TAR Piemonte Sez. I n. 2847 del 15 giugno 2010
Urbanistica. Dovere di astensione degli amministratori
L’art. 78, comma 2 del TUEL dispone che “Gli amministratori di cui all'art. 77, comma 2, devono astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione di delibere riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado”. La norma prosegue escludendo dall’obbligo di astensione l’adozione dei piani urbanistici, stabilendo all’uopo che “L'obbligo di astensione non si applica ai provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell'amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado”. Nella dizione “piani urbanistici” rientrano sicuramente i piani di lottizzazione e i piani esecutivi convenzionati, rispetto ai quali, dunque, ai fini di predicare l’obbligo di astensione dei consiglieri comunali occorre appurare l’emergenza di un nesso particolare, dato da una correlazione diretta e immediata tra il contenuto della delibera e specifici interessi dell’amministratore o di suoi parenti o affini fino al quarto grado.
N. 02847/2010 REG.SEN.
N. 00144/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 144 del 2009, proposto da:
Valter Ciravegna, rappresentato e difeso dagli avv. Prof. Claudio Dal Piaz, Chiara Servetti, con domicilio eletto presso il primo in Torino, via S. Agostino, 12;
contro
Comune di Carru';
nei confronti di
Alba 97 Srl, rappresentata e difesa dagli avv. Alessandro Sciolla, Sergio Viale, con domicilio eletto presso il primo in Torino, corso Montevecchio, 68; Intradomus S.a.s., rappresentata e difesa dagli avv. Teodosio Pafundi, Bruno Sarzotti, con domicilio eletto presso il secondo in Torino, corso Re Umberto, 27; Balocco Laura ;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
della deliberazione del Consiglio del Comune di Carrù n. 44 in data 28-12-2007, avente ad oggetto: "Approvazione del P.E.C. relativa all'ambito "C7" di P.R.G.C. - Proponente: ALBA 97 s.r.l. corrente in Mondovì; nonchè per l'accertamento dell'illegittima realizzazione e, comunque, dell'abusività delle opere realizzate (muro e mutamento piano di campagna) in variante rispetto al PEC approvato con deliberazione del Consiglio, nonchè per l'annullamento degli eventuali titoli edilizi (non noti) rilasciati relativamente a tali opere;
nonchè per l'annullamento degli atti tutti antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque connessi del relativo procedimento, nonchè, in via meramente incidentale, per la declaratoria di nullità dell'atto di vendita di cui al rogito notaio Viglino di Ceva rep. n. 18.194 in data 15-1-2008 e degli eventuali ulteriori atti di vendita allo stato non noti, con i quali è stata ceduta a privati l'area vincolata a verde pubblico in base alla convenzione e vincolati all'Amministrazione comunale di Carrù; nonché per la condanna del Comune di Carrù, della Società Alba 97 s.r.l. e di tutti gli altri soggetti controinteressati proprietari di beni all'interno del PE "C7" a risarcire al ricorrente i danni patiti e patiendi derivanti dalla variante impugnata e dagli atti consequenziali parimenti impugnati.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Alba 97 Srl e di Intradomus S.a.s.;
Esaminate le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'Udienza pubblica del giorno 25 marzo 2010 e nella Camera di Consiglio riservata del 20 maggio 2010 il Referendario Avv. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.1. La società Alba 97 s.r.l. che con il ricorrente aveva sottoscritto nel 2003 una convenzione attuativa di un P.E.C. approvato con Delibera di Consiglio comunale n. 38/2002, presentava il 22.5.2007 un progetto di variante avente ad oggetto “esclusivamente l’area a verde pubblico situata a margine della Via Checco, area prevista in dismissione su area di sola proprietà della società Alba 97 S.r.l.”.
Per effetto di siffatta proposta di variante dunque l’area de qua, di cui era prevista la dismissione al Comune e la destinazione a verde pubblico, rimaneva in proprietà esclusiva della società in parola, la quale la destinava a verde privato previa monetizzazione a favore del Comune.
Il Comune, con nota del 28.5.2007 (doc. 4 controinteressata) comunicava al sig. Ciravegna attuale ricorrente l’avvivo del procedimento inteso all’approvazione della variante in questione.
Circostanza non priva di riflessi sulla decisione è il fatto che il ricorrente non riscontrava siffatta comunicazione, non intervenendo nel relativo procedimento.
Con atto notarile del 19.9.2007 il medesimo alienava alla Intradomus i suoi terreni compresi nel PEC all’esame, tranne il mappale 778, che ha inglobato il 135, unico rimasto all’interno del PEC.
Con deliberazione consiliare n. 44/2007 il Comune approvava la proposta di variante al PEC.
Con rogito del 15.1.2008 l’Alba s.r.l. alienava ai signori Filipponi – Sardi, proprietari del lotto 20 del P.E.C. la predetta area recuperata dalla prevista dismissione.
1.2. Insorge con il gravame in epigrafe il ricorrente, assumendosi leso dalla realizzazione di un muro alto circa tre metri sulla particella dismessa e ostacolato nella futura apertura di vedute sul fondo in questione, che originariamente avrebbe dovuto mantenere destinazione a verde pubblico.
Alla Camera di Consiglio del 26.2.2009 la Sezione accoglieva la domanda cautelare con Ordinanza n. 193/2009, considerando che “al sommario esame proprio della fase cautelare il ricorso presenta profili idonei ad una ragionevole previsione di un suo accoglimento in ordine ai profili legati alla necessità di acquisire l’assenso o quantomeno la partecipazione di tutti i proprietari convenzionati, nel dare luogo ad una variante di PEC già approvato”.
In allora non si era costituita la società Alba 97 s.r.l. che è intervenuta nel giudizio con costituzione del 4.3.2010 e coevo deposito documentale per poi produrre ampia memoria difensiva il 13.3.2010.
Pervenuto l’affare alla pubblica Udienza del 25.3.2010, udita la diffusa discussione del patrono del ricorrente e di quello della controinteressata e la Relazione del Referendario Avv. Alfonso Graziano, la causa veniva riservata a successiva Camera di Consiglio per approfondimenti.
Alla Camera di Consiglio del 20.5.2010 il Collegio scioglieva la riserva e assumeva la presente decisione.
2.1. Devesi pervenire a soluzione di segno opposto alla decisione assunta in sede cautelare, ma senza stravolgere il contenuto della delibazione in allora svolta.
La Sezione denotava in quella sede la “necessità di acquisire l’assenso o quantomeno la partecipazione di tutti i proprietari convenzionati”.
Orbene, sulla scorta ed alla luce delle produzioni versate dalla controinteressata con la produzione del 4.3.2010 ritiene il Collegio che il ricorso si profili infondato e debba conseguentemente essere respinto nel merito, potendosi quindi prescindere dalle varie eccezioni di inammissibilità per carenza di interesse e di irricevibilità per tardività elevate dalla Alba 97 s.r.l.
2.2.Con il secondo mezzo, che per la sua rilevanza conviene scrutinare subito, il ricorrente lamenta l’illegittimità dell’impugnata variante stante l’omessa acquisizione del di lui consenso in quanto proprietario sottoscrittore della convenzione del P.E.C. approvato nel 2002.
Ora, deve il Collegio valorizzare ai fini del decidere la precisazione svolta dalla Sezione con l’inciso appena riportato dell’ordinanza cautelare e rilevare che il Comune, con la nota del 28.5.2007 (doc. 4 controinteressata) comunicava al sig. Ciravegna attuale ricorrente, l’avvio del procedimento inteso all’approvazione della variante in questione.
Poneva, dunque, il ricorrente nella condizione migliore per partecipare al procedimento in itinere, facendo ivi valere le sue eventuali ragioni di contrarietà.
Ma il ricorrente non riteneva di doversi avvalere di siffatta rilevante facoltà procedimentale, non intervenendo affatto nel relativo procedimento ed, anzi, comunicando con nota del 24.9.2007 (doc 5 Alba 97) di aver alienato i suoi fondi alla Intradomus ragion per cui qualunque comunicazione inerente il PEC avrebbe dovuto essere inoltrata ai nuovi proprietari.
Manifestava dunque il ricorrente un totale disinteresse per il procedimento approvativo della variante in fieri, il che potrebbe anche rilevare agli effetti processuali, ma di sicuro è sinonimo di mancata fruizione della facoltà di intervento procedimentale.
2.3. Rammenta in punto di diritto il Collegio che la giurisprudenza ha attinto il principio in virtù del quale le varianti ai piani di lottizzazione, a cui possono essere apparentati in Piemonte i P.E.C., richiedono “il necessario coinvolgimento di tutti i proprietari interessati al piano, che abbiano sottoscritto la convenzione” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 27.6.2008, n. 3255).
Più di recente la stessa Sezione, adita con un giudizio di ottemperanza a questa sentenza, ha reso la Decisione del 29.7.2009 n. 4741, allegata dal ricorrente, con la quale ha avuto cura di precisare che il principio della partecipazione di tutti i privati interessati dal PEC “non implica affatto la necessità sempre e comunque dell’unanimità dei proprietari, essendo sufficiente il rispetto della partecipazione procedimentale e contemplando l’ordinamento gli strumenti per superare l‘eventuale dissenso di singoli interessati”.
Chiarite le predette linee esegetiche, peraltro già enunciate dalla Sezione con l’Ordinanza cautelare n. 193/2009 che faceva riferimento quanto meno alla partecipazione di tutti i proprietari convenzionati, non può che rilevarsi che nel caso all’esame detta partecipazione è stata resa adeguatamente possibile per via della suindicata comunicazione di avvio, debitamente inoltrata al deducente ma non seguita dal suo intervento nel procedimento ed anzi da una nota del settembre successivo con cui, come avvertito, egli informava l’Alba 97 di non avere di fatto alcun interesse alla procedura di variazione del PEC e invitava a inoltrare le comunicazioni ai nuovi proprietari.
Strumentale si appalesa, dunque, l’odierna iniziativa contenziosa, a fronte di un comportamento di inerzia procedimentale.
2.4. Va anche debitamente evidenziato in puncto iuris che è norma di fonte primaria il disposto di cui alla L. Reg. Piemonte del 9/04/1996 n. 18, art. 5 che al comma 4 stabilisce che “Con le modalità di cui ai commi precedenti possono inoltre presentare Programmi integrati nonché Piani esecutivi formati ai sensi dell'articolo 43 della l.r. 56-1977 e successive modifiche ed integrazioni, i proprietari degli immobili che, in base al reddito imponibile catastale, rappresentino almeno due terzi del valore degli immobili interessati”.Il P.E.C. per cui è controversia è pacificamene riconducibile alla previsione di cui all’art. 43 della L. REg. Piemonte n. 56/1977, conseguendone che poteva procedersi a eventuali modifiche con la maggioranza dei due terzi dei proprietari delle aree da esso interessate: Ne discende che la volontà contraria del ricorrente non poteva inficiare l’approvazione ella contestata modifica introdotta con la variante impugnata.
Il secondo motivo in disamina si profila dunque infondato e va pertanto respinto.
3.1. Con il primo mezzo il ricorrente denuncia violazione dell’art. 77 del D.Lgs. n. 267/2000 lamentando l’illegittimità della variante approvata con la partecipazione favorevole del Consigliere comunale Piero Aimo, genitore del Livio Aimo, acquirente del lotto 15 e dunque interessato alla variante.
La censura è infondata e va dunque disattesa.
3.2. Rammenta il Collegio che l’art. 78, comma 2 del TUEL dispone che “Gli amministratori di cui all'art. 77, comma 2, devono astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione di delibere riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado”. La norma prosegue escludendo dall’obbligo di astensione l’adozione dei piani urbanistici, stabilendo all’uopo che “L'obbligo di astensione non si applica ai provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell'amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado”.
Opina in proposito la Sezione che nella dizione “piani urbanistici” rientrino sicuramente i piani di lottizzazione e i piani esecutivi convenzionati, rispetto ai quali, dunque, ai fini di predicare l’obbligo di astensione dei consiglieri comunali occorre appurare l’emergenza di un nesso particolare, dato da una correlazione diretta e immediata tra il contenuto della delibera e specifici interessi dell’amministratore o di suoi parenti o affini fino al quarto grado.
Il ricorrente non ha fornito siffatta prova, trascurando inoltre di considerare che il genitore del Consigliere Aimo ha acquistato nel PEC il lotto 15, laddove la delibera gravata interessa una particella di terreno prospiciente il lotto 20 e 22, di proprietà di altri soggetti. Si è infatti più sopra ricordato che la controinteressata, una volta recuperata la particella oggetto della contestata variante, l’ha alienata i coniugi Filipponi – Sardi, proprietari del lotto 20 interno al PEC.
3.3. Nessun legame o nesso di diretta ed immediata correlazione tra il contenuto della deliberazione opposta e l’interesse del genitore del Consigliere Aimo è consentito dunque al Collegio apprezzare nel caso che occupa, conseguendone l’infondatezza per difetto di prova della doglianza in scrutinio.
Non è, invero, fornito principio di prova di quella relazione fra l’oggetto dell’atto e l’interesse del soggetto concorrente alla sua adozione, che è ritenuta condizione sufficiente a predicare l’esistenza dell’obbligo di astensione (T.A.R. Lombardia - Milano, Sez. II, 19 maggio 2009, n. 3782)
3.4. Merita anche di essere segnalato che per la giurisprudenza l’obbligo di astensione de quo “opera per il solo fatto che l'amministratore risulti portatore di interessi personali, che lo pongano in conflitto o anche solo in posizione di divergenza, con quello generale affidato alle cure dell'organo di cui fa parte, ed a prescindere dall'applicazione della cosiddetta prova di resistenza” (T.A.R. Sardegna, Sez. II, 27 maggio 2009, n. 785).
Nella vicenda al vaglio del Tribunale, invece, non è ravvisabile siffatto conflitto di interessi, atteso che come emerge dallo stesso provvedimento impugnato, una delle motivazioni poste a base della deliberata di variante parziale è costituita dal risparmio finanziario che deriverà all’Ente locale dalla restituzione al privato dell’area in questione, con la conseguente dismissione da parte del Comune dell’onere di provvedere alla manutenzione della stessa, onere già gravante sull’Ente a causa dell’obbligo di mantenere altre aree ad esso cedute con altri Strumenti Urbanistici Esecutivi (S.U.E.).
Ne consegue che la deliberazione avvantaggiava il Comune, escludendo in radice l’emergenza di un conflitto di interessi tra l’oggetto della deliberazione e la posizione dell’amministratore in questione.
4.1. Con altra censura il ricorrente contesta la legittimità del muro di contenimento alto mediamente circa 3 metri, posto sul confine dell’area trasformata a verde privato mediante modificazione del piano di campagna.
4.2. La censura non può avere ingresso in questa sede di legittimità, atteso che non si dirige avverso un provvedimento, mirando invece a colpire un comportamento, considerato che non risulta essere stato rilasciato e conseguentemente oggetto di specifica impugnativa, un apposito titolo abilitativo concernente il muro in questione.
Il motivo è quindi inammissibile.
5. Medesima diagnosi processuale è a compiersi relativamente al quarto motivo, che lamenta la nullità, invalidità o l’inefficacia degli atti di alienazione tra la controinteressata e i coniugi Filipponi – Sardi, aventi ad oggetto la particella recuperata in proprietà della prima.
La censura è all’evidenza inammissibile sia per difetto di giurisdizione, non potendo il G.A. conoscere dell’invalidità o dell’inefficacia di convenzioni private conseguenziali a varianti urbanistiche; ove si eccettui il potere di dichiarare l’inefficacia di contratti di appalto sorti su aggiudicazioni illegittime ed annullate, potere restituito a questo Giudice dal nuovo art. 245 – bis del d.lgs. n. 163/2006 introdotto dal d.lgs. 20.3.2010 n. 53.
Ma la doglianza risente anche di consistenti profili di inammissibilità per difetto di interesse scaturente dalla pronuncia di rigetto del ricorso in epigrafe, dal quale origina la declaratoria di legittimità della variante impugnata. Dal che consegue che quegli atti privati di alienazione appaiono serenamente legittimi.
In definitiva, il ricorso va in parte rigettato in relazione ai motivi primo e secondo e in parte dichiarato inammissibile con riguardo ai motivi terzo e quarto.
La novità della questioni affrontate giustifica la compensazione delle spese di lite tra le costituite parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte – Prima Sezione – definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo respinge in parte e in parte lo dichiara inammissibile.
Compensa integralmente le spese di lite tra le costituite parti.
Ordina che la presente Sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella Camera di Consiglio del giorno 25 marzo 2010 con l'intervento dei Magistrati:
Franco Bianchi, Presidente
Richard Goso, Primo Referendario
Alfonso Graziano, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/06/2010
