TAR Campania (NA) Sez.II n.3506 del 23 luglio 2012
Urbanistica. Osservazioni proposte dai cittadini nei confronti degli atti di pianificazione urbanistica

Il privato che si ritenga leso da una scelta di piano non favorevole ai suoi interessi in ordine alla destinazione data ad una certa area di sua proprietà, non può censurare pertanto, se non per evidenti vizi logici, le ragioni specifiche della singola scelta operata dall'amministrazione perché il sistema non richiede una giustificazione analitica delle singole scelte operate, ma solo delle ragioni di insieme che hanno portato alle complessive scelte di pianificazione.

N. 03506/2012 REG.PROV.COLL.

N. 08567/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8567 del 2005, proposto da:
De Falco Pasquale, rappresentato e difeso dall'avv. Maurizio Romano, con domicilio eletto in Napoli, largo C. Volpicelli n. 6 presso lo studio dell’avv. G. Alfano;

contro

Il Comune di Pomigliano D'Arco;
l’Amministrazione Provinciale di Napoli;

per l'annullamento del decreto n.810 del 19.7.2005 del Presidente della Provincia di Napoli di approvazione della variante al p.r.g. del Comune di Pomigliano d’Arco;

della delibera di adozione in data 19.1.2004, n. 3, della delibera 29.4.2004, n. 28, della delibera 22.7.2004, n. 42 del Consiglio Comunale di Pomigliano d’Arco;

di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 luglio 2012 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente è proprietario di un fondo nel Comune di Pomigliano d’Arco al foglio 11, particella n. 560 sul quale ha realizzato con licenza edilizia n. 55/1974 un fabbricato di due piani destinato ad abitazione del proprio nucleo familiare.

Con decreto 19.7.2005, n. 810 è stata approvata la variante del piano regolatore che ha conferito all’area sulla quale insiste il fabbricato dell’interessato la destinazione agricola.

Avverso tale atto, ed ogni altro connesso, presupposto e consequenziale, ha proposto impugnativa l'interessato, chiedendone l'annullamento, per i seguenti motivi:

eccesso di potere per travisamento della realtà, sviamento, illogicità, manifesta ingiustizia, difetto di istruttoria, erronea motivazione, violazione dell’art. 9 della legge n. 1150/1942.

Il piano regolatore non avrebbe tenuto conto dello stato di fatto esistente nella zona interessata ed, in particolare degli edifici realizzati, come desumibile dai rilievi aereo fotogrammetrici del 1986 e del 1996.

Peraltro la zona sarebbe dotata delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.

L’ente locale non avrebbe tenuto conto delle osservazioni fatte pervenire dal ricorrente in sede di adozione della variante;

difetto di motivazione, eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, per inesistenza dei presupposti di fatto e di diritto, per mancata comparazione degli interessi coinvolti, per violazione dell’art. 2 del D.M. 1444/1962.

Il provvedimento impugnato non reca alcuna comparazione tra gli interessi del ricorrente e quelli pubblici, né alcuna indicazione sulle ragioni del sacrifico dell’interesse del ricorrente medesimo.

Il redattore del piano non avrebbe tenuto conto dello stato di urbanizzazione dell’area, né avrebbe verificato se siano stati rispettati gli standard urbanistici minimi richiesti dal D.M. 1444/1962 per definire lo stato di parziale edificazione di un’area.

Alla udienza pubblica del 5 luglio 2012, la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

DIRITTO

Nel presente giudizio si controverte sulla variante all’atto di pianificazione urbanistica del Comune di Pomigliano d’Arco, meglio indicato in epigrafe, relativamente alla attribuzione all’area di proprietà del ricorrente della destinazione agricola E in luogo di quella B.

In sintesi, lamenta il ricorrente che la variante avrebbe reintrodotto la destinazione agricola senza alcuna reale giustificazione e sulla base di una scelta irragionevole nel fatto,in quanto su una consistente porzione dei terreni che ricadono in detta area sarebbero stati edificati numerosi edifici e sarebbe ormai pienamente urbanizzata.

Osserva il Collegio in via preliminare che costituisce principio pacifico in giurisprudenza quello secondo cui le scelte effettuate dall'Amministrazione, all'atto dell'adozione del PRG o di variante al piano medesimo, costituiscono apprezzamenti di merito sottratti al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità (cfr. Cons. Stato, Ad.Plen.22 dicembre 1999, n.24; idem, sez. IV, 6 ottobre 2003, n. 5869) e in secondo luogo che, in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, l'Amministrazione ha la più ampia discrezionalità nell'individuare le scelte ritenute idonee per disciplinare l'uso del proprio territorio (e anche nel rivedere le proprie precedenti previsioni urbanistiche), valutando gli interessi in gioco e il fine pubblico, e non deve fornire motivazione specifica delle singole scelte urbanistiche.

In tal senso, la scelta compiuta in un PRG o in una variante di imprimere una particolare destinazione urbanistica ad una zona non necessita di particolare motivazione delle singole scelte operate, in quanto le stesse trovano giustificazione nei criteri generali – di ordine tecnico-discrezionale - seguiti nella impostazione del piano, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiono meritevoli di specifiche considerazioni (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 6 febbraio 2002, n. 664; idem, 8 ottobre 2007, 5210; idem, 7 aprile 2010 , n. 1986; T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 15 aprile 2010 , n. 1089; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, sez. I, 15 aprile 2010 , n. 357; Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 23 novembre 2010, n. 8074; Tar Campania, Napoli, sez. V, 3 giugno 2008, n. 5222).

Si deve allora preliminarmente ricordare che, nelle scelte di pianificazione, la valutazione dell'idoneità delle singole aree a soddisfare, con riferimento alle possibili destinazioni, specifici interessi urbanistici, costituisce espressione del potere discrezionale dell'amministrazione (fra le più recenti: Consiglio Stato, sez. IV, 4 dicembre 2009, n. 7654), e nell'esercizio di tale potere l'amministrazione non ha la necessità di dare una motivazione specifica sulle scelte adottate in ordine alla destinazione delle singole aree in quanto le stesse trovano giustificazione nei criteri generali di impostazione del piano (Consiglio di Stato, sez. IV, 24 aprile 2009, n. 2630; sez. V, 2 marzo 2009, n. 1149), con la conseguenza che tali scelte possono essere censurate soltanto in presenza di evidenti vizi logico-giuridici nel quadro delle linee portanti della pianificazione.

Il privato che si ritenga leso da una scelta di piano non favorevole ai suoi interessi in ordine alla destinazione data ad una certa area di sua proprietà, non può censurare pertanto, se non per evidenti vizi logici, le ragioni specifiche della singola scelta operata dall'amministrazione perché il sistema non richiede una giustificazione analitica delle singole scelte operate, ma solo delle ragioni di insieme che hanno portato alle complessive scelte di pianificazione.

Coerentemente si è affermato che la regola dell'inesistenza di un obbligo specifico di motivazione delle scelte urbanistiche vale anche per le osservazioni presentate al piano.

Secondo l'orientamento giurisprudenziale ormai consolidato le osservazioni proposte dai cittadini nei confronti degli atti di pianificazione urbanistica non costituiscono infatti veri e propri rimedi giuridici ma semplici apporti collaborativi e, pertanto, il loro rigetto o il loro accoglimento non richiede una motivazione analitica, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e confrontate con gli interessi generali dello strumento pianificatorio (Consiglio di Stato, sez. IV, 18 giugno 2009, n. 4024 cit.).

Le scelte urbanistiche circa la disciplina del territorio possono quindi formare oggetto di sindacato giurisdizionale nei soli casi di arbitrarietà, irrazionalità o irragionevolezza ovvero di palese travisamento dei fatti, che costituiscono i limiti della discrezionalità amministrativa (Consiglio di Stato, sez. IV, 18 giugno 2009, n. 4024 cit.), con la conseguenza che, a meno che non siano riscontrabili errori di fatto o abnormi illogicità, non è configurabile neppure il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento basata sulla comparazione con la destinazione impressa ad altre zone adiacenti (fra le tante: Consiglio di Stato, sez. IV, 18 giugno 2009, n. 4024).

Stabilito che l'amministrazione, per regola generale, ha la più ampia discrezionalità nell'individuare le scelte ritenute migliori per disciplinare l'uso del proprio territorio (ed anche nel rivedere le proprie precedenti previsioni urbanistiche) e che non deve dare motivazione specifica delle singole scelte urbanistiche, si deve peraltro aggiungere che tale regola generale subisce un'eccezione in alcune situazioni specifiche in cui il principio della tutela dell'affidamento impone che il piano regolatore dia conto del modo in cui è stata effettuata la ponderazione degli interessi pubblici e sono state operate le scelte di pianificazione (rendendole quindi sindacabili davanti al giudice amministrativo).

Ciò si verifica nei casi in cui la modifica progettata (della precedente destinazione urbanistica) va ad incidere su singole posizioni, connotate da una fondata aspettativa sulla destinazione dell'area, che per questo si differenziano dalle posizioni degli altri soggetti interessati.

L'amministrazione in tali casi ha il dovere di valutare con attenzione l'opportunità di modificare la precedente destinazione urbanistica di un'area e, se ritiene di dover diversamente disciplinare tale area e sacrificare comunque gli interessi dei soggetti coinvolti, deve indicare le ragioni logiche che hanno portato a tale nuova scelta pianificatoria.

Come è stato chiarito dalla giurisprudenza, meritevoli di questa particolare forma di tutela sono peraltro solo quelle situazioni caratterizzate da un affidamento "qualificato" (Consiglio di Stato, sez. IV, 7 aprile 2008, n. 1476). E tale posizione è stata riconosciuta: a) nel superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l'avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree; b) nella lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, dalle aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia (oggi permesso di costruire) o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione; c) nella modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 22 dicembre 1999, n. 24, Consiglio di Stato, sez. III, 6 ottobre 2009, n. 1610; sez. V, 2 marzo 2009, n. 1149; sez. VI, 18 aprile 2007, n. 1784).

Negli altri casi l'esistenza di una precedente diversa previsione urbanistica non comporta invece per l'amministrazione la necessità di fornire particolari spiegazioni sulle ragioni delle diverse scelte operate anche quando queste sono nettamente peggiorative per i proprietari (e per le loro aspettative), dovendosi (in tali altri casi) dare prevalente rilievo all'interesse pubblico che le nuove scelte pianificatorie intendono perseguire.

Applicando tali principi al caso di specie si deve osservare che la nuova scelta pianificatoria del Comune per l'area di proprietà del ricorrente, è certamente peggiorativa per gli interessi dello stesso.

Tuttavia tale nuova scelta, anche se sul punto specifico non oggetto di particolare motivazione, non può ritenersi per questo illegittima dovendosi ritenere che la diversa destinazione sia stata dettata per il perseguimento dell'interesse pubblico ad una migliore complessiva organizzazione del territorio comunale.

Né la posizione dell’istante può ritenersi così "qualificata", secondo i canoni che si sono su indicati, da poter giustificare una particolare e specifica valutazione da parte del Comune e la necessità di una specifica motivazione sulle ragioni che hanno condotto alla nuova scelta urbanistica.

Infatti nella fattispecie, a numerosi anni di distanza dalla precedente scelta di piano che destinava l'area a zona B di completamento, dall’esame della documentazione allegata al ricorso l’area in questione non risulta edificata a tal punto da far considerare illogica la scelta pianificatoria del Comune. In disparte alcuni edifici, che peraltro ben potrebbero avere una destinazione ad uso agricolo, l’area in esame e quella limitrofa appare libera.

Né risulta che siano stati redatti atti convenzionali di alcun genere con l'amministrazione comunale.

Né, sempre per quanto si è già indicato, l'amministrazione aveva il dovere di tenere in particolare considerazione gli interessi del ricorrente e determinare le sue scelte (motivandole) in ragione dell'affidamento vantato sulla precedente destinazione urbanistica.

Per quanto concerne il riferimento al rispetto degli standards urbanistici minimi richiesti dalle norme ministeriali non è stato introdotto alcun principio di prova atto di dimostrare la parziale edificazione della zona secondo le stime indicate dal ricorrente nel secondo motivo.

Ciò consente di ritenere infondati anche i motivi con i quali si denuncia la violazione dell'art. 3 della legge n. 241 del 1990 per il difetto di motivazione nella scelta peggiorativa della precedente destinazione operata dall'amministrazione.

Quanto alla sostenuta inopportunità del provvedimento amministrativo, che non risponderebbe al canone di congruità e logicità dell'azione amministrativa, si osserva che una evidente illogicità delle scelte dell'amministrazione (che deve valutarsi con prevalente riferimento alle scelte complessive operate) non emerge con chiarezza dagli atti impugnati.

Per tutte le ragioni esposte il ricorso deve essere respinto.

Quanto alle spese, non occorre provvedervi non essendosi costituite in giudizio le Amministrazioni intimate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 luglio 2012 con l'intervento dei magistrati:

Carlo D'Alessandro, Presidente

Leonardo Pasanisi, Consigliere

Vincenzo Blanda, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/07/2012