TAR Lazio (LT) Sez. I n. 457 del 24 agosto 2018
Urbanistica.Competenza del commissario straordinario nominato in sostituzione degli organi di gestione ordinaria del Comune ad adottare varianti al piano regolatore
Il Commissario straordinario nominato in sostituzione degli organi di gestione ordinaria del Comune non è legittimato ad adottare varianti ai piani generali dell’ente, né ad operare altre scelte innovative di natura pianificatorio-territoriale, giacché la modifica dell’assetto urbanistico previsto dal piano regolatore generale non può che essere espressione di una volontà politica di rinnovamento nel territorio, sottratta alla gestione straordinaria del Comune
Pubblicato il 24/08/2018
N. 00457/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00213/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
sezione staccata di Latina (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 213 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Vito Nicola Roccucci, rappresentato e difeso dall'avvocato Corrado De Simone, con domicilio eletto presso il suo Studio in Latina, viale dello Statuto, 24;
contro
Comune di Latina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Di Leginio e Cinzia Mentullo, con domicilio eletto in Latina, presso l’Avvocatura comunale, via IV Novembre, 25;
Regione Lazio, non costituita in giudizio;
nei confronti
Giovanni Della Penna, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
della delibera del commissario straordinario 26 febbraio 2016, n. 63, avente ad oggetto “approvazione definitiva della revisione del PPE R/3 – “Quartiere Prampolini – delibera di G.C. n. 434/2014 – Efficacia Sospensione” (ricorso principale);
della stessa delibera commissariale n. 63/2916, nonché della nota 18.1.2016, prot. 6299, oltre all’avviso pubblico 4.3.2016 a firma del Responsabile unico del procedimento (ricorso per motivi aggiunti);
della delibera 24 maggio 2016, n. 209 avente ad oggetto “approvazione definitiva della revisione del PPE R/3 – “Quartiere Prampolini – delibera di G.C. n. 434/2014 – Annullamento” (secondi motivi aggiunti).
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Latina;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 giugno 2018 il dott. Antonio Massimo Marra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con ricorso introduttivo, notificato in data 17 marzo 2016, tempestivamente depositato, il sig. Vito Nicola Roccucci ha impugnato la delibera 26.2.2016, n. 63, con cui il Commissario straordinario al comune di Latina aveva disposto la sospensione della delibera della Giunta comunale n. 434/2014, relativa all’approvazione della revisione del P.P.E. R/3 – “Quartiere Prampolini”, nonché l’avvio del procedimento preordinato alla declaratoria di annullamento della vista delibera, denunciandone l’illegittimità 1) per violazione dell’art. 21 nonies della L. 7.8.1990, n. 241 in relazione alla dichiarata finalità ed effetti del provvedimento di autotutela decisoria; 2) per violazione del generale principio di legalità, nonché di presunzione di legittimità dell’atto amministrativo; violazione del principio di conservazione degli effetti giuridici dell’atto amministrativo; violazione dell’art. 1 della L. 7.8.1990, n. 241; 3) per violazione degli artt. 7 e 10 della L. 7.8.1990, n. 241 e per eccesso di potere sotto altri profili, anche quanto alla oggettiva sproporzione tra atto asseritamente illegittimo e provvedimento adottato in via di autotutela; 4) per violazione dell’ art. 7 della L. 7.8.1990, n. 241, tenuto conto dell’omessa osservanza delle garanzie partecipative; violazione dell’art. 11 Cost. in materia di giusto processo e giusto procedimento, difetto d’istruttoria e per eccesso di potere sotto altri profili, anche quanto alla oggettiva sproporzione tra atto asseritamente illegittimo e provvedimento adottato; 5) per violazione dei principi generali in materia di approvazione degli strumenti attuativi; violazione dell’art. 1 del P.R.G., approvato con D.M. 13 gennaio 1972, n. 6476; violazione dell’art. 1 e 1 bis della L.R. Lazio 2.7.1987, n. 36; erroneità della motivazione relativa alla ritenuta incompetenza funzionale della G.M., vizio istruttorio, oltre che vizio di eccesso di potere sotto diversi profili; 6) per violazione di legge, eccesso di potere sotto sotto tutti i vizi sintomatici, difetto d’istruttoria, dovendosi ritenere del tutto prive di giuridico fondamento le affermazioni di criticità enunciate in punto di riserva di volumetria di proprietà comunale e relative alla modifica di una parte del perimetro, sia rispetto al PRG sia rispetto al PPE vigente; 7) per violazione dell’ art. 5, co, 13 del d.l. 13.5.2011, n. 70, convertito in L. 12.7.2011, n. 106; violazione della L.r. Lazio 13.8.2011, n. 10, vizio istruttorio, oltre che per eccesso di potere sotto tutti i profili sintomatici; 8) per violazione dell’art.21 nonies della L. 7.8.1990, n. 241, vizio istruttorio, violazione del principio secondo cui l’atto di autotutela non è finalizzato al mero ripristino della legalità, oltre che per eccesso di potere sotto tutti i profili sintomatici; 9) per eccesso di potere, vizio istruttorio in riferimento alla relazione dirigenziale; 10) per vizio istruttorio in relazione al parere reso dall’avvocatura comunale in data 9 febbraio 2016, anche chiarimento dell’art. 6 della L.r. n. 124/2015; violazione del termine di 18 mesi dalla pubblicazione della delibera della GM n. 434/2914; violazione dell’art. 12 delle preleggi, violazione dell’art. 24 co 2 della L. n. 47/1985, violazione della normativa in materia di standards; violazione di circolare del Direttore del Dipartimento Istituzionale e del Territorio 27.2.2012 n. 83883, vizio istruttorio eccesso di potere sotto tutti i profili sintomatici; 11) per violazione del principio secondo cui l’atto di autotutela non è finalizzato al mero ripristino della legalità, in rapporto al parere reso dall’avvocatura comunale in data 9 febbraio 2016, violazione degli artt. 21 octies e 21 nonies della L. 7.8.1990, n. 241, incompetenza , difetto di motivazione vizio istruttorio violazione della delibera consiliare n. 31/2009, oltre che per eccesso di potere sotto tutti i profili sintomatici; 12) per palese vizio di difetto istruttorio in rapporto alla possibile soluzione palesata dal parere dell’avvocatura comunale eccesso di potere sotto diversi profili; 13) per violazione dell’art. 81 del d. P.R. n. 380/2001 anche in relazione alle delibere della G.R Lazio 18.5.1999, n. 2549 e 8.5.2001, n. 655, vizio istruttorio per erronea lettura delle delibere, oltre che eccesso di potere sotto molteplici profili; 14) per palese vizio istruttorio in relazione alla ritenuta omissione nella acquisizione del parere della ASL a norma dell’art. 20, co 1 lett. f) della L. 23 dicembre 1978, n. 833, eccesso di potere; 15) per violazione delle norme in materia di VAS in relazione agli artt. 6 e 12 del d.lgs. n. 152/06, vizio istruttorio, violazione dell’art. 1 bis della L.r. n. 36/1987, eccesso di potere sotto tutti i profili sintomatici.
Dopo la notificazione del ricorso il commissario straordinario, con delibera 24.5.2016, n. 209 disponeva, in via d’autotutela, l’annullamento della delibera di G.C. n. 434/2014 di approvazione definitiva della Revisione del P.P.E. R/3 “Quartiere Prampolini” (impugnata con i secondi motivi aggiunti), avendo rilevato la sussistenza di numerosi profili di illegittimità, tenuto conto dell’aumento di volumetria edificabile scaturente dallo stesso.
Con memoria notificata il 22.4.2016, il sig. Roccucci ha, altresì, proposto ricorso per motivi aggiunti, avverso la delibera n. 63/16, nonché della nota 18.1.2016, prot. 6299, di trasmissione da parte del Dirigente di settore, oltre all’avviso pubblico 4.3.2016 del Responsabile unico del procedimento, denunziandone l’illegittimità per i seguenti ulteriori motivi di censura: 16) violazione dell’ art. 7 della L. 7.8.1990, n. 241, violazione del principio del giusto processo e del gusto procedimento; omessa comunicazione formale di avvio del procedimento, eccesso di potere sotto tutti sintomatici profili; 17) violazione dei principi generali che regolano i poteri della giunta in materia di adozione approvazione dello strumento attuativo; violazione dell’art. 4 della L.r. n. 36/1987; violazione del principio secondo il quale, una volta decorso il termine di novanta giorni dal ricevimento degli atti da parte della regione, in difetto di eventuali provvedimenti o di iniziative di segno contrario, lo strumento attuativo s’ intende approvato persilenzium; eccesso di potere sotto tutti i sintomatici profili; 18) violazione delle norme del d.lgs. n. 267/2000 e delle norme e principi correlati in materia di formalizzazione della proposta dell’atto deliberativo; violazione dell’articolo 107 del d.lgs. n. 267/2000 in tema di separazione tra attività e competenze della dirigenza e poteri e prerogative spettanti all’organo politico; violazione dell’art. 49 del d.lgs. n. 267/2000, con specifico riferimento al potere di regolarità contabile; eccesso di potere sotto tutti i sintomatici profili; 19) violazione delle norme generali disciplinanti procedimento amministrativo e delle norme e principi contenuti nel d.lgs. n. 267/2000, eccesso di potere sotto tutti i sintomatici profili; 20) violazione dell’art. 21 nonies della L. n. 241/90, in rapporto all’articolo 21 quater della stessa legge; violazione della norma secondo la quale la sospensione dell’efficacia opprimente amministrativo non può essere comunque disposta o perdurare oltre i termini dell’esercizio del potere di annullamento di cui all’art. 21 nonies della L. n. 241/90, eccesso di potere sotto tutti i profili sintomatici; 21) eccesso di potere per contraddittorietà degli atti impugnati rispetto alla delibera commissariale 20 gennaio 2016, n. 3; violazione della circolare ministeriale LL.PP. 20 gennaio 1967, n. 425; 22) violazione della delibera di GM 30 aprile 2013, n. 272, dissonanza dell’impugnata delibera commissariale con la delibera di GM n. 272/13, eccesso di potere sotto tutti i profili sintomatici; 23) eccesso di potere, in relazione al procedimento di adozione – approvazione della variante e dai numerosi incontri svoltisi in regione tra rappresentanti dell’amministrazione comunale e quelli della regione; 24) violazione dei principi generali che regolano l’attività e i pareri dell’amministrazione comunale in materia urbanistica, anche in relazione al generale principio che disciplina le attività svolte in materia urbanistica dall’amministrazione comunale e dalla regione; eccesso di potere sotto tutti i profili sintomatici.
Con memoria notificata il 22.7.2016, il ricorrente ha dedotto ulteriori motivi aggiunti, avverso la vista delibera commissariale 24 maggio 2016, n. 209, avente ad oggetto “approvazione definitiva della revisione del PPE R/3 – “Quartiere Prampolini – delibera di G.C. n. 434/2014 – Annullamento”
A sostegno di detto ricorso l’istante ha dedotto i seguenti motivi di censura: 25) vizio di incompetenza funzionale, in relazione ai provvedimenti di nomina del commissario straordinario e dai poteri di ordinaria gestione dell’ente locale; violazione dei principi che regolano l’attività commissariale; 26) violazione dell’articolo 111 della Cost. in materia di giusto procedimento, vizio d’istruttoria evidente travisamento dei fatti; violazione dei principi affermati dalla legge n. 241/1990; 27) palese incongruenza e contrasto tra la richiesta di parere all’avvocatura domestica e il provvedimento impugnato; illegittimità derivata; 28) violazione del principio di correttezza istituzionale e di leale collaborazione tra amministrazioni deputate alla disciplina della materia urbanistica, anche in relazione a quanto stabilito dalla normativa dello Stato e dalla L.r.n. 36/1987; 29) violazione degli artt. 7 e ss. della L.241/1990 e delle norme e principi contenuti nella L.r. n. 36/1987; violazione del principio secondo il quale le determinazioni assunte in materia urbanistica costituiscono atto complesso della regione e del Comune; non consentito esercizio del potere di autotutela, attesa la formazione provvedimento approvativo per silentium da parte della regione; 30) illegittimità dell’atto, cagionata dalla palese reiterazione dei medesimi vizi già rilevati dal ricorrente; violazione dell’art. 21 octies della L n. 241/1990; 31) palese reiterazione dei vizi già denunciati in giudizio, anche in relazione alla limitatezza temporale dei poteri esercitati dal commissario; violazione del principio della presunzione di legittimità dell’atto amministrativo e della conservazione dei suoi effetti giuridici; violazione del principio di tipicità e nominatività dell’atto amministrativo; 32) violazione degli artt. 7 e ss. della L.241/1990 in specifico rapporto alla pendenza del giudizio n. 1/2016 ed all’interesse legittimo azionato dal ricorrente nello stesso giudizio; reiterazione dei vizi già emersi in occasione della proposizione del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti; 33) violazione dell’articolo 21 bis della L.r. Lazio 2 luglio 1987, n. 36; reiterazione dei medesimi vizi già emersi in occasione della proposizione del ricorso introduttivo; 34) reiterazione dei medesimi vizi già illustrati con il sesto motivo di ricorso, in riferimento alla delibera commissariale n. 63/2016; palese erroneità delle motivazioni poste a corredo dell’atto commissariale n. 209/2016; 35) palese reiterazione dei medesimi vizi dei quali è inficiata la deliberazione commissariale n. 63/2016, anche riferimento alle norme indicate rubrica e alle disposizioni contenute nel d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 nell’art. 1 bis della L.r. Lazio n. 36/1987; 36) ulteriore reiterazione dei vizi già denunciati con ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti, in particolare con l’ottavo motivo di ricorso; violazione dell’art. 21 nonies della L n. 241/1990 come novellato dall’art. 6 della L. n. 124/2015; violazione dell’art. 21 octies della L n. 241/1990; 37) illegittimità per reiterazione dei medesimi vizi già denunciati; vizio istruttorio, motivazione inconsistente ed erronea, oltre che violativa del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa; 38) vizio della motivazione in relazione a quanto dedotto con il decimo motivo di ricorso; 39) reiterazione dei propri di legittimità già denunciati con l’undicesimo motivo di ricorso, violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa; 40) violazione delle delibere consiliari n. 201/1994 e n. 68/2001; non consentita disapplicazione delle delibere consiliari e dei principi da esse affermati; vizio istruttorio, in relazione all’omesso esame delle osservazioni depositate in data 4 aprile 2016 a firma del ricorrente e del suo consulente tecnico; deviazione dai principi che regolano la materia urbanistica; 41) reiterazione dei vizi già denunciati con il 13, 14 ed 11º motivo di ricorso; non consentita reiterazione degli stessi vizi, anche per totale omissione di argomenti tesi difensive contrastanti; violazione e falsa applicazione delle norme principi richiamati nel 13º, 14° e 15º motivo del ricorso introduttivo; 42) vizio istruttorio, cagionato dall’omessa motivazione circa l’attuale vigenza di efficacia della delibera di GM n. 272/ 2013, nonché della vigenza dell’efficacia delle delibera G.M. n. 196/14; 43) violazione 21 nonies della L n. 241/1990, in relazione all’art. 21 quater della stessa legge; vizio d’istruttoria, in relazione alle argomentazioni già addotte con il quinto motivo aggiunto; ulteriore violazione articolo sei della legge 7 agosto 2015, n. 124; 44) vizio istruttorio, in relazione alla pretermissione di motivazione in riferimento al 13º, 14° e 15º motivo del ricorso introduttivo
Il Comune di Latina si è costituito in giudizio, eccependo l’inammissibilità del ricorso e richiedendone nel merito la reiezione.
Non si è, invece, costituita in giudizio la Regione Lazio.
In occasione della camera di consiglio del 22.9.2016 la Sezione disattendeva la proposta domanda incidentale.
Successivamente, all’udienza del 7.6.2018, la causa è stata trattenuta a sentenza.
Per un’esatta comprensione della presente vicenda va premesso che, con delibera 7.8.2014, n. 434 la Giunta Comunale di Latina aveva approvato la revisione del P.P.E. R/3 “Prampolini” e che, successivamente, il commissario straordinario adottava la delibera di sospensione della vista delibera giuntale, nonché l’avvio del procedimento preordinato alla declaratoria di annullamento del citato provvedimento, sul rilievo che l’adottato Piano avrebbe, tra l’altro, assicurato maggiori volumi in contrasto con le previsioni del vigente P.R.G., derivanti altresì da un calcolo delle volumetrie allegatamente effettuato secondo parametri di tipo “virtuali” e non reali, in violazione dell’art. 14 delle N.T.A. del P.P.E./R3.
Come precisa il Comune nella propria difesa restava peraltro escluso – quale possibile rimedio di carattere conservativo - sia il ricorso all’istituto della perequazione/compensazione, atteso il mancato recepimento del regolamento da parte degli strumenti urbanistici generali (rectius: NTA al PRG), sia il ricorso all’utilizzo della convalida, espressione del generale principio di conservazione, tenuto conto dei riscontrati vizi aventi carattere allegatamente sostanziale.
Con l’impugnata delibera il commissario straordinario ha, poi, annullato la vista delibera G.M. n. 30/14, avente ad oggetto “Approvazione definitiva della Revisione del Piano Particolareggiato di esecuzione – Quartiere Prampolini e di tutti gli atti ad essa riconducibili, rilevando altresì l’assenza dei pareri obbligatori propedeutici.
Chiarito quanto precede in punto di fatto deve essere, anzitutto, riconosciuta l’improcedibilità del ricorso introduttivo e dei primi motivi aggiunti, che aggrediscono la delibera commissariale n. 63/2016 di sospensione del p.p.e. Prampolini nelle more del procedimento di annullamento in autotutela. Detta delibera è oramai decaduta e superata dalla successiva n. 209/2016 che ha concluso il procedimento di autotutela e avverso la quale sono proposti i secondi motivi aggiunti.
Riguardo a quest’ultima impugnativa va in primo luogo esaminata la richiesta di sospensione del giudizio ex artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c, avanzata dalla difesa comunale, sul rilievo che in relazione alla gravata pianificazione attuativa sono stati, altresì, avviati dalla Procura della Repubblica di Latina due procedimenti penali (RGNR n. 1550/2014 e RGNR n. 8022/16), con formulazione di molteplici ipotesi di reato e sfociati, da ultimo, nella richiesta rinvio a giudizio da parte della locale Procura della Repubblica, come confermato dalla documentazione prodotta in giudizio dalla stessa difesa comunale, con memoria depositata nell’imminenza della udienza di discussione.
Il Collegio non ritiene opportuno procedere alla sospensione del giudizio posto che, come è stato precisato in giurisprudenza: …“L'attuale sistema normativo, disciplinante i rapporti tra il processo penale e gli altri tipi di processo è ispirato a un criterio di tendenziale autonomia dei giudizi e di parallelismo dei relativi accertamenti, che si riferiscono ad ambiti diversi ed hanno finalità differenti, superando il previgente sistema fondato, al contrario, sulla necessaria pregiudizialità dell'azione penale rispetto al processo amministrativo. Tant'è che la sospensione del processo amministrativo sarebbe, quindi, possibile solo se esistesse un rapporto di pregiudizialità-dipendenza tra le cause, quindi soltanto se la definizione del giudizio amministrativo dipenda esclusivamente, con rapporto di vera pregiudizialità, da quella del giudizio penale, cioè ove ne sia vincolata in modo diretto e consequenziale” (TAR. Calabria, Reggio Calabria, sent. n. 416/2012).
Nel caso di specie, la decisione del presente giudizio non appare in realtà in stretto nesso di dipendenza con quella del giudizio penale, non solo in quanto la qualificazione degli strumenti urbanistici è ricondotta a giudizio autonomo del giudice amministrativo, ma anche sulla base di una accezione alquanto restrittiva dei presupposti su cui si fonda la sospensione, proprio perché essa rappresenta un’eccezione al principio generale dell'autonomia dei giudizi che, ormai informa l’intera giurisdizione
La richiesta di sospensione deve essere, quindi, respinta.
Sempre, in via preliminare, il Collegio rileva che la delibera gravata, con ricorso introduttivo e con i primi motivi aggiunti, concerne esclusivamente l’atto di sospensione dell’approvazione del P.E.P, talché il suo annullamento non arrecherebbe alcun vantaggio concreto alla parte ricorrente, posto che, la successiva delibera – impugnata con i secondi motivi aggiunti - ha annullato d’ufficio, in via di autotutela, il Piano attuativo.
Ai sensi dell'art. 34, co. 3, c.p.a. quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimità dell'atto solo se sussiste un interesse ai fini risarcitori.
La parte ricorrente non ha, tuttavia, rappresentato alcun interesse di carattere risarcitorio connesso all'annullamento della delibera di sospensione gravata, né con il ricorso originario né con i primi motivi aggiunti e, quindi, il Collegio ritiene di dover dichiarare improcedibile sia ricorso introduttivo che i primi motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse.
Tanto premesso, nel merito la controversia ruota intorno alla corretta applicazione del potere di annullamento in autotutela della delibera di approvazione definitiva della Revisione del P.P.E. R/3 “Quartiere Prampolini”, con i relativi riflessi in ordine all’onere di motivazione dell’amministrazione circa la sussistenza di un interesse pubblico prevalente, rispetto a quello del privato al mantenimento dello strumento attuativo, che giustifichi il provvedimento di ritiro.
Tale questione è stata recentemente esaminata dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 2017, che ha affermato il seguente principio di diritto: “Nella vigenza dell’articolo 21-nonies della l. 241 del 1990 – per come introdotto dalla L. 15 del 2005 - l’annullamento d’ufficio in materia edilizia, intervenuto ad una distanza temporale alquanto considerevole dal provvedimento annullato (rectius: 19 mesi circa), deve essere motivato in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all’adozione dell’atto di ritiro anche tenuto conto degli interessi dei privati destinatari del provvedimento sfavorevole”.
In tali ipotesi, tuttavia, deve ritenersi che:
i) il mero decorso del tempo, di per sé solo, non consumi il potere di adozione dell’annullamento d’ufficio e che, in ogni caso, l’art. 21 nonies appare circoscrivere l’operatività del visto termine ai soli provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici;
ii) l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione risulterà attenuato in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati (al punto che, nelle ipotesi di maggior rilievo, come in ambito di difesa del territorio, esso potrà essere soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, che normalmente possano integrare, ove necessario, le ragioni di interesse pubblico che depongano nel senso dell’esercizio del iuspoenitendi);
iii) la evidente situazione fattuale creatasi, attraverso la formazione di strumenti attuativi che non avrebbero potuto ampliare gli spazi edificabili, se non attraverso l’adozione di varianti al P.R.G. non sembra aver potuto ingenerare in capo ai privati ed, in particolare, ai professionisti del settore una posizione di affidamento legittimo, per cui l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione potrebbe dirsi soddisfatto attraverso il visto documentato richiamo alla reale situazione delle aree interessate.
Per quanto concerne specificamente il limite temporale introdotto con la modifica di cui alla L. n. 124/2015 (diciotto mesi dall’adozione dell’atto per agire su di esso in autotutela) la sua valenza non può che essere riconosciuta, secondo il generale principio regolante la successione delle norme nel tempo, al solo riguardo delle fattispecie perfezionate prima della novella che ha modificato l’art. 21 nonies della L. n. 241/1990, introducendovi il detto limite (così T.A.R. Lazio, II, 20.2.2018 n. 1959), mentre per le fattispecie anteriori (come nell’ipotesi oggi argomentata, laddove l’atto di annullamento d’ufficio è intervenuto sulla delibera n. 434 del 2014 della Giunta Comunale di Latina) il riferimento è il testo normativo anteriore, il quale contempla la possibilità per le amministrazioni d’intervenire in autotutela entro un “termine ragionevole”.
La ragionevolezza del termine entro cui può essere annullato d’ufficio un provvedimento amministrativo deve essere invero valutata in concreto, in relazione al grado di complessità degli interessi coinvolti e alle circostanze d’azione che accompagnano la vicenda.
Ebbene, il tempo di diciannove mesi intercorso tra l’adozione del p.p.e. Prampolini e il suo annullamento ad opera della delibera commissariale n. 209 del 2016 può essere ritenuto “ragionevole” in considerazione delle vicende operative, prima dell’amministrazione ordinaria del Comune di Latina e poi dell’amministrazione straordinaria commissariale, che già a pochi mesi dall’adozione del piano particolareggiato hanno visto svilupparsi attività volte all’accertamento del contrasto di esso con il piano regolatore generale e, quindi, successivamente tese alla sua rimozione. Già con nota del 25.5.2015 il Sindaco di Latina, a seguito d’incontri tra il Comune e la Regione aventi lo scopo di valutare le distorsioni normative del provvedimento urbanistico d’attuazione, aveva manifestato l’intenzione di azzerare il procedimento di approvazione del p.p.e. e sostituirlo con un percorso procedurale diverso, teso all’approvazione di una variante di p.r.g. ai sensi dell’art. 4 della L.R. n. 36/1987 quale modo di conservare le disposizioni approvate dalla Giunta comunale attraverso un diverso e corretto iter procedurale.
La caduta dell’amministrazione ordinaria interruppe questo disegno “conservativo”, mentre l’insediamento della gestione straordinaria commissariale ha visto ripercorrere le attività di verifica da parte dell’organo straordinario e la successiva, diversa, sua opzione per un provvedimento di secondo grado puramente “demolitorio”, ma comunque legittimo in considerazione del riscontrato contrasto del p.p.e. con la normativa urbanistica vigente.
In ragione delle attività certatorie compiute e delle vicissitudini che hanno caratterizzato l’amministrazione comunale di Latina nel biennio 2015/2016, può essere ritenuto congruo (quindi “ragionevole”) il periodo di tempo nel quale è maturata la scelta del commissario straordinario conclusiva dell’iter di autotutela.
Emerge, dunque, l’insussistenza di una posizione di affidamento da parte del privato ed emerge, altresì, che il commissario straordinario, nell’articolata motivazione dell’atto impugnato, ha dato conto delle ragioni poste a sostegno dell’atto tutorio anche sul piano dell’interesse specifico all’annullamento d’ufficio, il quale nelle attività di ordine urbanistico/edilizio s’identifica con la necessità di ripristino della legalità violata ai fini del corretto assetto del territorio (Cons.St., IV, 5.2.2015 n. 562).
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Imprendendo, dunque, l’esame dalle censure introdotte con i secondi motivi aggiunti - con cui si impugna la delibera di annullamento d’ufficio del Piano - la parte ricorrente lamenta, anzitutto, il vizio di incompetenza funzionale del commissario straordinario.
La censura deve essere disattesa, dovendosi escludere che l'Autorità emanante non potesse ritenersi munita della necessaria competenza ai fini dell'adozione della delibera gravata.
Sulla scorta di quanto precisato dalla consolidata giurisprudenza va, in proposito, osservato che: “i provvedimenti di sospensione e scioglimento dei Consigli comunali, ai sensi dell'art. 141, commi 1 e 7, del T.U. 18 agosto 2000 n. 267, eccetto il caso del commissariamento finalizzato alla predisposizione del bilancio, devono intendersi riferiti a tutti gli organi del Comune (e, quindi anche al Sindaco e alla Giunta comunale), in quanto essi devono necessariamente concorrere contestualmente al normale funzionamento dell'Ente e allo svolgimento di tutte le funzioni attribuite dall'ordinamento al Comune, con la conseguenza che non possono essere assegnati al Commissario prefettizio soltanto i poteri di un unico organo comunale” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 luglio 2005 n. 4062; T.A.R. Lazio, Sez. I, 4 dicembre 2004 n. 14848; T.A.R. Basilicata, 9 dicembre 2008 n. 951).
Il commissario straordinario, nominato ai sensi dell'art. 141 del D.lgs. 267/2000, è, infatti, l'organo straordinario chiamato a reggere il Comune dopo lo scioglimento del Consiglio comunale, in sostituzione degli organi ordinari; e rientra nelle sua attribuzioni l'adozione di tutti i provvedimenti di competenza degli organi di governo dell'ente, fino alla ricostituzione degli organi elettivi (salvo eventuali limitazioni dettate, caso per caso, dal provvedimento di nomina: cfr. C.G.A.R.S., 2 maggio 2001 n. 290; Cons. Stato, sez. V, 29 novembre 2004 n. 7749; T.A.R. Puglia Bari, sez. II, 21 marzo 2008 n. 672; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 8 giugno 2009 n. 3934).
I poteri del commissario si estendono, pertanto, a tutti gli atti di gestione dell'ente, siano essi di ordinaria o di straordinaria amministrazione (Cons. Stato, sez. V, 29 novembre 2004 n. 7749).Tali considerazioni consentono di escludere la fondatezza della censura all'esame, tenuto conto della natura della delibera impugnata –rientrante tra gli atti di gestione – e della mancanza di limitazioni in tal senso da parte della delibera di nomina.
E a ben vedere l’opzione di autotutela con annullamento dell’atto viziato era l’unica strada percorribile da parte dell’organo di gestione straordinaria, cui non possono competere le scelte politiche dell’ente, le quali sono invece pertinenti agli organi ordinari d’indirizzo dell’ente locale (dovendo limitarsi il commissario facente funzioni, appunto, alla gestione amministrativa per il corretto funzionamento della macchina burocratica, agli atti necessari e al ripristino della legittimità dell’azione amministrativa attraverso l’autotutela).
Ed è per questo che non appariva percorribile per l’organo commissariale l’ipotesi, avanzata dal ricorrente, di una ripresa delle scelte prodotte nel piano particolareggiato attraverso la formazione di una variante generale che le possa legittimamente contenere; giacché la modifica dell’assetto urbanistico previsto dal piano regolatore generale non può che essere espressione di una volontà politica di rinnovamento nel territorio, sottratta alla gestione straordinaria del comune.
Analogamente deve essere disattesa l’ulteriore censura, a mezzo della quale si lamenta l’allegata incongruenza tra la richiesta di parere all’avvocatura comunale e la delibera tutoria impugnata, essendo sufficiente, in proposito, rilevare che, con la richiesta di un parere facoltativo l'amministrazione richiedente non opera una sorta di autolimitazione, nel senso che non può certamente procedere all'adozione dell'atto provvedimentale se non dopo che l'organo consultato si sia espresso.
In tal senso si è, del resto, espressa nel tempo la prevalente giurisprudenza amministrativa: "L'Amministrazione che abbia richiesto e ottenuto un parere, sia pure solo facoltativo, non può adottare determinazioni in contrasto con l'avviso dell'organo consultato, senza esternare, mediante congrua motivazione, le ragioni che la inducono a disattendere le considerazioni e le conclusioni contenute nel parere medesimo" (T.A.R. Marche, sez. I, 13 dicembre 2005, n. 1646); ed ancora: "Quando la pubblica amministrazione ha volontariamente acquisito un parere non obbligatorio, essa ha autonomamente vincolato la formazione della propria volontà alla acquisizione di chiarimenti o conoscenze non in suo possesso e dunque non può, successivamente, non tenerne conto" (Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd., 21 novembre 2007, n. 1049).
Alla luce di quanto appena riportato consegue che l'amministrazione, allorché richieda sia pure facoltativamente un dato parere ad un organo tecnico-amministrativo (ai sensi dell'art. 16, comma 1, secondo periodo, della legge n. 241 del 1990), deve successivamente tenerne conto in sede di decisione definitiva. Con l'ulteriore obbligo di specificare i motivi per cui ritenga eventualmente di discostarsene. E ciò anche in ossequio ad un principio di coerenza dell'azione amministrativa che risiede nel più generale canone della certezza e della sicurezza giuridica, in particolare laddove taluni interessi dei singoli cittadini e delle singole imprese siano affidati, proprio come nel caso di specie, alle cure di una pubblica amministrazione.
Trasponendo siffatte coordinate ermeneutiche al caso di specie si osserva più da vicino che l’Avvocatura comunale aveva “suggerito” – sul rilievo che della asserita sussistenza dei presupposti – di procedere al più alla convalida della delibera di GM n. 434/14 ai sensi e per gli effetti dell’art. 21 nonies co 2 della L. 241/1990.
A fronte di tale suggerimento da parte dell’organo tecnico - specificamente interessato dal commissario straordinario - la delibera in questa sede impugnata ha condivisibilmente escluso la possibilità di far ricorso all’istituto della convalida, quale manifestazione di volontà volta – in funzione conservativa – ad eliminare un vizio formale o un difetto che infici solo in parte l’atto amministrativo.
Tale ultima considerazione introduce l’esame del successivo motivo di censura con cui si deduce l'illegittimità della delibera di annullamento in autotutela per violazione del principio di proporzionalità e di conservazione degli atti posto che il Comune, in ragione delle illegittimità riscontrate, avrebbe dovuto procedere alla convalida della delibera di approvazione del Piano attuativo.
La tesi non risulta condivisibile, ferme le riflessioni sopra riportate in ordine al carattere di politica urbanistica delle scelte generali di piano e della non pertinenza di esse alla gestione straordinaria dell’ente locale.
Non può invero sottacersi la sussistenza di profili d’illegittimità tali da escludere la possibilità di procedere ad una convalida degli stessi in quanto le modifiche, che avrebbero dovuto apportarsi avrebbero postulato una vera e propria variante al PRG, non realizzabile certamente attraverso l’adozione dello strumento attuativo né diversamente operabili da parte del commissario straordinario.
Va da sé, quindi, che, nel caso in esame, l'adozione di un provvedimento di convalida non avrebbe potuto essere adottato d'ufficio da parte dell’organo commissariale, in quanto la delibera impugnata esula - ad avviso del collegio - dal campo applicativo di detto istituto in funzione di conservazione, essendo inficiata non già da vizi formali, bensì sostanziali.
La riprova della fondatezza di quanto suesposto, che esprime principi rispetto ai quali è da tempo ferma la giurisprudenza del Giudice amministrativo a tutela dei principi di legalità e buon andamento della pubblica amministrazione si rinviene del resto proprio nella motivazione riportata nella delibera gravata, laddove si evidenzia che …la situazione determinatasi rende inidoneo ed inattuabile il ricorso all’istituto della convalida in considerazione della natura non solo formale procedimentale e di incompetenza dei vizi ma del carattere sostanziale degli stessi.
La giurisprudenza ha sul punto avuto modo di precisare che: “Il provvedimento di ratifica o convalida dell'atto viziato va legittimamente a sostituirsi a quest'ultimo solo ove ricorrano i presupposti previsti dell'individuazione dell'atto da convalidare, della specificazione del vizio da eliminare e del c.d. "animus convalidandi", cioè la volontà di rimuovere il vizio. (T.A.R. Cagliari (Sardegna) sez. II 22 novembre 2016 n. 905). Analogamente: “Con l'atto di convalida si intende il provvedimento di secondo grado, volto alla conservazione di un atto affetto da illegittimità, con il quale l'Amministrazione manifesta espressamente la volontà di eliminare il vizio dell'atto di primo grado, dando conto delle ragioni di interesse pubblico sotteso alla convalida stessa” (T.A.R. Milano (Lombardia) sez. III 26 agosto 2016 n. 1611).
Da quanto sopra complessivamente detto deriva la reiezione delle censure relative alla violazione delle ridette disposizioni di settore.
Anche l’ulteriore profilo di doglianza illustrato, con cui l’istante lamenta violazione dell’art. 7 della L. 7.8.1990, n. 241, sul rilievo dell’omessa comunicazione formale di avvio del procedimento, deve essere respinto.
Osserva, al riguardo, il Collegio che, quanto al primo profilo illustrato, l’istante non ha, in effetti, alcun interesse a contestare la violazione dell’art. 7 della L. 7.8.1990, n. 241, posto che il pregiudizio indotto dall’adottato annullamento avrebbe potuto incidere, se del caso, su eventuali titoli abilitativi rilasciati, ma non certamente su strumenti a contenuto pianificatorio, riguardo ai quali lo stesso art. 7 statuisce l’inapplicabilità delle disposizioni in tema di partecipazione procedimentale.
Va, in altri termini, ribadito l’insegnamento tradizionale riguardante l’inconfigurabilità di controinteressati specifici nella materia della pianificazione urbanistica generale; principio che esclude l’obbligo della notifica del ricorso a terzi.
E’ stato, in proposito, affermato che: “secondo l’orientamento della giurisprudenza in materia di strumenti urbanistici va esclusa, al momento dell’impugnazione, la configurabilità di interessi qualificati alla loro conservazione e, quindi, di controinteressati in senso formale, nemmeno con riguardo agli eventuali soggetti nominativamente indicati negli atti impugnati (Adunanza Plenaria 8/5/1996, n° 2; Sez. IV, 12/11/1996, n° 1024).
In ogni caso, va congruamente apprezzata la circostanza, che emerge direttamente dall’impugnata delibera commissariale, laddove viene dato atto dell’avvenuto avvio del procedimento… mediante pubblicazione in data 4.3.2016 sul sito istituzionale dell’Albo Pretorio dell’Ente nonché su testate giornalistiche a divulgazione nazionale, del termine prefisso per la produzione di osservazioni da parte dei cittadini del comune e della loro valutazione.
Né a conclusioni diverse può pervenirsi riguardo alla violazione dell’art. 10 bis della L. n. 241/90, essendo sufficiente in proposito rilevare che tale previsione è certamente obbligatoria nei procedimenti ad istanza di parte, e non già in quelli - come i procedimenti di secondo grado - la cui fase d’iniziativa è “autonoma”.
Con successiva censura, il ricorrente deduce l'illegittimità della delibera commissariale in quanto l'amministrazione resistente, violando i principi del contrarius actus, non avrebbe fatto concorrere alla sua adozione anche la Regione, pure intervenuta – ancorché per silentium - durante il procedimento di formazione del piano attuativo di che trattatasi.
Per respingere tale doglianza, è sufficiente richiamare quanto in precedenza esposto con riferimento alla natura della delibera annullata ascrivibile alla categoria degli atti di pianificazione territoriale.
Si aggiunga, altresì, che la scelta di procedere all'annullamento di un piano attuativo è rimessa al solo organo competente alla decisione finale e, in tale scelta, non assumono alcun significativo rilievo gli atti in funzione di controllo necessari per l'adozione del piano di che trattasi.
Mentre, infatti, per l'adozione del piano attuativo è necessario acquisire l’atto di approvazione della regione, in funzione di controllo sulla conformità dello strumento urbanistico ai superiori piani generali, la scelta di procedere al suo annullamento, sussistendone i presupposti di legge, non può che spettare all’organo decisionale tanto più che, venendo meno il Piano attuativo, risulterebbe certamente svuotato di ragionevole significato l’eventuale controllo di conformità.
In sintesi, nel caso di specie, i vizi di illegittimità che hanno portato il commissario ad adottare la delibera di annullamento del Piano riguardano proprio quegli stessi profili attinenti all’oggetto del controllo di conformità che, la normativa di settore, demanda alla Regione; tanto che – si ribadisce - un eventuale (ulteriore) controllo, in ossequio all’invocato principio del contrarius actus sarebbe certamente sovrabbondante, essendo venuto meno il termine di raffronto da controllare.
Tale conclusione trova pieno riscontro sul versante normativo: l’art. 4 della L.R. 02/07/1987, n. 36 intitolato “Piani attuativi e programmi urbanistici in variante” dispone infatti che: …I piani attuativi … sono adottati dal consiglio comunale, pubblicati all'albo pretorio …e, ultimata la fase delle osservazioni e delle controdeduzioni …, trasmessi alla Regione per l'approvazione da parte della Giunta regionale…. 3. Le determinazioni della Regione debbono essere assunte entro il termine di novanta giorni dal ricevimento degli atti; trascorso detto termine gli strumenti urbanistici attuativi e i programmi urbanistici comunque denominati si intendono approvati.
La suestesa disposizione che delinea, tra l’altro, l’iter di formazione del piano attuativo consente di individuare una procedura articolata, retta, quanto alle competenza, dal c.d. principio del doppio stadio che si snoda tra un livello comunale quale ente esponenziale e rappresentativo della collettività e degli interessi locali, ed un livello regionale quale ente che in generale svolge funzione di indirizzo e coordinamento in materia urbanistica e nel caso dei Peep funzione di controllo di conformità per mezzo della vista approvazione. Il procedimento di approvazione, come quello di adozione, si compone normalmente di quattro fasi: la fase di iniziativa, la fase istruttoria, quella decisoria e quella integrativa dell'efficacia. All'interno della c.d. fase integrativa dell'efficacia, - di tal che il provvedimento è perfetto sebbene non ancora efficace - che interviene ad approvazione già deliberata, si collocano le misure c.d. di controllo e di verifica della legittimità dell'atto di approvazione Il controllo di conformità regionale disciplinato dal punto 5 Titolo II della l. reg. n. 14 del 1982 si atteggia indubbiamente, anche alla luce della giurisprudenza formatasi sul punto, quale controllo non meramente intrinseco o solo formale, ma come un controllo intrinseco di natura preventiva - antecedente. Ciò in quanto la Regione, titolare della potestà in materia urbanistica seppur delegata alle province, conserva comunque la potestà amministrativa di valutare, anche nell'esercizio della discrezionalità tecnica, se le illegittimità riscontrate vadano o no ad incidere sulla struttura del piano ed in qual modo esse incidano sulle scelte pianificatorie di p.g.r. In tale prospettiva, si è riconosciuto in giurisprudenza il potere della Regione, non solo di rilasciare o negare il visto, ma altresì di emettere un visto condizionato a un mero adeguamento del piano alla normativa vigente.
Da tali coordinate normative è possibile desumere che l’approvazione, quale atto di controllo demandato alla Giunta regionale risponde, in generale, alla funzione di consentire a detto organo una verifica di conformità - in chiave di legittimità - dello strumento attuativo (espressione di amministrazione attiva), agli atti pianificatori generali.
Conseguentemente l’inerzia della Regione, quale fatto negativo a cui la legge attribuisce valore significativo (di approvazione) ai sensi del suesteso comma 3, non può, tuttavia, nella sostanza, rappresentare un significativo ostacolo all’esercizio del potere di autotutela d’ufficio da parte - del solo - ente comunale, tenuto conto, da un lato, della natura dell’atto di ritiro, certamente diverso da quello demandato alla Giunta (di controllo) e, per altro verso, dovendosi ritenere che, l’esercizio del potere di autotutela non può che rendere ultronea, proprio quella funzione di conformità - ossia di controllo di congruità - tra i visti strumenti di pianificazione urbanistica.
E’ dunque evidente che, in tale quadro, rispetto al quale la Regione è rimasta del tutto silente, - ad eccezione della breve replica all’istanza comunale in cui si auspica in chiave di opportunità una soluzione in chiave conservativa- non poteva che spettare per le svolte considerazioni al solo ente comunale l’esercizio del potere di amministrazione attiva teso al ripristino della legalità, mediante l’annullamento del piano, rendendo ultroneo e privo di significato il concorso dell’organo regionale nell’adozione dell’impugnata delibera di annullamento d’ufficio.
Nessun raffronto, come detto, in chiave di conformità sarebbe stato possibile a seguito dell’annullamento del Piano di attuazione, tenuto conto che con l’eliminazione di quello strumento alcuna questione di conformità avrebbe potuto investire la Regione, non potendosi detto controllo spingersi oltre l’ambito del controllo all’opportunità.
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Con specifico riguardo alla motivazione, va osservato quanto segue:
- il commissario straordinario, con la delibera n. 209/2016 impugnata, si è soffermato sulla sussistenza di profili dei plurimi profili di illegittimità nei piani attuativi approvati dall’ente regionale per silentium, enucleando le specifiche ragioni ostative ad intraprendere possibili rimedi in chiave conservativa;
- l'intervento contemplato nel piano attuativo di che trattasi riguarda una superficie estesa di territorio e prevede la realizzazione di una volumetria di rilevante entità che esula dalle previsioni del p.r.g., e perciò non può essere giustificata se non con un intervento volto a variare l’esistente;
- l’istituto invocato della compensazione/perequazione, a parte il fatto che il relativo regolamento non è stato recepito dagli strumenti di pianificazione generale, non può ragionevolmente costituire un valido correttivo idoneo a sanare il contestato Piano;
- l'esigenza di evitare la compromissione di una porzione così ampia di territorio non sembra potersi ricondurre al solo ripristino della legalità violata, ma costituisce valida ragione di interesse pubblico che sorregge l'adozione di un provvedimento di autotutela come quello impugnato.
Inoltre va rilevato che l’onere motivazionale, comunque gravante sull’amministrazione nel caso di annullamento in autotutela del strumento attuativo in precedenza adottato, deve ritenersi comunque attenuato in ragione della natura generale dell’atto e della rilevanza degli interessi pubblici tutelati. Pertanto laddove venga in rilievo la tutela di preminenti valori pubblici di carattere ‘autoevidente’, l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione potrà dirsi soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate le quali normalmente possano integrare le ragioni di interesse pubblico che depongono nel senso dell’esercizio del ius poenitendi.
Né possono ritenersi violati i principii di presunzione di legittimità dell’atto amministrativo e di tipicità nominativa dei provvedimenti amministrativi stante, da un lato, che per condivisa giurisprudenza (si veda ancora di recente Consiglio di Stato, Sez. IV, 28 giugno 2016, n. 2892) "la legittimità di un atto amministrativo va accertata con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio del tempus regit actum. Sicché non si può validare ex post un'azione amministrativa che al momento in cui fu adottata si appalesava illegittima, se non con le regole e nei limiti della autotutela" e dall’altro che l’autotutela d’ufficio rientra a pieno diritto tra i tipi funzionali che il legislatore prevede espressamente per realizzare il fine pubblico.
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In conclusione, il ricorso introduttivo del giudizio e i primi motivi aggiunti debbono essere dichiarati improcedibili, perché riferiti alla delibera commissariale n. 63/2016 di sospensione del p.p.e., decaduta e superata dalla delibera n. 209/2016 di annullamento d’ufficio del piano, impugnata (quest’ultima) con i secondi motivi aggiunti che debbono essere respinti.
Le spese processuali seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), dichiara improcedibile il ricorso introduttivo e il ricorso per primi motivi aggiunti, e rigetta il ricorso per i secondi motivi aggiunti.
Condanna il ricorrente a corrispondere al Comune di Latina la somma di euro 5.000,00 (cinquemila) per le spese processuali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 7 giugno 2018 con l'intervento dei magistrati:
Antonio Vinciguerra, Presidente
Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore
Valerio Torano, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Antonio Massimo Marra Antonio Vinciguerra
