TAR Lombardia (MI) Sez. II n. 2354 del 26 ottobre 2021
Urbanistica.Pianificazione urbanistica e titolarità delle aree

La pianificazione urbanistica prescinde dalla titolarità delle aree sulle quali va a incidere, così come dalla ripartizione catastale delle stesse, avendo riguardo piuttosto alle qualità di dette aree, al contesto nel quale si inseriscono e agli obiettivi di conservazione e/o di sviluppo che l’amministrazione intende perseguire. Può dunque legittimamente accadere che un’area appartenente a un unico proprietario o costituente un unico mappale catastale sia in parte assoggettata a un regime urbanistico e in parte a un altro

Pubblicato il 26/10/2021

N. 02354/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01738/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1738 del 2014, proposto da
Giuliano Mondellini, Loredana Mascherpa, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesca Vrespa, Giovanni Borgna, Elisabetta M. De Matteis, con domicilio eletto in Milano, via Cappuccio, 12;

contro

Comune di Vanzago, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Adriano Pilia, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, viale Bianca Maria, 21;

nei confronti

Redeo Cominoli;
Regione Lombardia;
Wwf Italia Onlus;
Immobiliare Pegaso s.r.l.;
Grassi Marco;

per l'annullamento

della deliberazione di C.C. di Vanzago n. 24 del 25.7.2013 e n. 25 del 26.7.2013, mediante le quali è stato approvato il piano di governo del territorio; di tutti gli elaborati costituenti parte integrante del medesimo piano, ivi compresi la VAS (prot. n. 20461 del 28.11.2012), il presupposto parere finale, la presupposta dichiarazione di sintesi, la relazione sulle componenti geologiche, idrogeologiche e sismiche, il piano urbano generale dei servizi nel sottosuolo, lo studio e la valutazione di incidenza; di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, ivi compresi la deliberazione di Giunta Provinciale di Milano n. 305 del 31.7.2012 e n. 91 del 9.4.2013, nonché della deliberazione della Giunta della Regione Lombardia n. 243 del 7.6.2013, il parere di WWF ITALIA ONLUS espresso in data 23.4.2012 ai fini della valutazione di incidenza sul Sito Rete Natura 2000, e della deliberazione di C.C. n. 45/2012 con cui è stato adottato l’impugnato PGT.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vanzago;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 12 ottobre 2021 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

Con ricorso ritualmente proposto i ricorrenti, come in epigrafe indicati, hanno impugnato e chiesto l’annullamento della deliberazione di C.C. di Vanzago n. 24 del 25.7.2013 e n. 25 del 26.7.2013, mediante le quali è stato approvato il piano di governo del territorio; di tutti gli elaborati costituenti parte integrante del medesimo piano, ivi compresi la VAS (prot. n. 20461 del 28.11.2012), il presupposto parere finale, la presupposta dichiarazione di sintesi, la relazione sulle componenti geologiche, idrogeologiche e sismiche, il piano urbano generale dei servizi nel sottosuolo, lo studio e la valutazione di incidenza; di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, ivi compresi la deliberazione di Giunta Provinciale di Milano n. 305 del 31.7.2012 e n. 91 del 9.4.2013, nonché la deliberazione della Giunta della Regione Lombardia n. 243 del 7.6.2013, il parere di WWF ITALIA ONLUS espresso in data 23.4.2012 ai fini della valutazione di incidenza sul Sito Rete Natura 2000, e della deliberazione di C.C. n. 45/2012 con cui è stato adottato l’impugnato PGT.

In sintesi, i ricorrenti hanno esposto di essere proprietari di un compendio immobiliare (censito al foglio 4, mappale 526, sub. 701), nonché di un appezzamento di terreno confinante con tale area (censito al foglio 4, mappale 650), e che una parte di tale compendio (i mappali 526 – 527, dell’estensione di 641 mq) sarebbero stati bonariamente ceduti all’Amministrazione comunale per la realizzazione di una “strada di collegamento tra via Arsiero - via Monte Rosa nell'ambito delle opere fuori comparto piano di lottizzazione C2/6”: una cessione a fronte della quale il Comune avrebbe “informalmente preannunciato il mutamento di disciplina urbanistica della restante area di proprietà dei ricorrenti”, prospettando, a loro dire, “l’attribuzione di capacità edificatoria in luogo della precedente destinazione agricola” (cfr. pag. 3).

Hanno soggiunto che, tuttavia, pur avendo presentato – in sede di formazione dello strumento urbanistico – una osservazione diretta ad ottenere la destinazione edificatoria, l’Amministrazione avrebbe imposto “una disciplina addirittura peggiorativa rispetto a quella contenuta nel previgente P.R.G., che classificava l'area summenzionata come agricola”, nel senso che – come si evincerebbe da una tavola allegata al piano delle regole – “il terreno in questione è ricompreso nelle aree di interesse ambientale e paesaggistico soggette a disciplina comunale e, precisamente, nella sottocategoria zone destinate alla formazione di fasce a filtro o protezione” (cfr. pag. 4).

In particolare, si è previsto che “in tutte le aree di interesse paesaggistico e ambientale soggette a disciplina comunale non è ammessa la nuova costruzione se non nella forma di ampliamento dell'edificazione esistente secondo le prescrizioni di cui ai successivi punti” (art. 3.15 della disciplina normativa).

A fondamento dell’impugnazione hanno dedotto i seguenti motivi:

1°) eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità manifesta e abnormità.

I ricorrenti hanno lamentato che la (autorizzata) “costruzione di opere edilizie volte ad ampliare edifici esistenti non è soggetta ad alcun indice edificatorio (ad eccezione dell'altezza massima), posto che il PGT non prevede nulla, per esempio, in ordine alla volumetria massima consentita e al rapporto di copertura da rispettare” (cfr. pag. 7); il che confliggerebbe con le previsioni di tutela ambientale sottese all’esistenza del sito di importanza comunitaria (SIC) denominato “Bosco di Vanzago”.

Hanno, per altro verso, contestato che l’area di loro proprietà, “inserita nella medesima zona urbanistica ma ad oggi inedificata, viene privata di qualsiasi capacità edificatoria pur essendo immediatamente confinante ad un'area comunale altamente urbanizzata e, soprattutto, pur essendo situata, all'interno della ridetta fascia a filtro o protezione, nel punto più distante dal sito protetto” (cfr. pag. 9).

2°) Eccesso di potere per sviamento, difetto di proporzionalità e di motivazione, irragionevolezza e illogicità.

Con tale motivo i ricorrenti hanno censurato la motivazione opposta all’osservazione presentata in sede di formazione del PGT: segnatamente la scelta di individuare una “zona destinata alla formazione di fasce a filtro e protezione (…) in funzione dell'obiettivo di garantire la massima protezione al SIC nella zona ove l’edificato arriva maggiormente a lambirlo” (cfr. pag. 10).

Una previsione che, però, non avrebbe tenuto conto del contenuto dello studio di incidenza VAS, nell’ambito del quale si sarebbe prospettata l’ammissibilità di “interventi edilizi profondi e/o in ampliamento”, sebbene associati a “specifici azioni di mitigazione paesistico-ambientale” (cfr. pag. 11).

E, in aggiunta, hanno lamentato – quale sintomo dell’eccesso di potere in cui sarebbe incorsa l’Amministrazione – che la destinazione effettivamente impressa all’area controversa sarebbe addirittura più restrittiva degli usi consentiti dalla normativa regionale per le aree agricole.

3°) Eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza e illogicità.

I ricorrenti, al fine di evidenziare la disparità di trattamento che sarebbe stata riservata al proprio lotto, hanno indicato alcune aree (site in via dell'Artigianato o nella frazione di Mantegazza) nelle quali sarebbe stata assentita, nonostante la vicinanza al SIC, una capacità edificatoria, richiamando, in particolare, la disciplina di alcuni ambiti di trasformazione che, sebbene prossimi ad un’area connotata da inedificabilità assoluta, avrebbero beneficiato di previsioni favorevoli all’edificazione (cfr. pag. 18).

Una previsione – hanno proseguito i ricorrenti – tale da disattendere il principio di perequazione, che all’opposto sarebbe stato garantito dall’imposizione di realizzare, quale idoneo contrappeso, opere di mitigazione paesaggistica e ambientale.

4°) Eccesso di potere per contraddittorietà, abnormità, sviamento, illogicità e irragionevolezza.

I ricorrenti hanno, infine, dedotto l’illegittimità del frazionamento della loro area in due ambiti soggetti a disciplina diverse: una porzione (mappale 526) ricompresa negli “ambiti di recente formazione a media trasformabilità”, definiti dall’art. 3.11 della disciplina normativa come “parti edificate di recente costruzione esito di processi non unitari” e soggette all’applicazione di un indice di utilizzazione di 0,33 mq/mq; e una porzione, situata a nord (mappale 650), che invece sarebbe soggetto alla contestata destinazione di “zone destinate alla formazione di fasce a filtro o protezione”.

Ad avviso dei ricorrenti l’esercizio improprio della potestà pianificatoria comunale, “consistente nella delimitazione arbitraria della zone urbanistiche sul territorio, conduce all'effetto distorto interno alla stessa fascia a filtro e protezione di escludere le aree in parola (più distanti dalla riserva naturale) dalla possibilità di ampliamento prevista dalla norma di zona, possibilità che potrà invece essere utilizzata senza limitazioni dai proprietari delle aree già edificate presenti a ridosso del SIC” (cfr. pag. 23).

Si è costituito in giudizio il Comune di Vanzago (7.7.2014).

In vista dell’udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per il 12 ottobre 2021:

- i ricorrenti hanno richiamato le conclusioni rassegnate nell’atto introduttivo del giudizio (10.9.2021);

- l’Amministrazione, nella memoria depositata il 10.9.2021, ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per la mancata prova del deposito dell’atto di costituzione in giudizio successivo alla trasposizione del ricorso gerarchico in sede giurisdizionale; ancora in via preliminare, ha opposto l’inammissibilità, per carenza d’interesse, del primo motivo, tenuto conto che i ricorrenti avrebbero ammesso che la loro area risulterebbe inedificata: il che escluderebbe di poter contestare una previsione urbanistica (art. 3.15 della disciplina normativa) relativa all’ampliamento di aree, al contrario, già parzialmente edificate; ha, poi, opposto l’ampia discrezionalità che connota l’esercizio della potestà pianificatoria e che, dunque, non sussisterebbe la dedotta disparità di trattamento, tenuto conto, non ultimo, della necessità di garantire adeguata protezione al SIC.

Nella replica del 21.9.2021 i ricorrenti hanno controdedotto all’eccezione preliminare dell’Amministrazione, ribadendo le argomentazioni poste a fondamento del ricorso.

All’udienza pubblica del 12 ottobre 2021, tenutasi con modalità da remoto, la causa è stata trattenuta per la decisione.

Preliminarmente, in occasione della discussione finale il Collegio ha rappresentato ai difensori delle parti che l’atto di costituzione in giudizio dei ricorrenti (depositato in data 5.6.2014) risulta presente nel fascicolo cartaceo e che, quindi, la mancanza di prova opposta dalla difesa del Comune resistente è il riflesso di una incompleta digitalizzazione del fascicolo.

Tale precisazione depone, quindi, per il rigetto della predetta eccezione, anche a fronte della leale collaborazione processuale evidenziata dal difensore dell’Amministrazione.

Nel merito, il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.

Non coglie nel segno il primo motivo, comunque ammissibile perché diretto (a prescindere dalla circostanza che l’art. 3.15 non sarebbe, ad oggi, applicabile all’area oggetto del contendere) ad ottenere un riesame della disciplina urbanistica in chiave di riconoscimento di prerogative per l’edificazione.

L’infondatezza consegue alla messa in discussione di profili di merito tecnico delle valutazioni che hanno condotto all’individuazione di una destinazione – in particolare, nella parte nord del lotto di proprietà dei ricorrenti – funzionale alla protezione del SIC.

Sul punto è noto che la giurisprudenza (cfr., tra le ultime, Consiglio di Stato, sez. II, 8 gennaio 2020, n. 153) ha espresso alcuni principi ormai consolidati:

a) il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante, costituisce estrinsecazione di potere pianificatorio connotato da ampia discrezionalità che rispecchia non soltanto scelte strettamente inerenti all’organizzazione edilizia del territorio, bensì afferenti anche al più vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico; tali scelte non sono nemmeno condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo strumento urbanistico o una sua variante.

b) l’onere di motivazione gravante sull’Amministrazione in sede di adozione di strumenti urbanistici, anche sovracomunali, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei criteri principali che sorreggono le scelte effettuate, potendo la motivazione desumersi anche dai documenti di accompagnamento all’atto di pianificazione urbanistica e, più in generale, dagli atti del procedimento.

Con il secondo e terzo motivo, che per affinità tematica possono essere esaminati congiuntamente, i ricorrenti hanno lamentato una disparità di trattamento con richiamo alla disciplina urbanistica di altre aree che sarebbero parimenti (o addirittura maggiormente) vicine al SIC “Bosco di Vanzago”.

Neppure tali censure, tuttavia, possono essere accolte.

L’inquadramento generale è dato dalla deliberazione di Giunta Provinciale n. 305 del 31.7.2012, che i ricorrenti hanno impugnato soltanto formalmente quale atto presupposto, ma senza muovere a tale provvedimento alcuna specifica censura.

In tale deliberazione – opportunamente richiamata dall’Amministrazione ed il cui contenuto risulta incontestato ai sensi dell’art. 64, comma 2 c.p.a. – si è precisato che “in analogia con quanto espresso nel parere dell’Ente gestore del Sito, si deve innanzitutto riconoscere che il PGT del Comune di Vanzago ha dato ampio spazio alle tematiche ecologiche ed ambientali in senso più generale, individuando in particolare delle “Zone destinate alla rete ecologica di connessione” e “Zone destinate alla formazione di fasce a filtro o protezione” che declinano la rete ecologica a livello locale in modo preciso ed efficace. Vengono previsti ampliamenti urbanistici contenuti e quasi interamente inseriti all’interno dell’urbanizzato, che presentano impatti nulli nei confronti delle connessioni ecologiche […] Ai sensi dell’art. 5 del DPR 357/97 e s.m.i. e alla luce di quanto richiamato, si propone valutazione di incidenza positiva, ovvero assenza di possibilità di arrecare una significativa incidenza negativa del PGT del Comune di Vanzago”.

Coerentemente con tale inquadramento, il Comune ha confermato, in sede di formazione del PGT, la classificazione contestata “in funzione dell’obiettivo di garantire la massima protezione al SIC nella zona ove l’edificato arriva maggiormente a lambirlo. Peraltro si agisce in funzione delle indicazioni contenute nel PTCP art. 49 (siti della Rete Natura 2000 alla quale appartiene il Bosco di Vanzago) e al punto 6 del parere della Provincia”; e compendiando tale motivazione con richiamo al principio che postula il contenimento dell’uso di suolo.

A ciò si deve aggiungere che il lotto di proprietà dei ricorrenti è, per loro stessa ammissione (cfr. pag. 21), in parte (mappale 526) edificabile, sebbene nei ristretti limiti di cui all’art. 3.11 della disciplina normativa: il che, dunque, depone per l’insussistenza di una preclusione assoluta.

Dunque, nella specie si ravvisa una specifica risposta dell’Amministrazione, che a conti fatti ha addirittura sostanziato un quid pluris rispetto alla soglia di sufficienza avallata dall’orientamento generale della giurisprudenza, secondo cui, in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le decisioni dell’Amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si possa evincere dai criteri generali – di ordine tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano stesso (cfr., ancora, Consiglio di Stato, sez. II, 8 gennaio 2020, n. 153).

Né, tantomeno, il Collegio ravvisa che il Comune resistente è incorso in errori di fatto tali da pregiudicare la legittimità (a fortiori la ragionevolezza) delle scelte di pianificazione urbanistica.

Pare, allora, evidente che i motivi di censura dei ricorrenti sono scaturiti da un improprio affidamento sorto in conseguenza del fatto che l’Amministrazione avrebbe “informalmente” assicurato una capacità edificatoria per l’intero compendio dei ricorrenti.

Questi ultimi, infatti, hanno dedotto con il quarto motivo l’illogicità di una disciplina differenziata all’interno della medesima proprietà.

Ma neppure tale rilievo è persuasivo, dovendosi richiamare la giurisprudenza secondo cui “la pianificazione urbanistica prescinde dalla titolarità delle aree sulle quali va a incidere, così come dalla ripartizione catastale delle stesse, avendo riguardo piuttosto alle qualità di dette aree, al contesto nel quale si inseriscono e agli obiettivi di conservazione e/o di sviluppo che l’amministrazione intende perseguire. Può dunque legittimamente accadere che un’area appartenente a un unico proprietario o costituente un unico mappale catastale sia in parte assoggettata a un regime urbanistico e in parte a un altro” (cfr. TAR Lombardia – Brescia, 10 marzo 2021, n. 235).

In conclusione, il ricorso va respinto.

Il carattere risalente della controversia consente di compensare le spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 12 ottobre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alberto Di Mario, Presidente FF

Antonio De Vita, Consigliere

Angelo Fanizza, Consigliere, Estensore