TAR Emilia Romagna (PR), Sez. I, n. 41, del 11 febbraio 2014
Urbanistica.Diritto alla conservazione della capacità edificatoria

L’autorizzazione alla presentazione del piano privato, ancorché riferita ad area inserita nel piano pluriennale comunale, non determina il sorgere di alcun vincolo suscettibile di limitare le successive determinazioni dell’Autorità in materia di pianificazione urbanistica. Il principio trova espresso riconoscimento in giurisprudenza laddove si afferma che il Consiglio Comunale nell’approvare un piano di lottizzazione non pone in essere un atto dovuto, ma adotta un provvedimento che costituisce sempre espressione di potere discrezionale anche in ordine ai modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00041/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00212/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 212 del 2007, proposto da: 
Edil Breda di Uttini Bruno & C. S.n.c. e Opera Pia Alberoni, rappresentate e difese dagli Avv.ti Elio Castellazzi ed Elena Pontiroli, con domicilio eletto presso il secondo, in Parma, via Mistrali n. 4;

contro

Comune di Piacenza, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Elena Vezzulli e Daniela Crippa, con domicilio eletto presso l’Avv. Paolo Zucchi, in Parma, via Cantelli n. 9; 
Amministrazione Provinciale di Piacenza;

per l'annullamento

della delibera del Consiglio Comunale di Piacenza n. 64 del 9 marzo2007;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Piacenza;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2013 il dott. Marco Poppi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Le ricorrenti agiscono in giudizio nella qualità di proprietarie di terreni che, a norma del PRG vigente all’epoca dei fatti oggetto del presente giudizio, ricadevano in area di trasformazione integrata per la quale, il piano pluriennale di attuazione, prevedeva l’edificazione ad uso residenziale nei limiti del 50% della complessiva capacità edificatoria del fondo.

Relativamente a detti terreni, ricadenti nel comparto AL7 Galleana ed individuati catastalmente al Foglio 57, Mappali 61, 77, 60, 229, 79, 64 e 67, il 17 novembre 2001 le ricorrenti chiedevano l’autorizzazione alla presentazione di un piano particolareggiato che il Comune di Piacenza inseriva nel V° Programma Pluriennale di Attuazione approvato con delibera consiliare n. 20 dell’11 febbraio 2002.

Con determinazione dirigenziale n. 1554 del 13 agosto 2002 (comunicata alle interessate con nota del 20 agosto 2002) il Comune autorizzava la presentazione del piano ed il successivo 15 settembre, le ricorrenti provvedevano alla presentazione della documentazione necessaria per completare la procedura di approvazione.

In data 4 ottobre 2004, il Competente Settore trasmetteva la propria relazione riferita alla proposta delle ricorrenti alla Giunta comunale affinché l’organo politico esprimesse “valutazioni o indirizzi” in merito e, una volta acquisita la posizione richiesta, con nota 62422 del 15 novembre 2004, invitava le richiedenti “ad individuare soluzioni per proposte di delocalizzazioni e trasferimento dei diritti edificatori” presentando una diversa soluzione progettuale conforme agli indirizzi formulati dalla Giunta che, si anticipa, si era espressa rappresentando l’esigenza di ampliare il parco cittadino della Galleana.

A distanza di anni, l’assetto definitivo del comparto confluiva nel VI° Piano pluriennale che veniva approvato con delibera consiliare n. 64 del 9 marzo 2007 disponendo, come emerge dal verbale della seduta, il “congelamento” dell’area AL7 (di interesse delle ricorrenti) per 3 anni ritenuti necessari per l’individuazione di “possibili soluzioni alternative anche all’interno del nascituro PSC e anche all’interno del propedeutico piano del verde” a tutela dei parchi urbani.

Ciò si determinava in accoglimento di uno specifico emendamento (P.P.A. 2006 Relazione – Allegato B, sub doc. 5 di parte resistente) in base al quale si prevedeva che non venissero “inserite [nel piano, ndr] quelle aree di trasformazione integrata, ancora non convenzionate, ubicate in confine con parchi urbani già esistenti” sul presupposto che “l’edificazione di aree confinanti con i parchi urbani ne impedirebbe una futura espansione e originerebbe situazioni di inquinamento luminoso a danno del sistema boschivo dei parchi stessi”.

La citata delibera n. 64 veniva dalle ricorrenti impugnata, limitatamente alla parte in cui stralciava dal piano il comparto di proprietà, deducendo una pluralità di profili di illegittimità ed avanzando domanda risarcitoria riferita al danno patito e quantificato nel valore dell’area edificabile e dell’intervento edilizio divenuto impossibile che, si afferma, avrebbe consentito la realizzazione di immobili a destinazione residenziale a prezzi di mercato vantaggiosi.

L’Amministrazione si costituiva in giudizio confutando le avverse doglianze e chiedendo il rigetto del ricorso.

All’esito della pubblica udienza del 6 novembre 2012, la causa veniva trattenuta in decisione.

Con il primo motivo di ricorso, le ricorrenti deducono la violazione dell’art. 13 della L. n. 10/1977, dell’art. 6 del D.L. n. 9/1982 e della disciplina normativa regionale di cui alla L.R. n. 47/1978 contestando le motivazioni sulla base delle quali l’Amministrazione perveniva al censurato stralcio del comparto dal piano urbanistico.

Sotto un primo profilo, affermano che a sostegno della decisione assunta non potrebbe invocarsi, da parte del Comune, la mera possibilità di eventuali future previsioni urbanistiche (Cons. Stato, Sez. IV, 6 aprile 1987, n. 206); sotto altro profilo, rilevano l’irragionevolezza delle invocate esigenze di tutela dall’inquinamento luminoso che, qualora effettivamente esistenti, imporrebbero di riallocare fuori città i parchi cittadini o, in alternativa, di circondarli di edifici privi di impianti di illuminazione.

L’esclusione dal piano di un fondo edificabile, si allega ulteriormente, potrebbe giustificarsi unicamente in ragione dell’assenza di idonee opere di urbanizzazione che, nel caso di specie, sono invece esistenti.

Il motivo è infondato.

Le ricorrenti con le suesposte censure contestano una scelta discrezionale dell’Amministrazione in materia di pianificazione urbanistica dettata da esigenze di tutela delle aree verdi ed adottata previa ponderazione degli interessi privati intercettati e con il coinvolgimento nel relativo procedimento dei soggetti interessati.

La pianificazione approvata, peraltro, non ha escluso il comparto di interesse dal programma ma ha previsto unicamente una delocalizzazione delle relative capacità edificatorie motivata in relazione ad esigenze, ritenute prevalenti, di ampliamento del Parco della Galleana emerse in fase istruttoria.

Esigenze che non nascono, come vorrebbero lasciar intendere le ricorrenti, per riservarsi una futura ed astratta possibilità di scelta in ordine all’assetto urbanistico delle aree confinati con il Parco cittadino, ma da una espressa, e comunicata, volontà dell’Amministrazione di procedere in tal senso.

Come già anticipato, infatti, con la citata comunicazione del 4 ottobre 2004, il Settore Territorio del Comune, preso atto che l’ampliamento del Parco della Galleana era da tempo oggetto di dibattito in seno all’Amministrazione comunale, chiedeva alla Giunta comunale se intendesse “esprimere valutazioni o indirizzi sulla proprietà progettuale”: posizione che la Giunta esprimeva tempestivamente comunicandola all’articolazione amministrativa il giorno seguente.

Il medesimo Servizio, il 15 novembre 2004, a conclusione dell’istruttoria di competenza, con altrettanta tempestività, rappresentava alle ricorrenti che la Giunta comunale “considerata la localizzazione geografica dell’area AL7 posta fra il Parco della Galleana e Servizi Sportivi e Istituti Religiosi … ha proposto di invitare i soggetti in indirizzo ad individuare soluzioni per proposte di delocalizzazione e trasferimento dei diritti edificatori finalizzate ad acquisire alla proprietà pubblica il 100% dell’area da destinarsi ad ampliamento del Parco Galleana”.

Con il medesimo atto, come già evidenziato, in coerenza con l’indirizzo espresso dalla Giunta, veniva richiesto alle ricorrenti di procedere ad una nuova proposta.

Il Comune, a distanza di quasi 3 anni, ed a fronte della prolungata inerzia delle ricorrenti (che nel frattempo non avanzavano alcuna nuova soluzione progettuale) procedeva all’approvazione del Piano con la delibera n. 64/2007 in questa sede impugnata.

Le ricorrenti contestano la scelta urbanistica effettuata dall’Amministrazione senza allegare alcun elemento suscettibile di palesare, ancorché in via sintomatica, un distorto esercizio del potere pianificatorio esercitato.

Le ricorrenti, infatti, con argomenti che sviluppano in sede di formulazione del secondo motivo di ricorso, fondando le proprie doglianze su di un preteso, ma indimostrato, diritto acquisito alla conservazione della capacità edificatoria del comparto, deducendo l’illogicità e contraddittorietà della delibera impugnata, nonché, la violazione dell’affidamento maturato in ordine all’approvazione del piano particolareggiato a suo tempo proposto a seguito dell’inserimento del medesimo nel V° Programma Pluriennale di Attuazione (successivamente superato dal VI° oggetto della delibera in questa sede impugnata).

La lesione determinatasi viene imputata alla colpevole inerzia del Comune che, pur sussistendone le condizioni ed in presenza di numerosi solleciti, aveva omesso di concludere il procedimento dalla medesima attivato con l’originaria istanza del 15 settembre 2004.

Anche tali doglianze sono infondate.

Nessuna inerzia è configurabile nell’operato comunale che, a fronte della richiesta avanzata dalle ricorrenti il 15 settembre 2004, provvedeva tempestivamente (4 ottobre successivo) all’esame della proposta progettuale comunicandone gli esiti a distanza di poco più di un mese (15 novembre 2004).

Nell’occasione, semmai, erano le stesse ricorrente a non ottemperare all’invito dell’Amministrazione che, preso atto della posizione dell’organo politico nel frattempo acquista, aveva richiesto (con atto non impugnato) la presentazione di una nuova soluzione progettuale conforme agli indirizzi espressi.

Sul punto è priva di pregio la tesi delle ricorrenti in base alla quale la più volte citata comunicazione del 15 novembre non integrerebbe alcuna determinazione in ordine alla loro istanza.

Il provvedimento, a firma dell’Assessore all’Urbanistica, veniva emesso in esito alla proposta di PPIP avanzata dalle ricorrenti e portava a conoscenza delle medesime che a seguito dell’esame del progetto da parte della Giunta comunale era emersa la necessità di procedere alla delocalizzazione dei diritti edificatori dell’area AL7 al fine di “acquisire ala proprietà comunale il 100% dell’area d destinarsi ad ampliamento del Parco Galleana”.

Il tenore dell’atto in commento non pare possa ingenerare dubbi circa il significato e la portata della volontà in detta sede espressa e sulla conseguente necessità di provvedere alla presentazione di un nuovo e diverso piano compatibile con le esigenze rappresentate.

La successiva delibera n. 64, oggetto di impugnazione nel presente giudizio, ed adottata a distanza di circa tre anni dalla richiamata manifestazione della volontà comunale, è assolutamente coerente con i contenuti della pregressa sequenza provvedimentale della quale recepisce i contenuti.

Le ricorrenti, peraltro, in presenza della pretesa inerzia dell’Amministrazione non hanno attivato nessuno dei rimedi previsti dall’ordinamento: non hanno instaurato lo speciale rito del silenzio né hanno provveduto a mettere in mora il Comune sollecitandolo alla conclusione del procedimento in senso conforme alle proprie aspettative (circostanza ammessa dalle stesse ricorrenti a pag. 5 della memoria depositata il 10 gennaio 2013 con la quale si precisa che “Edil Breda e OPA non hanno voluto mettere formalmente in mora il Comune, al fine di non entrare in contrasto con i funzionari che seguivano la pratica”).

Sotto altro e decisivo profilo, deve rilevarsi che l’autorizzazione alla presentazione del piano privato, ancorché riferita ad area inserita nel piano pluriennale comunale, non determina il sorgere di alcun vincolo suscettibile di limitare le successive determinazioni dell’Autorità in materia di pianificazione urbanistica.

Il principio trova espresso riconoscimento in giurisprudenza laddove si afferma che “il Consiglio Comunale nell’approvare un piano di lottizzazione non pone in essere un atto dovuto, ma adotta un provvedimento che costituisce sempre espressione di potere discrezionale anche in ordine ai modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale” (Cons. Stato, Sez. IV, 19 settembre 2012, n. 4977)

Con un terzo, e ultimo, motivo di ricorso le ricorrenti rilevano che il Comune di Piacenza avrebbe riservato al comparto AL7 Galleana un trattamento diverso da quello riservato ad altre aree di loro proprietà site nelle immediate vicinanze del Parco.

Rilevano, altresì, l’illogicità della determinazione contestata in ragione della disponibilità precedentemente manifestata di cedere all’Amministrazione altri terreni di proprietà posti nelle vicinanze del parco pubblico utilizzabili per un eventuale ampliamento del medesimo.

La censura, a tacere dell’estrema genericità che la rende di dubbia ammissibilità, è infondata.

Le aree cui si riferiscono le ricorrenti sono costituite da terreni interclusi, posti fra la tangenziale ed il Canale Diversivo Ovest che le separa dal Parco della Gallena, classificati dal PRG come zona agricola interclusa destinata, in quanto tale, a sole attività agricole ed inedificabile a norma dell’art. 39 NTA.

Sono, pertanto, aree non assimilabili in alcun modo a quelle incise dalla delibera impugnata ed in relazione alle quali non è ipotizzabile alcuna ingiustificata disparità di trattamento.

Qualora la censura, nelle intenzioni delle ricorrenti, tendesse invece a contestare la scelta dall’Amministrazione di non soddisfare l’esigenza di ampliamento del parco utilizzando detti terreni, il motivo non potrebbe sottrarsi ad una declaratoria di inammissibilità trattandosi di valutazioni di merito amministrativo non sindacabili in questa sede.

Per quanto precede il ricorso deve essere respinto con condanna delle ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio nella misura liquidata in dispositivo.

La accertata legittimità dell’agire amministrativo determina, altresì, il rigetto della domanda risarcitoria.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

respinge il ricorso;

rigetta la domanda risarcitoria;

condanna le ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio che liquida in € 4.000,00, oltre spese generali, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Angela Radesi, Presidente

Laura Marzano, Primo Referendario

Marco Poppi, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/02/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)