TAR Lazio (RM), Sez. II-Bis, n. 6527, del 2 luglio 2013
Urbanistica.Illegittimità diniego permesso costruire in assenza di piano attuativo

E’ illegittimo il diniego del permesso di costruire di un edificio a destinazione residenziale in assenza di piano attuativo. La mancanza di un piano particolareggiato o di altro strumento attuativo non può essere legittimamente invocata ad esclusivo fondamento di un eventuale diniego di concessione edilizia, potendosi giustificare la reiezione soltanto nel caso in cui l'Amministrazione possa dimostrare che di tali strumenti attuativi vi sia effettiva necessità. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 06527/2013 REG.PROV.COLL.

N. 02541/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2541 del 2008, proposto da: 
S.r.l. Le Ginestre, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Luigi Benni e Laura De Prophetis, con domicilio eletto presso l’avv. Anna Rizzi in Roma, via della Giuliana, 80;

contro

Comune di Civitavecchia, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Marina Marino, con domicilio eletto presso l’avv. Michele Lo Russo in Roma, via Vittorio Veneto, 108;

per l'annullamento

del provvedimento prot. n. 1405 dell’11 gennaio 2008, notificato il successivo 14 gennaio contenente il diniego di rilascio del permesso di costruire un edificio a destinazione residenziale su un lotto di terreno sito in Civitavecchia, tra via delle Ginestre e Largo Giovanni XXIII, distinto in catasto al foglio 29, particella n. 567, come da progetto presentato con istanza in data 23 dicembre 2005 prot. 56064 da Moroni Francesca (precedente proprietaria) e successive integrazioni prot. nn. 1410/int del 26 marzo 2007, 16584 del 13 aprile 2007 e 2295/int del 15 maggio 2007;

nonché avverso tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Civitavecchia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 maggio 2013 il Consigliere Solveig Cogliani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I - Con il ricorso indicato in epigrafe, la Società istante, premesso di aver acquistato un appezzamento di terreno come sopra specificato in data 9 gennaio 2006, esponeva che l’originario progetto presentato dalla precedente proprietaria constava di un edificio di 13 appartamenti su cinque piani abitativi ed un piano servizi per una volumetria complessiva di mc 3.172,77, pari ad indice fondiario di 2,98 mc/mq per un’altezza ml 15,25. Pertanto, la Società ricorrente precisava che il progetto era stato sviluppato nel pieno rispetto di quanto previsto dal PRG approvato con d.P.R. del 2 ottobre 1967, in relazione alle zone di tipo E – di ampliamento e ristrutturazione edilizia, in cui ricade il lotto. Altresì, evidenziava che il lotto in passato era stato ricompreso nel Piano di Zona n. 4 – San Giordiano, approvato con deliberazione di G.R. n. 141 del 28 gennaio 1980, con destinazione a servizi collettivi, che aveva ricevuto quasi completa attuazione salvo che per due lotti e, raggiunto il termine massimo di esecuzione in data 28 gennaio 1998, era divenuto inefficace.

Tuttavia, deduceva la Società che l’Amministrazione dapprima era rimasta inerte, sicchè la Società aveva dovuto impugnare il silenzio rifiuto, ottenendo sentenza favorevole n. 11213 del 2006 in ordine all’accertamento dell’obbligo di concludere il procedimento. Faceva seguito una relazione favorevole dell’11 maggio 2007 da parte del Dipartimento Urbanistica del Territorio, ma con il provvedimento qui gravato, l’Amministrazione concludeva con il diniego.

Conseguentemente, la Società ricorrente censurava il diniego di permesso di costruire per i seguenti motivi:

1 – eccesso di potere, erroneità nei presupposti di fatto e di diritto, violazione e falsa applicazione degli artt. 4, l. n. 10 del 1977, 17 e 41 quinquies, l. n. 1150 del 1942 e 42, comma 3, Cost. poiché il provvedimento si fonda sulla valutazione di inedificabilità dell’area, derivante dall’assenza di una pianificazione particolareggiata, mentre, ove sia venuta meno la pianificazione attuativa di dettaglio – come nella specie – dovrebbe trovare applicazione il P.R.G.;

2 – difetto di motivazione, contraddittorietà ed illogicità manifesta con i precedenti atti del procedimenti amministrativo;

3 – eccesso di potere, erroneità dei presupposti, violazione e falsa applicazione dell’art. 1, l. reg. Lazio n. 36 del 1987 e dell’art. 8, l. n. 167 del 1962;

4 – eccesso di potere per disparità di trattamento con riguardo ad altri due permessi di costruire rilasciati in applicazione delle prescrizioni del PRG.

La Società, dunque, chiedeva l’annullamento del provvedimento di diniego e faceva riserva di avanzare domanda di risarcimento dei danni causati dall’illegittimo inadempimento della p.a..

Si costituiva il Comune ribadendo che il terreno in questione ricade nell’ambito di applicazione del Piano di Zona n. 4 San Gordiano; secondo la tesi dell’Amministrazione, una volta decaduto il piano che prevedeva la destinazione a verde pubblico di rispetto dei limitrofi resti archeologici, rimarrebbero efficaci i vincoli di natura conformativa.

II – La questione sostanziale intorno alla quale ruota la controversia in trattazione si concentra, dunque, nell’individuazione della disciplina urbanistica applicabile all’area in questione, ricadente in un piano attuativo decaduto. Detta questione ha già formato, in precedenti occasioni, oggetto di alcune decisioni degli organi di giustizia amministrativa, sostanzialmente conformi ad un indirizzo interpretativo giurisprudenziale che, nell’ipotesi di imposizione su un’area del territorio comunale di un vincolo espropriativo derivante dall’approvazione di un piano di zona, rimasto inattuato o solo parzialmente attuato, ma ormai decaduto per decorrenza dei termini senza l’attivazione delle procedure ablatorie, privilegia la posizione dei singoli proprietari che aspirino ad utilizzare il loro terreno, secondo le indicazioni e le prescrizioni rinvenibili nel vigente strumento urbanistico generale.

Ad avviso dell’Amministrazione l’intervenuta decadenza di un piano attuativo e dei connessi vincoli espropriativi gravanti su una particolare zona del territorio comunale, comporterebbe l’assenza di regolamentazione dell’uso di quell’area, dal momento che essa andrebbe considerata “zona bianca”, ai sensi dell’art. 4 della legge n. 10/77, siccome priva di qualsiasi destinazione urbanistica e, quindi, di fatto non edificabile.

Nel provvedimento impugnato, infatti, si fa riferimento ad un precedente giurisprudenziale in tal senso orientato, nonché si precisa che “per effetto del decorso del termine di validità del piano di zona del vincolo preordinato all’esproprio già gravante sulla particella in esame sia decaduto…la medesima sia assoggettata alle disposizioni di cui all’art. 9 del DPR 380/2001 e all’art. 50 della L.R. 22.12.1999 n. 38”, in forza del quale, nelle more dell’adozione della pianificazione delle zone rimaste libere sarebbero consentiti soltanto gli interventi indicati dall’art. 4, 8° comma, l. n. 10/77 e dall’art. 1,l. reg. n. 24/77 come modificato dalla l.reg. n. 86/90.

Negli scritti difensivi, diversamente, l’Amministrazione fonda la propria tesi sulla differenza tra vincoli espropriativi e conformativi.

Osserva il Collegio che – ai fini dell’esame della legittimità del provvedimento alla luce dei dedotti motivi di gravame deve farsi riferimento alla motivazione indicata nello stesso e che ha orientato la scelta dell’Amministrazione.

In tal senso deve ritenersi che, mentre in mancanza totale o parziale di una programmazione urbanistica, debbano trovare applicazione le restrittive limitazioni costruttive fissate per le c.d. zone bianche, nell’ipotesi in cui si verifichi la decadenza di un piano di zona, permane invece la disciplina d'uso del territorio disposta a livello di P.R.G., con sopravvivenza – o meno – della sola necessità di ulteriore pianificazione attuativa (cfr. TAR Campania sez. II, n. 8498 del 2006).

Ne deriva che la mancanza di un piano particolareggiato o di altro strumento attuativo non può essere legittimamente invocata ad esclusivo fondamento di un eventuale diniego di concessione edilizia, potendosi giustificare la reiezione soltanto nel caso in cui l'Amministrazione possa dimostrare che di tali strumenti attuativi vi sia effettiva necessità (cfr. T.A.R. Puglia Lecce, Sez. I sent., 19 novembre 2009, n. 2796).

Ed in vero, l'applicazione automatica, nelle aree già vincolate da piani attuativi, della normativa paralizzatrice di qualsiasi nuova edificazione non soltanto non appare rispondente, in linea di principio, alla ratio a cui si conforma la disciplina delle zone bianche - disciplina prevista per situazioni di assenza di programmazione urbanistica di rango primario - ma verrebbe a reintrodurre un vincolo di inedificabilità senza motivazioni e a tempo indeterminato, in contrasto con i principi consolidati e con evidenti profili di incostituzionalità (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II bis, n. 7479 del 2001 e T.A.R. Campania Napoli, Sez. II Sent., n. 2080 del 2008).

III – Per quanto sin qui considerato, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, deve essere annullato il provvedimento impugnato.

La complessità della fattispecie giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso e, per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Compensa le spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2013 con l'intervento dei magistrati:

Eduardo Pugliese, Presidente

Antonio Vinciguerra, Consigliere

Solveig Cogliani, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 02/07/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)