinamento come se non fosse stato mai adottato (tamquam non esset) e far rispandere l’assetto generale originario. Il che viceversa non si verificherebbe, per assurdo, nell’ipotesi in cui dall’annullamento giurisdizionale dell’atto specifico si facesse discendere l’applicazione di un regime (zona bianca o misure di salvaguardia) che avrebbe l’effetto di sterilizzare – dal punto di vista strettamente processuale - l’utilità della decisione richiesta dal ricorrente.

Pubblicato il 04/07/2017

N. 01650/2017 REG.PROV.COLL.



REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1046 del 2016, proposto da:
Elisa De Luca, rappresentato e difeso dall'Avvocato Giampiero De Luca, con domicilio eletto presso il suo studio sito in Catania, alla P.zza Trento n. 2;

contro

- Comune di Nicolosi, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocato Maria Concetta Tringali, con domicilio eletto presso il suo studio sito in Catania, alla Via Umberto n. 187;
- Assessorato del Territorio e dell'Ambiente della Regione Siciliana, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria in Catania, alla Via Vecchia Ognina n. 149;

per l'annullamento

della nota prot. n. 5438 del 17.3.2016 con cui il Dirigente dell’Area 3-Urbanistica e Protezione Civile del Comune di Nicolosi ha denegato il rilascio della concessione edilizia in variante per intervento di manutenzione straordinaria sull’immobile sito in via Moro n.2 per cambio di destinazione d’uso da residenziale a commerciale;

nonché per il risarcimento dei danni.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni resistenti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 giugno 2017 il dott. Francesco Elefante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

Parte ricorrente ha adito l’intestata Sezione chiedendo l’annullamento degli atti di cui in epigrafe perché illegittimi nonché il risarcimento dei danni subiti allegando, in tal senso, quanto segue:

- di essere proprietaria di un fabbricato sito in Comune di Nicolosi censito al catasto fabbricati al fg. 26, part.lla 250, sub. 3 con terrazza, garage e annessa pertinenza, pervenutole in eredità giusto atto di divisione con le sorelle;

- che con deliberazione n. 11, del 17.2.1999, il Comune resistente adottava il piano urbano parcheggi in variante al precedente programma di fabbricazione, dichiarandolo esecutivo con decreto n. 30 del 15.4.1999;

- che il suddetto piano, in quanto avente ad oggetto anche l’area di sua proprietà, veniva impugnato dinanzi al T.A.R. Catania che lo annullava con sentenza n. 1502 del 2002;

- che, successivamente, venivano adottati i piani triennali delle opere pubbliche ivi incluso il suddetto piano parcheggi;

- che il T.A.R. Catania con ordinanza n. 1733/05 – successivamente confermata in appello dal C.G.A. con provvedimento del 17.1.2006 – dapprima sospendeva i successivi atti di dichiarazione di p.u. e di occupazione delle aree e quindi, con sentenza n. 1218/2006 del 25.7.2006, passata in giudicato, annullava gli atti impugnati;

- che, pertanto, per effetto di tutte le richiamate pronunce giurisprudenziali, le aree interessate non erano più soggette ad alcun vincolo ma, impregiudicato il ripristino della previgente destinazione urbanistica (zona B del P.d.F. precedente del 1971), rientravano nella categoria delle c.d. zone bianche, per cui il Comune aveva l’obbligo di provvedere ad una nuova pianificazione urbanistica;

- che nonostante le sentenze passate in giudicato e le numerose diffide inviate, il Comune non adottava, nei successivi sei anni, alcuna pianificazione ma un mero atto soprassessorio;

- che nel 2008, acquisita in via esclusiva la proprietà dell’immobile in questione e richiesto il rilascio di un’autorizzazione edilizia per lavori di manutenzione straordinaria, otteneva quest’ultima con atto n. 29, del 25.10.211, previo nulla-osta della Soprintendenza ai BBCC di Catania;

- che inoltre, in data 14.8.2014, presentava un’ulteriore istanza per cambio di destinazione d’uso da residenziale a commerciale, come consentito nelle zone B (di cui prima dell’annullamento del vincolo di destinazione a parcheggi);

- che tale istanza veniva riscontrata con un preavviso di rigetto motivato in ragione del fatto che la zona di intervento era “bianca” per cui, prima dell’approvazione delle nuove prescrizioni, non era consentito alcun cambio di destinazione d’uso;

- che mediante memoria procedimentale evidenziava, quindi, che a seguito delle citate pronunce giurisprudenziali vi era stata una reviviscenza delle precedenti previsioni di zona antecedenti il vincolo;

- che a distanza di cinque anni non era stato adottato alcun provvedimento definitivo tanto da costringerlo ad adire nuovamente il T.A.R. Catania con ricorso avverso il silenzio ex art 117 c.p.a., che veniva a sua volta accolto con espresso ordine al Comune di provvedere sia alla pianificazione sia in via espressa sull’istanza di cambiamento di destinazione;

- che a seguito di tale sentenza il Comune approvava, con delibera n. 32 del 29.9.2015, una variante speciale al P.R.G., munita di clausola di immediata esecutività, anticipatoria di quanto previsto dal nuovo P.R.G. in sede di approvazione, che confermava la classificazione dell’area come zona B;

- che ciò nonostante l’istanza di mutamento di destinazione d’uso veniva denegata sull’erroneo assunto che la variante al PRG non era ancora operante e vigente.

In ragione di quanto esposto parte ricorrente deduceva, in diritto, i seguenti motivi di gravame (che si sintetizzano):

1) “Violazione del dovere di leale collaborazione tra p.a. Eccesso di potere e motivazione contradittoria. Arresto del procedimento di approvazione della variante” atteso che il Dirigente comunale interessato aveva in sostanza prodotto un arresto procedimentale tale che ancora non era intervenuta l’approvazione neanche della variante speciale;

2) “Violazione dell’art. 12 del DPR 380/01, dell’art. 19 della L.R. n. 71/78 e dell’art. unico della L. 1902/1952” atteso che il Comune aveva erroneamente qualificato la zona interessata come “bianca” a tutti gli effetti, ivi compresa cioè l’applicazione delle misure di salvaguardia. Deduceva al riguardo, viceversa, che la condizione giuridica di un’area i cui vincoli erano decaduti per inattuazione andava distinta da quella relativamente alla quale i vincoli erano stati invece annullati dal giudice amministrativo, considerato, infatti, che in quest’ultimo caso non si applicavano le misure di salvaguardia in ragione della reviviscenza del precedente regime pianificatorio.

Si costituiva in giudizio il Comune di Nicolosi deducendo, ex adverso, quanto segue:

- l’infondatezza del ricorso atteso, da un lato, che le aree interessate non erano più soggette né al vincolo del piano urbano parcheggi, né al precedente PRG, per cui ricadevano automaticamente nella condizione di zone bianche (non potendo infatti ritenersi applicabile il previgente regime del P.R.G. in quanto aveva cessato di avere qualunque efficacia con l’avvento del nuovo piano); dall’altro, che gli uffici comunali avevano provveduto a quanto di loro competenza al fine di porre l’ente regionale nella condizione di approvare il nuovo P.R.G.; infine, che il cambio di destinazione d’uso non era un intervento di edilizia minore. Senza tacere, infine, che secondo la giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Puglia, Lecce, sentenza n. 1805/2010) l’annullamento giurisdizionale della tipizzazione urbanistica impressa a un’area costituiva situazione analoga a quella della sopravvenuta decadenza ex art. 9, comma 2, del TU n. 327/2001 con conseguente applicazione del regime delle zone bianche.

Con ordinanza n. 469/2016 il Collegio adito sospendeva l’efficacia degli atti impugnati.

Con successiva nota depositata in data 10.5.2017 il Comune resistente, in adempimento alla cautelare concessa, evidenziava di aver emesso il provvedimento n. 1 del 24.1.2017 di autorizzazione al cambio di destinazione d’uso “nelle more di definizione del giudizio e/o nuova attuazione del PRG adottato”.

Con successiva memoria a sua volta parte ricorrente evidenziava, quale elementi sopravvenuti, quanto segue:

- che dopo il rilascio di quest’ultimo provvedimento gli Uffici avevano provveduto alla liquidazione degli oneri concessori, che aveva provveduto a versare immediatamente;

- che, quindi, aveva finalmente potuto iniziare e terminare i lavori per il richiesto mutamento di destinazione d’uso nonché successivamente stipulare il contratto di locazione commerciale dell’immobile;

- che con delibera n. 1 del 14.1.2016 il Commissario ad acta, medio tempore nominato dalla Regione, aveva confermato la destinazione dell’area a zona B, sottozona B2, così finalmente concludendo il procedimento di revisione generale;

- quanto all’istanza di risarcimento danni, che questi ultimi erano costituiti dalla mancata percezione di reddito, per locazione commerciale dell’immobile, a decorrere dalla data del 90 giorno dalla presentazione dell’istanza (id est, complessivi 79.000 euro per complessivi 26 mesi di canone contrattuale a decorrere dalla data del 26.11.2014 tenuto conto che la locazione convenuta prevedeva il corrispettivo annuo di euro 36.000) in ragione del comportamento inerte complessivamente assunto dal Comune resistente.

Con successiva memoria il Comune deduceva l’inesistenza del requisito della colpa e, conseguentemente, di alcuna forma di responsabilità in capo allo stesso.

DIRITTO

Il ricorso deve essere accolto perché fondato.

Quanto alla domanda principale di annullamento degli atti impugnati deve infatti rilevarsi che risulta erroneo l’assunto di fondo sostenuto dall’amministrazione locale resistente per cui, in sintesi, vi sarebbe una piena parificazione giuridica (mediante procedimento di analogia legis) tra decadenza di un vincolo preordinato all’esproprio e annullamento di quest’ultimo con pronuncia giurisprudenziale, con conseguente applicazione anche in quest’ultimo caso del regime delle c.d. zone bianche o di quello di cui alle misure di salvaguarda in attesa dell’approvazione del nuovo P.R.G.

Assunto che non può essere condiviso, come anticipato, in quanto – salva l’ipotesi di previsione espressa di legge, assente nella fattispecie; ovvero di diversa decorrenza degli effetti dell’annullamento (solo pro futuro) da parte dello stesso giudice amministrativo che lo dispone, da motivarsi su ragioni di interesse pubblico – la sentenza di annullamento di un atto amministrativo specifico (come appunto un vincolo) non può che comportare, in via generale, l’effetto di espungere quest’ultimo dall’ordinamento come se non fosse stato mai adottato (tamquam non esset) e far rispandere l’assetto generale originario. Il che viceversa non si verificherebbe, per assurdo, nell’ipotesi in cui dall’annullamento giurisdizionale dell’atto specifico si facesse discendere l’applicazione di un regime (zona bianca o misure di salvaguardia) che avrebbe l’effetto di sterilizzare – dal punto di vista strettamente processuale - l’utilità della decisione richiesta dal ricorrente.

Si vuole cioè affermare che l’annullamento di un vincolo, in quanto atto pianificatorio avente natura puntuale, comporta, in prima battuta, la reviviscenza degli effetti dell’atto generale a monte.

In tal senso, può citarsi, per chiarezza, il principio di diritto stabilito sul punto da T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 02.12.2011, n. 3084, secondo cui “l'annullamento giurisdizionale del P.R.G. determina la reviviscenza delle previsioni di piano originarie, modificate dal P.R.G. poi annullato, pur rimanendo salva la generale potestà pianificatoria delle Amministrazioni Locali. Pertanto, nell'ambito del procedimento volto alla definitiva approvazione del PGT, l'Amministrazione, nel caso in cui il PGR sia stato annullato, si deve tenere conto che le aree hanno ancora la destinazione urbanistica del PRG anteriore a quello poi annullato”.

Dal che ne consegue, quindi, la fondatezza del secondo motivo di ricorso nella parte in cui il Comune resistente, invece di decidere l’istanza di mutamento di destinazione d’uso sulla base del regime pianificatorio previgente (nuovamente applicabile per reviviscenza) ha adottato un comportamento sostanzialmente inerte, così ritardando la decisione sull’istanza con notevole ritardo, senza peraltro portare a conclusione la procedura di approvazione del nuovo PRG.

Comportamento complessivo rispetto al quale – ai fini della domanda risarcitoria, e con particolar riferimento all’elemento soggettivo della colpa – non possono non stigmatizzarsi, peraltro, le modalità con le quali è stata gestita la suddetta procedura di approvazione, durata talmente tanti anni (dalla sentenza TAR Catania n. 1218/2006 alla adozione del nuovo PRG sono infatti trascorsi circa 10 anni) che sono risultati necessari, per un verso, un ulteriore intervento giurisdizionale decisorio di un ricorso ex art. 117 c.p.a. avverso il silenzio (rectius, inerzia) tenuto medio tempore dal Comune resistente; per altro verso, la nomina di un Commissario ad acta da parte della Regione volta proprio al fine di provvedere all’adozione di un piano di revisione generale del P.R.G. del Comune di Nicolosi (cfr. delibera n. 1 del 14.1.2016, allegato n. 10 della memoria di parte resistente depositata in data 15.7.2016).

Ritardo sulla decisione dell’istanza - certamente imputabile, sul piano colposo, all’illegittima scelta giuridica (id est, non reviviscenza del previgente regime generale) operata dal Comune nonché, in par misura, alla lentezza nell’approvazione, nel contempo, di un nuovo P.R.G. - al quale può certamente essere ricondotto, in termini causali, la lesione dannosa subita dalla parte ricorrente avente natura patrimoniale: ossia la mancata stipula per la durata di complessivi 26 mesi di un contratto di locazione commerciale (depositato in atti unitamente a documenti attestanti le trattative intercorse tra le parti nel periodo pregresso) del valore annuo di euro 36.000,00.

Ne consegue, quindi, che per ragioni esposte ricorrono nella fattispecie tutti gli elementi costitutivi della domanda risarcitoria proposta (ritardo illegittimo e colposo, nesso di causalità, spettanza del bene della vita, danno patrimoniale) con la precisazione che il danno subito deve essere quantificato in complessivi euro 78.000,00 (36.000,00 annui : 12 mesi = 3.000,00 mensili x 26 mesi = 78.000,00 euro). Somma che andrà aumentata della rivalutazione su ogni annualità di canone nonché, una volta rivalutata, accresciuta degli interessi legali sino al soddisfo a titolo compensativo.

In definitiva, in ragione, di quanto esposto il ricorso deve essere accolto perché fondato con riguardo ad entrambe le domande proposte.

Atteso inoltre l’esito del giudizio, il Comune di Nicolosi deve essere condannato al pagamento delle spese di lite – liquidate come in dispositivo - in favore della parte ricorrente sula base del principio generale della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie perché fondato e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato e condanna altresì il Comune di Nicolosi al pagamento, in favore di part ricorrente, della somma a titolo risarcitorio pari a euro 78.000,00 (settantottomila/00), con rivalutazione annua e interessi legali di cui in motivazione.

Condanna inoltre il Comune di Nicolosi al pagamento in favore di parte ricorrente della spese di lite che quantifica in complessivi euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2017 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Brugaletta, Presidente

Agnese Anna Barone, Consigliere

Francesco Elefante, Referendario, Estensore

         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Francesco Elefante        Francesco Brugaletta