TAR Puglia (BA) sez. II n. 2473 del 18 giugno 2010
Urbanistica. Realizzazione impianto produttivo

La realizzazione di un impianto produttivo deve essere preceduta da una delle procedure di cui al DPR 447/98 e, poiché l’art. 5 del D.P.R. 447/98 non esplicita alcuna deroga a tale principio per i casi di progetti in variante al P.R.G., si deve concludere che, in tali casi, ottenuta la variante urbanistica l’interessato deve farsi carico di compulsare l’ulteriore frazione di procedimento finalizzata al rilascio del titolo edilizio, chiedendo procedersi mediante conferenza di servizi o mediante autocertificazioni: in ogni caso, solo il verbale conclusivo della conferenza di servizi indetta ai sensi dell’art. 4 del D.P.R. 447/98 “tiene luogo degli atti istruttori e dei pareri tecnici comunque denominati previsti dalle norme vigenti” (art. 4 comma 5)

N. 02473/2010 REG.SEN.
N. 01071/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1071 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Friosud Srl, rappresentata e difesa dall'avv. Saverio Profeta, con domicilio eletto presso Saverio Profeta in Bari, via Cognetti, 25;

contro

Comune di Conversano, rappresentato e difeso dall'avv. Alberto Bagnoli, con domicilio eletto presso Alberto Bagnoli in Bari, via Dante, 25;

per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,

A) quanto al ricorso introduttivo del giudizio:

del provvedimento prot. n. 14123/09, notificato il 24.06.2009, recante diniego di permesso di costruire del 4.11.2008 per l’ultimazione delle opere già autorizzate (e in parte qua eseguite) con concessione edilizia n. 10/2001 e successiva variante n. 4/2005.

B) quanto ai motivi aggiunti depositati il 28 dicembre 2009:

- del provvedimento di diniego prot. n. 24046/2.11.2009, con cui il Comune di Conversano ha espresso diniego di autorizzazione paesaggistica in relazione all’istanza di rilascio di permesso di costruire del 4.11.2008 presentata ai soli fini della ultimazione delle opere autorizzate con C.E. n. 10/2001 e successiva variante n. 4/2005;

- di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale ed in particolare del parere non favorevole prot. n. 23077/2.11.2009, non conosciuto..


Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Conversano in Persona del Sindaco P.T.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 aprile 2010 il dott. Roberta Ravasio e uditi per le parti i difensori avv.ti S. Profeta e A. Bagnoli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso passato alla notifica il 29 giugno 2009, depositato in pari data, la ricorrente, premettendo di aver chiesto al Comune di Conversano, ai sensi del D.P.R. 447/98, il rilascio di permesso di costruire per realizzare, in variante al P.R.G., un opificio industriale; che la procedura si concludeva positivamente con il parere favorevole della conferenza di servizi del 30 agosto 2000 e l’approvazione della richiesta variante urbanistica, approvata con delibera di Consiglio Comunale del 26 ottobre 2000; che di seguito a ciò veniva rilasciata la concessione edilizia n. 10 del 19 dicembre 2001 e dipoi la variante n. 4 del 19 gennaio 2005; che, infine, non avendo potuto portare a termine i lavori entro la scadenza del 12 gennaio 2006, essa ricorrente chiedeva il rilascio di un nuovo permesso di costruire al fine di poter completare le opere, del resto quasi integralmente realizzate; tanto premesso impugna il provvedimento in epigrafe indicato, adottato solo a seguito di ricorso ex art. 21 bis L. 1034/71, a mezzo del quale il Comune di Conversano ha negato il rilascio del nuovo permesso sul presupposto che l’intervento non sarebbe assistito dalla necessaria autorizzazione paesaggistica.

Deduce la ricorrente i seguenti motivi:

I) violazione dell’art. 4 D.P.R. 447/1998, dell’art. 5.01 del PUTT/P, eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e diritto, difetto di istruttoria: il diniego impugnato si fonda sulla circostanza che l’intervento edilizio ricade in area tipizzata dal PUTT/P come ambito di tipo “C” e che ciò nonostante non è mai stata chiesta né rilasciata la necessaria autorizzazione paesaggistica. Tuttavia alla data di entrata in vigore del PUTT/P era già stata approvata la variante urbanistica di cui alla delibera C.C. del 26 ottobre 2000 e rilasciato il titolo edilizio; inoltre l’art. 5.03 delle n.t.a. del PUTT/P esonera dal parere paesaggistico i piani e le varianti di piani.

II) violazione dell’art. 14 bis L. 241/90: la Regione Puglia è intervenuta alla conferenza di servizi indetta ai sensi del D.P.R. 447/98 conclusasi il 30 agosto 2000, ed in tale sede nulla ha obiettato all’intervento; pertanto, ai sensi dell’art. 14 ter L. 241/90, la Regione Puglia ha espresso il suo assenso anche quale autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico, tanto più che, essendo a quella data il PUTT/P già stato adottato, esso esplicava una efficacia conformativa dei piani regolatori comunali;

III) violazione e malgoverno dell’art. 15 D.P:R. 380/01: la motivazione del provvedimento impugnato fa riferimento a richieste di proroga della concessione edilizia, ma nella specie la ricorrente ha chiesto un nuovo permesso di costruire, in relazione al quale sono del tutto irrilevanti i motivi per i quali la ricorrente non ha potuto ultimare l’intervento.

Si è costituito in giudizio il Comune di Conversano per resistere al ricorso.

Esso veniva chiamato alla camera di consiglio del 9 luglio 2009 e poi a quella dell’8 ottobre 2009, allorché il Collegio, con ordinanza n. 170/09, disponeva che il Comune di Conversano, quale ente delegato, si esprimesse entro i successivi 30 giorni in ordine all’autorizzazione paesaggistica per le opere oggetto del permesso di costruire negato.

Di seguito a ciò il Comune di Conversano, con provvedimento 24046 del 2 novembre 2009, ha negato l’autorizzazione paesaggistica ai soli fini del completamento delle opere di cui alla c.e.10/2001 e variante 4/2005.

Con ricorso per motivi aggiunti la ricorrente impugnava anche siffatto provvedimento deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi:

IV) violazione dell’ordinanza collegiale n.170/09, la quale avrebbe inteso ordinare al Comune di chiarire se sussistano opere che di per sé abbiano un rilievo apprezzabile dal punto di vista paesaggistico; soprattutto l’ordinanza collegiale riferiva la necessità di effettuare la valutazione paesaggistica solo alle opere oggetto del permesso di costruire, e non a tutto l’intervento, come invece ha inteso fare il Comune di Conversano;

V) violazione e falsa applicazione dell’art. 3.05 del PUTT/P: il parere paesaggistico richiama alcune norme del PUTT/P che dovrebbero riferirsi agli ambiti di tipo C, allorché si riferiscono agli ambiti di tipo D: ed il fondo sul quale la ricorrente ha intrapreso l’intervento non è compreso in alcun ambito di tipo D.

VI) incompetenza, violazione degli artt. 7, 8 e 9 della L.R. 20/09: il Comune di Conversano a far tempo dal 30 ottobre 2009 non può più considerarsi titolare della delega alla adozione dei pareri in materia paesaggistica, non avendo costituito la speciale commissione di cui all’art. 8 della L.R. 20/09 né dispone di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio delle funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia; secondo quanto previsto dall’art. 7 L.R. 20/09, laddove i comuni non soddisfano i requisiti, la delega é attribuita alle Province o alle Regioni.

La ricorrente ha inoltre riproposto, avverso il parere paesaggistico negativo, le censure già articolate avverso il diniego di permesso di costruire.

Alla camera di consiglio del 12 gennaio 2010 la ricorrente rinunciava alla domanda cautelare.

Il ricorso è stato trattenuto a decisione alla pubblica udienza del 1° aprile 2010.

DIRITTO

1. La ricorrente è proprietaria in Comune di Conversano di un fondo per il quale in data 12 maggio 2000 chiedeva il rilascio, in variante al vigente strumento urbanistico, del titolo edilizio necessario a realizzare un impianto produttivo.

Di seguito a ciò il Comune, nella persona del Sindaco, indiceva la conferenza di servizi prevista dall’art. 5 del D.P.R. 447/98, invitando inizialmente a parteciparvi l’assessore all’urbanistica del Comune di Bari, il Dirigente del locale U.T.C., i dirigenti degli uffici S.I.P. e S.P.E.S.A.L. dell’AUSL BA/5, e poi estendendo l’invito, in vista delle riunioni del 3 e 4 agosto, anche all’ENAS di Bari e infine, in vista della riunione finale del 30 agosto 2000, anche all’assessorato regionale all’urbanistica, nella specie rappresentato dal Dirigente del S.U.R., ing. Nicola Giordano, nonché dal funzionario del S.U.R. geom. Ambrogio Mastrangelo.

Alla riunione del 30 agosto 2000, quindi, alla presenza dei soggetti sopra indicati nonché del rappresentante di altri assessorati comunali , di un consigliere comunale e del progettista dell’impianto incaricato dalla Friosud s.r.l., la conferenza di servizi esprimeva parere favorevole alla iniziativa proposta dalla ricorrente: si legge in particolare nel verbale della predetta conferenza, che “L’ing. Nicola Giordano, per quanto di propria competenza, riferisce di avere preso atto delle precisazioni dell’U.T.C. inerenti le fascie di rispetto stradale e ferroviario, della ulteriore comunicazione in merito del delegato dell’ANAS, nonché delle dichiarazioni del tecnico di parte. Pertanto esprime parere favorevole, in considerazione della localizzazione dell’insediamento che è in prossimità della Zona Industriale e quindi secondo una possibile direttrice di espansione, con le seguenti prescrizioni: 1) Di chiedere il rispetto delle norme del Codice della Strada……; 2) Si richiede che sia assicurata la fruizione pubblica delle due aree a standard…..”.

Il Consiglio Comunale, con delibera n. 101 del 26 ottobre 2000 approvava, in variante al vigente P.R.G., il progetto presentato dalla ricorrente in data 12 maggio 2000, finalizzato alla realizzazione di un centro per la frigoconservazione e relativa piattaforma di distribuzione, in località S. Pietro.

In data 19 dicembre 2001 veniva rilasciato alla ricorrente la concessione edilizia n. 10: tra i pareri menzionati nelle premesse dell’atto non viene menzionato quello ai fini paesaggistici, e tuttavia tra le prescrizioni la c.e. 10/2001 indicava anche quella del “rispetto delle n.t.a. del PUTT di cui alla delibera Reg. n. 1748/2000”.

Con istanza acclarata al protocollo comunale in data 15 dicembre 2004, la ricorrente chiedeva di essere autorizzata ad effettuare alcune varianti al progetto inizialmente assentito e contestualmente chiedeva la proroga di un anno del termine di efficacia della c.e. 10/2001: la variante e la proroga venivano rilasciate con permesso di costruire n. 4 del 12 gennaio 2005. Ivi lo spazio dedicato alla indicazione degli estremi della autorizzazione paesaggistica non reca alcuna indicazione, e tuttavia, ancora un volta, al n. 12 delle “condizioni speciali” si menziona la necessità di rispettare le n.t.a. del PUTT/P.

Costituisce dunque un dato pacifico che i primi due permessi di costruire sono stati rilasciati alla ricorrente senza che fosse stata acquisita preventivamente alcuna autorizzazione paesaggistica.

Con domanda acclarata al protocollo comunale il 24 gennaio 2006, la ricorrente, non avendo ultimato i lavori entro la scadenza del 12 gennaio 2006 (3 anni + 1 dal rilascio della c.e. 10/2001), chiedeva allo Sportello Unico delle Attività Produttive il rilascio non di una proroga della efficacia dei precedenti titoli edilizi bensì di un nuovo permesso di costruire: tale istanza rimaneva inevasa, tanto da costringere la Friosud s.r.l. a rinnovare formalmente l’istanza, in data 4 novembre 2008, e da proporre ricorso ex art. 21 bis L. 1034/71.

Di seguito a ciò, con nota prot. 14123 del 24 giugno 2009, gravata nella presente sede, il Comune si è pronunciato sulla domanda del 24 gennaio 2006, negando il rilascio del permesso di costruire motivando che “le opere eseguite e quelle da eseguire, che ricadono negli ambiti territoriali estesi con valore distinguibile ambito “C” del PUTT/p approvato dalla Regione Puglia con delibera n. 1748 del 15/12/2000, risultano prive della prescritta autorizzazione Paesaggistica (ai sensi dell’art. 5.01 delle N.T.A. del PUTT/p) e che la stessa non può essere rilascia in sanatoria o a posteriori; nell’istanze di proroga presentate dalla FRIO SUD s.r.l. non sono stati riportati i fatti oggetti che hanno impedito alla Società il completamento dell’opera nei termini prescritti ed avendo, altresì, la società già usufruito di una proroga (per di più connessa ad una deroa che costituisce eccezione rispetto al principio del corretto e conforme assetto del territorio secondo il vigente P.R.G.).”.

Sul gravame opposto avverso la citata nota del 24 giugno 2009, il Collegio, con ordinanza n.170/2009 ordinava al Comune di procedere alla valutazione di compatibilità paesaggistica delle opere ancora da eseguire, oggetto della richiesta di nuovo permesso di costruire, adempimento al quale il Comune provvedeva con il parere 2 novembre 2009 n. prot.24046, così motivato:

“Visto il parere “non favorevole” espresso sulla pratica di che trattasi dall’Istruttore Tecnico incaricato , in data 02/11/2009 prot. 23077/09; Visto il riferimento del PUTT/p da cui risulta che l’intervento in narrativa ricade nell’ambito Territoriale “C” (valore distinguibile);

Verificato che l’intervento tende a completare un immobile realizzato su un’area tutelata dal PUTT/p per il quale non risulta rilasciata la prescritta Autorizzazione Paesaggistica, la cui realizzazione ha di fatto radicalmente modificato la zona d’intervento, andando a compromettere i valori tutelati dal PUTT/p (art. 2.02 co. 1.3. delle N.T.A. del PUTT/p;

Rilevato che allo stato attuale non può essere garantito il mantenimento dell’assetto geomorfologico d’insieme, l’assetto idrogeologico dell’intera area nonché la conservazione delle colture esistenti secondo le disposizioni dell’art. 3.05 punto 2.3. delle N.T. d’A. del PUTT/p previsti per gli ambiti territoriali estesi con Valore “C” distinguibile;

Tenuto conto che, ai sensi dell’art. 146 comma 10 D. L.vo 42/04, non può essere rilasciata una Autorizzazione Paesaggistica in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale degli interventi;

Tutto ciò premesso si ritiene, per quanto di competenza, in forza di quanto disposto dall’art. 23 L.R. 27.07.2001 n. 20 che nel caso in esame non possa essere rilasciata la prescritta Autorizzazione Pesaggistica per le parti da ultimare per i motivi su esposti.”.

Il predetto parere negativo è stato impugnato dalla ricorrente con i motivi aggiunti.

Con nota n. 21915 del 7 ottobre 2009, infine, il Dirigente dell’Area Urbanistica e Lavori Pubblici del Comune di Conversano ha comunicato alla ricorrente l’avvio del procedimento di revoca della variante urbanistica impressa al P.R.G. con la delibera consiliare n. 101 del 26 ottobre 2000.

2. Tanto premesso in fatto, in ordine al diniego di permesso di costruire il Collegio osserva quanto segue.

E’sostanzialmente incontestato tra le parti che l’area interessata dall’intervento oggetto degli atti impugnati sia classificata dal PUTT/p, approvato con D.G.R. n. 1748/2000, pubblicata sul B.U.R.P. n. 6 del 13 gennaio 2001, come Ambito Territoriale Esteso di tipo C: occorre dunque stabilire se tale classificazione sia opponibile alla ricorrente, se essa comportasse la acquisizione del parere di compatibilità paesaggistica; se l’autorizzazione eventualmente necessaria sia implicita nel parere favorevole della conferenza di servizi; se, infine, l’eventuale autorizzazione paesaggistica, qualora mancante, non possa essere rilasciata a sanatoria.

2.1. In ordine alla prima delle anzidette questioni il Collegio osserva che l’intervento autorizzato alla ricorrente di fatto non ha avuto inizio prima della definitiva entrata in vigore del PUTT/p, approvato dalla Regione Puglia con D.G.R. 1748/2000, pubblicata sul B.U.R.P. del 13 gennaio 2001. Il Comune di Conversano ha infatti rilasciato la prima concessione edilizia il 19 dicembre 2001 e la ricorrente ha dato l’inizio lavori al 12 gennaio 2002 (si rammenta che la ricorrente ha indicato nel 12 gennaio 2006 la data di definitiva scadenza del titolo edilizio rilasciatole dopo la proroga di un anno ottenuta nel 2005): è quindi certo che i lavori in concreto hanno avuto inizio dopo la definitiva approvazione ed entrata in vigore del PUTT/p.

Le previsioni di questo ultimo erano pertanto opponibili alla Friosud s.r.l. sin dalla pubblicazione della delibera di approvazione del P.U.T.T./p sul B.U.R.P.: tanto si può argomentare dall’art. 4 L. 10/77, applicabile alla fattispecie in esame, il quale già contemplava (come oggi l’art. 15 comma 4 D.P.R. 380/01) la perdita di efficacia della concessione edilizia per sopravvenienza di normativa urbanistica o vincolistica più limitativa nel caso in cui le opere assentite non risultassero già intraprese.

Di conseguenza, ove pure si volesse annettere al verbale della conferenza di servizi 30 agosto 2000 efficacia equipollente al titolo edilizio (il che, come si vedrà in appresso, non è), questo ultimo sarebbe comunque decaduto per l’effetto combinato della entrata in vigore del vincolo imposto dal PUTT7p e del mancato inizio dei lavori in data antecedente.

2.2. In ordine alla necessità di acquisire l’autorizzazione paesaggistica, va rilevato che - secondo quanto previsto dall’art. 2 delle N.T.A. del PUTT/p - la classificazione di un’area quale ambito territoriale di tipo “C” comporta, effettivamente, l’obbligo di acquisire l’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 5.01, per gli interventi comportanti modificazioni dello stato fisico o del loro assetto esteriore, ovvero l’obbligo di acquisire l’ attestazione di compatibilità paesaggistica di cui all’art. 5.04, per gli interventi di rilevante trasformazione di cui all’art. 4.01.

Potendosi escludere che l’intervento oggetto degli atti impugnati rientri tra quelli di cui all’art. 4.01 delle N.T.A. (opere di rilevante trasformazione determinate da infrastrutturazione), risulta corretto l’assunto comunale secondo il quale la ricorrente avrebbe dovuto, già prima dell’inizio dei lavori, munirsi della autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 5.01 delle N.T.A., autorizzazione che invece non è mai stata richiesta dalla ricorrente, né sollecitata dal Comune, né comunque rilasciata.

2.3. A tale ultimo proposito, è opinione del Collegio che l’autorizzazione paesaggistica non sia ravvisabile nel parere favorevole espresso dalla Regione Puglia e/o dal Comune di Conversano in sede di conferenza di servizi.

2.3.1. Questa ultima, invero, non risulta essere stata convocata per gli adempimenti di cui all’art. 4 D.P.R. 447/87, e del resto a ciò ostava la circostanza che l’intervento proposto dalla ricorrente contrastava con lo strumento urbanistico vigente, ragione per la quale il responsabile del procedimento era tenuto a rigettare l’istanza ai sensi dell’art. 5 comma 1, primo alinea, D.P.R. 447/98.

Pare dunque evidente che la conferenza sia stata convocata dal responsabile del procedimento ai sensi di quanto previsto dall’art. 5 comma 1 D.P.R. 447/98 (“Qualora il progetto presentato sia in contrasto con lo strumento urbanistico o comunque richieda una sua variazione, il responsabile del procedimento rigetta l’istanza. Tuttavia, allorchè il progetto sia conforme alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro ma lo strumento urbanistico non individui aree destinate all’insediamento di impianti produttivi ovvero queste siano insufficienti in relazione al progetto presentato, il responsabile del procedimento può motivatamente, convocare una conferenza di servizi, disciplinata dall’art. 14 della legge 7 agosto 1990 n. 241, come modificato dall’art. 17 della legge 15 maggio 1997 n. 127, per le conseguenti decisioni, dandone contestualmente pubblico avviso..”): in coerenza con ciò, la conferenza di servizi ha concluso i lavori determinando non di autorizzare l’intervento ma “di trasmettere immediatamente il presente verbale, avente valore di proposta di variante dello strumento urbanistico al presidente del Consiglio Comunale affinché entro sessanta giorni, tenuto conto delle osservazioni, proposte ed opposizioni eventualmente formulata dagli aventi titolo ai sensi della legge 17.8.1942 n. 1150, si pronunci definitivamente sulla presente determinazione.”.

Il Consiglio Comunale si è poi pronunciato con la delibera n. 101 del 26 ottobre 2000, con la quale ha deliberato di “approvare in variante al Piano Regolatore Generale vigente il progetto di costruzione di un insediamento produttivo per la realizzazione di un centro servizi per frigoconservazione – piattaforma di distribuzione ed annessi uffici in località S. Pietro” in agro di Conversano presentato in data 12/05/2000 prot. 8241 dalla ditta FRIOSUD s.r.l…..”, in tal modo approvando la variante urbanistica proposta dalla conferenza di servizi. A tale delibera doveva però seguire un ulteriore frazione del procedimento, finalizzata al rilascio del titolo edilizio, che non poteva ritenersi insito nella determinazione della conferenza di servizi né nella deliberazione del Consiglio Comunale.

Il D.P.R. 447/98, infatti, in generale prevede che il titolo edilizio necessario per la realizzazione di impianti produttivi possa essere rilasciato all’esito di due tipi diversi di procedimento, entrambi caratterizzati da una certa semplificazione e precisamente:

a) a seguito di una conferenza di servizi, evidentemente quando non sorgano problemi di incompatibilità con lo strumento urbanistico. La struttura competente per l’istruttoria è tenuta, secondo quanto previsto dall’art. 4, ad adottare direttamente, ovvero a richiedere alle amministrazioni di settore o delle quali intende avvalersi, gli atti istruttori ed i pareri tecnici comunque denominati dalle normative vigenti: in tal caso il provvedimento conclusivo del procedimento - che può essere rappresentato anche dal verbale della conferenza di servizi (art. 4 comma 6) è “ad ogni effetto, titolo unico per la realizzazione dell’intervento richiesto”.

b) a seguito di domanda corredata da autocertificazioni attestanti la conformità dei progetti alle singole prescrizioni previste dalle norme vigenti in materia urbanistica, della sicurezza degli impianti, della tutela sanitaria e della tutela ambientale, eccettuate le materie di cui all’art. 1 comma 3 (interventi assoggettati a valutazione di impatto ambientale, controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose, prevenzione e riduzione dell’inquinamento): ai sensi dell’art. 6 comma 6 “Ferma restando la necessità della acquisizione della necessaria autorizzazione nelle materie per cui non è consentita l’autocertificazione, nel caso di impianti a struttura semplice, individuati secondo i criteri stabiliti dalla regione, la realizzazione del progetto si intende autorizzata se la struttura entro quarantacinque giorni dal ricevimento dalla domanda, non comunica il proprio motivato dissenso ovvero non convoca l’impresa per l’audizione. Nell’ipotesi in cui si rendono necessarei modifiche al progetto, si adotta la procedura di cui ai comma 4 e 5. La realizzazione dell’opera è comunque subordinata al rilascio della concessione edilizia, ove necessaria ai sensi della normativa vigente…..”.

La realizzazione di un impianto produttivo deve dunque essere preceduta dall’una o dall’altra delle due procedure sopra ricordate; e poiché l’art. 5 del D.P.R. 447/98 non esplicita alcuna deroga a tale principio per i casi di progetti in variante al P.R.G., si deve concludere che, in tali casi, ottenuta la variante urbanistica l’interessato deve farsi carico di compulsare l’ulteriore frazione di procedimento finalizzata al rilascio del titolo edilizio, chiedendo procedersi mediante conferenza di servizi o mediante autocertificazioni: in ogni caso, solo il verbale conclusivo della conferenza di servizi indetta ai sensi dell’art. 4 del D.P.R. 447/98 “tiene luogo degli atti istruttori e dei pareri tecnici comunque denominati previsti dalle norme vigenti” (art. 4 comma 5).

Nel caso di specie, l’intervento progettato dalla ricorrente é stato assentito con concessione edilizia n. 10 del 19 dicembre 2001, la quale non vi è motivo di credere sia stata rilasciata all’esito di una conferenza di servizi: infatti nelle premesse richiama un parere dei Vigili del Fuoco in autocertificazione del 19.10.01, compatibile con la procedura di cui all’art. 6 del D.P.R. 447/98.

Erra dunque la ricorrente quando sostiene che l’autorizzazione paesaggistica necessaria sia stata rilasciata nel corso della conferenza di servizi conclusasi il 30 agosto 2000, dal momento che essa – come già precisato - era stata verosimilmente riunita solo al fine di proporre al Consiglio Comunale una variante urbanistica.

2.3.2. In ogni caso v’è da dire che alla conferenza di servizi del 30 agosto 2000 la Regione Puglia si fece rappresentare dall’assessorato all’urbanistica, che nell’occasione si limitò a fare osservazioni di carattere prettamente urbanistico, esprimendo parere favorevole all’intervento “in considerazione della localizzazione dell’insediamento, che è in prossimità della Zona Industriale e quindi secondo una possibile direttrice d’espansione”; neppure il Sindaco né il Tecnico Comunale osservarono alcunché in ordine alla compatibilità paesaggistica.

Di tanto tenuto conto e considerato che dal verbale non risulta che i menzionati rappresentanti della Regione e del Comune siano stati convocati per esprimersi anche in merito alla compatibilità paesaggistica dell’intervento, è opinione del Collegio che nel loro comportamento non sia ravvisabile alcuna implicita autorizzazione paesaggistica.

2.4. Erra il Comune, invece, quando sostiene che l’autorizzazione mancante non possa essere rilasciata in sanatoria.

Il divieto assoluto di rilasciare in sanatoria l’autorizzazione paesaggistica è stato introdotto solo con l’art. 167 D. L.vo 42/04 come modificato dall’art. 1 comma 36 della L. n. 308 del 15 dicembre 2004: sino a tale data l’art. 167 citato (ed ancor prima l’art.164 D. L.vo 490/99) annetteva, alla esecuzione di opere in assenza della necessaria autorizzazione paesaggistica, la sanzione della rimessione in pristino ovvero, alternativamente, quella del pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato ed il profitto conseguito mediante la trasgressione, secondo quanto l’autorità preposta alla tutela del vincolo riteneva più opportuno a protezione dei beni tutelati.

Orbene, pare evidente che la decisione di comminare il pagamento della sanzione pecuniaria, in luogo di quella della rimessione in pristino, non poteva che sottendere una valutazione favorevole al mantenimento delle opere da parte della autorità preposta alla tutela del vincolo, la quale valutazione nella sostanza integrava una autorizzazione in sanatoria: di ciò si trae conferma anche dalla attuale formulazione dell’art. 167 D. L.vo 42/04, il quale, al comma 5, prevede che ove sia rilasciata la autorizzazione in sanatoria l’interessato è comunque tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato ed il profitto conseguito dalla trasgressione, e cioè ad una sanzione del tutto uguale a quella che l’art. 164 D. L.vo 490/99 e l’art. 167 D. L.vo 42/2004 versione originale prevedevano quale sanzione alternativa alla rimessione in pristino.

Orbene, rileva il Collegio che le norme dianzi ricordate, proprio perché deputate a disciplinare gli effetti conseguenti alla realizzazione delle opere non assistite dalla necessaria autorizzazione paesaggistica, hanno natura sanzionatoria e pertanto sono soggette al principio di legalità, secondo il quale nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione (art. 1 L. 689/81).

Il Comune, quindi, avrebbe dovuto considerare che per tutte le opere assentite con la concessione edilizia n. 10/2001 già realizzate o in corso di realizzazione alla data di entrata in vigore della L. 308/2004, era - ed è – astrattamente possibile il rilascio della autorizzazione paesaggistica “in sanatoria”, in applicazione dell’art. 164 D. L.vo 490/99 nonché dell’ art. 167 D. L.vo 42/2004, versione originaria. Quanto alle opere assentite con la c.e. in variante n. 4/2005, indubbiamente soggette alla più limitativa disciplina introdotta dalla L. 308/2004, il Comune avrebbe dovuto procedere, prima di tutto, ad individuare le singole opere in variante e quelle già assentite ma non ancora in corso di realizzazione alla data di entrata in vigore della L. 308/2004; quindi a verificare se e quali, di tali opere, comportassero, rispetto a quelle di cui sopra, aumenti di volume e/o superficie o comunque ampliamenti. Tale verifica avrebbe forse portato alla necessità di eliminare alcune delle opere realizzate dopo il rilascio della c.e. 4/2005, ma certamente non a tutte: con l’ulteriore conseguenza che, ove rilasciata l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria per le opere realizzate ante L. 308/2004, il Comune non avrebbe potuto negare il completamento delle opere solo in ragione della mancata acquisizione della autorizzazione paesaggistica, ciò che invece ha fatto, incorrendo nella falsa presupposizione denunciata con il primo motivo di ricorso.

In ogni caso si ribadisce che per tutte le opere realizzate o in corso di realizzazione ante L. 308/2004, la ricorrente può chiedere l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria.

2.5. Fondata è anche la censura formulata con il terzo dei motivi articolati nel ricorso introduttivo.

Le considerazioni svolte a proposito della insussistenza delle condizioni per il rilascio di una proroga del termine fissato nel titolo edilizio sono assolutamente inconferenti, tenuto conto del fatto che la ricorrente, sia con l’istanza del 24 gennaio 2006 che con l’istanza presentata il 4 novembre 2008 - citate nel diniego impugnato -, ha chiesto di poter ultimare i lavori con nuovo titolo edilizio, e non mediante proroga dell’originario titolo edilizio.

2.6. Per le considerazioni sopra esposte va accolto il ricorso principale, con annullamento del diniego di cui alla nota n. 14123 del 23 giugno 2009 a firma Dirigente dell’Area Urbanistica e Lavori Pubblici.

3. Merita di essere accolto anche il ricorso per motivi aggiunti, avente ad oggetto il parere negativo di compatibilità paesaggistica che il Comune ha reso in adempimento alla ordinanza collegiale 170/2009.

3.1. Intanto esso si fonda sulla impossibilità di sanare la mancanza di autorizzazione paesaggistica: sul punto il parere è affetto da falsa presupposizione per le ragioni già illustrate al paragrafo 2.4.

3.2. In secondo luogo il parere di che trattasi, laddove afferma che la costruzione “ha di fatto radicalmente modificato la zona d’intervento, andando a compromettere di valori tutelati dal PUTT/p”, e che non possono essere garantiti l’assetto geomorfologico d’insieme, l’assetto idrogeologico dell’area, la conservazione delle colture esistenti, si esprime in maniera assolutamente apodittica, non recando alcuna motivazione della asserzione.

Il parere cita l’art. 2.02, comma 1.3 delle N.T.A. del PUTT/p, ma tale disposizione non pare fondare un divieto assoluto di intervenire negli a.t.e. di tipo “C”. Tale disposizione prevede, quali forme minime di tutela, la salvaguardia e valorizzazione dell’assetto attuale “se qualificato”, la trasformazione dell’assetto attuale “se compromesso, per il ripristino e l’ulteriore qualificazione”, e comunque la possibilità di “trasformazione dell’assetto attuale che sia compatibile con la qualificazione paesaggistica”: la zona perimetrata all’interno di una a.t.e. di tipo “C”, dunque, non è tutelata in quanto tale, ma in quanto “qualificata”- Nel caso di specie, tuttavia, la nota impugnata nulla dice in ordine allo stato dell’area preesistente all’intervento e, quindi, all’essere, essa, più o meno “qualificata”.

Il parere impugnato, in definitiva, non fornisce alcuna indicazione che consenta di stabilire le ragioni della tutela accordata dal PUTT/p, ed in ciò evidenzia grave difetto di istruttoria e di motivazione.

E’ utile ricordare, a questo punto, che nel Titolo II, Capo I delle NTA del PUTT/P, ognuno degli ambiti territoriali estesi (e cioè gli ambiti territoriali di tipo “A”, “B”, “C” e “D”) viene ulteriormente articolato in tre “sottosistemi”, meglio definiti come “ambiti territoriali distinti”, relativi: al sistema geologico, geomorfologico e idrogeologico; al sistema della copertura botanico-vegetazionale, colturale e della potenzialità faunistica; al sistema della stratificazione storica e dell’organizzazione insediativa.

Per ciascuno di tali sottosistemi il PUTT/P individua specifici elementi di tutela (artt. 3.02, 3.03 e 3.04), la cui tutela viene modulata in maniera differente a seconda, non solo della specificità dell’elemento caratterizzante, ma anche del tipo ambito territoriale in cui esso viene a collocarsi.

Le prescrizioni minime di tutela si articolano, quindi, in prescrizioni valide per ciascuno degli ambiti territoriali estesi, e dipoi in prescrizioni dettate per ogni singolo ambito territoriale distinto.

Così, ad esempio, gli elementi strutturali del “sistema di assetto geomorfologico, geologico e idrogeologico”, vengono tutelati, negli ambiti territoriali di tipo “C”, dall’art. 3.05, comma 2.3; gli elementi strutturali del sistema “componenti del paesaggio botanico-vegetazionale” sono tutelati, negli a.t.e. di tipo “C”, dall’art. 3.05 comma 3.3.; infine gli elementi del sistema “stratificazione storica dell’organizzazione insediativa” sono tutelati negli a.t.e. di tipo “C” dall’art. 3.05 comma 4.2.

Il Capo II del Titolo II, infine, per ciascuno dei tre sottosistemi di tutela disciplina compiutamente le singole componenti strutturali, che individua graficamente negli elenchi e nelle cartografìe allegate al PUTT/p, e normativamente nei vari articoli (artt. 3.06 e segg.), nell’ambito dei comma intitolati “individuazioni” o “perimetrazioni”.

Il sistema di tutela approntato dal PUTT/p è insomma basato sulla individuazione di specifici elementi di tutela (ambiti territoriali distinti) che le cartografìe e gli elenchi allegati al PUT/p stesso debbono indicare specificamente: il che porta ad affermare che in tanto ha senso la perimetrazione di una zona quale ambito territoriale esteso, in quanto in essa siano riconoscibili degli ambiti territoriali distinti.

L’affermazione secondo la quale la zona oggetto di intervento è classificata dalle NTA del PUTT/P quale ambito esteso di tipo “C” nonché il richiamo dell’art. 3.05 costituiscono, alla luce di quanto sopra detto, dei riferimenti assolutamente generici e poco significativi, ed integrano un grave difetto di motivazione in quanto alla individuazione dell’ambito di tipo “C” deve corrispondere un ambito territoriale distinto, che il Comune non ha saputo indicare, e che forse nemmeno il PUTT/p individua (circostanza questa che, ove effettivamente sussistente, giustificherebbe una revisione della perimetrazione del PUTT/p relativamente all’area di interesse della ricorrente).

Il parere di cui alla nota Dirigenziale del 2 novembre 2009, impugnato con motivi aggiunti, è pertanto illegittimo per evidente difetto di istruttoria e di motivazione, e pertanto merita di essere annullato per l’anzidetta ragione, riconducibile al secondo dei motivi aggiunti, avente natura assorbente.

4. Vanno conclusivamente accolti tanto il ricorso principale che quello per motivi aggiunti, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, considerato in particolare che la situazione venutasi a creare è evidentemente da imputare anche alla Amministrazione resistente, che non ha rilevato per tempo la necessità che l’intervento fosse soggetto ad autorizzazione paesaggistica.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia-Bari, sezione II, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, così provvede:

- accoglie il ricorso principale e per l’effetto annulla il diniego di permesso di costruire di cui alla nota del Dirigente dell’Area Urbanistica e Lavori Pubblici del Comune di Conversano n. 14123 del 23 giugno 2009;

- accoglie il ricorso per motivi aggiunti, e per l’effetto annulla il diniego di autorizzazione paesaggistica espresso di cui alla nota del Dirigente dell’Area Urbanistica e Lavori Pubblici del Comune di Conversano n. 24046 del 2 novembre 2009.

Condanna il Comune di Conversano alla rifusione delle spese processuali in favore della ricorrente, che si liquidano in E. 4.000,00 (euro quattromila), oltre contributo unificato, IVA e CAP come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2010 con l'intervento dei Magistrati:

Amedeo Urbano, Presidente
Vito Mangialardi, Consigliere
Roberta Ravasio, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/06/2010