TAR Campania (NA), Sez. II, n. 1939, del 4 aprile 2014
Urbanistica.Lottizzazione abusiva, concetto di opere che comportano trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni

Il concetto di opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni deve essere interpretato in maniera “funzionale” alla ratio della norma, il cui bene giuridico tutelato è costituito dalla necessità di preservare la potestà programmatoria attribuita all'Amministrazione nonché l'effettivo controllo del territorio da parte del soggetto titolare della stessa funzione di pianificazione, al fine di garantire una ordinata pianificazione urbanistica, un corretto uso del territorio e uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei correlativi standard compatibile con le esigenze di finanza pubblica. In particolare, basta che lo scopo edificatorio emerga chiaramente anche solo dal frazionamento o dalle modalità dell'attività negoziale, che costituiscono lo strumento per il perseguimento dell'intento lottizzatorio. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 01939/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00435/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 435 del 2009 proposto dal Sig. Marino Raffaele, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio, Marina e Mattia Corso e con domicilio eletto presso il loro studio in Napoli, Piazza Carità n.32;

contro

Comune di Giugliano in Campania in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio Cimmino e Giuseppe Russo e con domicilio eletto presso il loro studio in Napoli, Via Cesario Console n.3;

per l'annullamento

dell’ordinanza n.158/08 del 20/10/2008 con cui, previa declaratoria di lottizzazione abusiva ex art.30 del DPR n.380/2001, si intimava sui suoli di proprietà del ricorrente di cui al fl.55 p.lle 173 e da 193 a 203 la sospensione di ogni opera edilizia ed il divieto di disporre dei suoli e di provvedere alla demolizione delle opere abusivamente realizzate.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Vista la costituzione del Comune di Giugliano;

Vista la documentazione del Comune di Giugliano;

Vista la memoria del Comune di Giugliano;

Vista la memoria di parte ricorrente;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il Consigliere Gabriele Nunziata alla udienza pubblica del 3 aprile 2014, ed ivi udito l’avv. Giuseppe Russo;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Espone in fatto il ricorrente che, unitamente alla moglie che è coltivatrice agricola, provvede a coltivare il suolo in Giugliano in Campania di cui al fl.55/C p.lle 173 e da 193 a 203; il Comune con il provvedimento impugnato ha ordinato la sospensione del frazionamento sul presupposto che implicasse una lottizzazione abusiva.

Il Comune si è costituito per depositare documentazione e replicare ai singoli motivi di ricorso anche con riguardo ad un precedente del Tribunale.

Alla udienza pubblica del 3 aprile 2014 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione come da verbale.

DIRITTO

1. Con il ricorso in esame parte ricorrente deduce la violazione dell’art.7 della Legge n.241 del 1990 e dell’art.30 del DPR n.380 del 2001, nonché il difetto di istruttoria.

2. Nella fattispecie in esame la Sezione ritiene di non aver motivi per discostarsi dal proprio precedente (24.10.2013, n.4762) in cui già venne delibata la legittimità dell’ordinanza n. 158/08 del 20 ottobre 2008, prot. n. 45868, con cui il Comune di Giugliano in Campania aveva ordinato a sessantanove soggetti, in qualità di proprietari, acquirenti o venditori dei suoli corrispondenti alle diverse particelle catastali ivi specificate del foglio di mappa n. 55, ovvero committenti o autori delle opere abusive ivi realizzate, l’immediata sospensione della lottizzazione abusiva asseritamente posta in essere sulla suddetta porzione di territorio, che ricade sotto il profilo urbanistico in zona E/1 agricola normale del vigente piano regolatore.

2.1 L’autorità emanante ha rilevato che tutta l’area ivi individuata – originariamente costituita dalle particelle nn. 173, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 203 del foglio di mappa n. 55, conferite con rogito del 20 ottobre 1991 rep. 183316 per notaio Giusti Raffaele alla società Acroterra s.r.l. – ha costituito oggetto di successivi frazionamenti e di una serie di atti di trasferimento della titolarità, con esecuzione di manufatti edilizi abusivi, che avrebbero comportato una trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni a scopo edificatorio, integrando così la fattispecie sanzionata dall'articolo 30 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

Ha osservato, infatti, l’amministrazione che il frazionamento delle consistenze originarie è avvenuto in lotti che per la loro consistenza e per la qualità professionale sia del venditore (la Acroterra s.r.l.) che degli acquirenti concretizzano la violazione dell’art. 30 del d.P.R. 380/01, rilevando inoltre che «sulle particelle 2977, 3044, 2836 insistono fabbricati edificati in assenza dei prescritti permessi a costruire mentre sulla particella 2828 al volo aerofotogrammetrico del novembre 2003 non esistono fabbricati a differenza di quanto riportato nella visura catastale in cui si descrive un Ente Urbano».

Il ricorrente, individuato nell’elenco dei destinatari del suddetto provvedimento, ha contestato l’impugnata misura repressiva per l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, lo sviamento rispetto allo schema tipico della potestà sanzionatoria previsto dall’art. 30 del d.P.R. n. 380/01, la sua dedotta buona fede ed estraneità all’attività lottizzatoria, il difetto di motivazione e di istruttoria in relazione all’omessa allegazione di elementi certi, precisi ed univoci idonei a dimostrare l’intento di asservire per la prima volta all’edificazione un’area non urbanizzata.

3. In linea con il citato precedente, ai fini del rigetto del ricorso, va osservato che l'art.30 del d.P.R. 380/2001, su cui si fonda l'ordinanza impugnata, distingue due diverse ipotesi di lottizzazione abusiva a scopo edificatorio.

La prima, cd. lottizzazione materiale (o reale), ricorre «quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione».

La seconda, lottizzazione cd. formale, negoziale ovvero cartolare, si delinea «quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio».

3.1 Ai sensi dell'art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001, la lottizzazione abusiva materiale ricorre quindi nel caso di realizzazione di opere che comportano la trasformazione urbanistica e edilizia dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, approvati o adottati, ovvero di quelle stabilite direttamente da leggi statali o regionali, sia in assenza della prescritta autorizzazione, mentre la lottizzazione abusiva formale o cartolare si verifica quando, pur non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne siano già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita (o altri equipollenti) del terreno in lotti che, per le specifiche caratteristiche, quali la dimensione dei lotti stessi, la natura del terreno, la destinazione urbanistica, la ubicazione e la previsione di opere urbanistiche, e per gli altri elementi riferiti agli acquirenti, evidenzino in modo non equivoco la destinazione a uso edificatorio, creando così una variazione in senso accrescitivo tanto del numero dei lotti quanto di quello dei soggetti titolari dei diritti sugli stessi. La formulazione dell'art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001 consente, quindi, di affermare che può integrare un'ipotesi di lottizzazione abusiva qualsiasi tipo di opera in concreto idonea a stravolgere l'assetto del territorio preesistente ed a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, pertanto, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione del territorio (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un nuovo e non previsto carico urbanistico.

Il concetto di “opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia” dei terreni deve essere, dunque, interpretato in maniera “funzionale” alla ratio della norma, il cui bene giuridico tutelato è costituito dalla necessità di preservare la potestà programmatoria attribuita all'Amministrazione nonché l'effettivo controllo del territorio da parte del soggetto titolare della stessa funzione di pianificazione, al fine di garantire una ordinata pianificazione urbanistica, un corretto uso del territorio e uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei correlativi standard compatibile con le esigenze di finanza pubblica (cfr. T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 9 ottobre 2009, n. 9859).

3.2 Per quanto concerne il frazionamento cartolare si è poi precisato che, sebbene l'accertamento dei presupposti di cui all'art. 30 del d.P.R. n. 380 comporti la ricostruzione di un quadro indiziario sulla scorta degli elementi indicati nella norma, dalla quale sia possibile desumere in maniera non equivoca la destinazione a scopo edificatorio degli atti posti in essere dalle parti, è tuttavia sufficiente che lo scopo edificatorio emerga anche solo da alcuni degli indizi o, anche da un solo indizio (cfr. C.d.S., sez. IV, 31 marzo 2009, n. 2004; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 5 novembre 2009, n. 10872).

In particolare, basta che lo scopo edificatorio emerga chiaramente anche solo dal frazionamento o dalle modalità dell'attività negoziale, che costituiscono lo strumento per il perseguimento dell'intento lottizzatorio (cfr. C.d.S., sez. IV, 1° luglio 2013, n. 3534; 13 maggio 2011, n. 2937; 3 agosto 2010, n. 5170).

Al riguardo, si è osservato che la lottizzazione abusiva cartolare può essere esclusa, ai sensi dell'art. 30, comma 10, del d.P.R. n. 380 del 2001, solamente per i casi concernenti le divisioni ereditarie, le donazioni fra coniugi e fra parenti in linea retta ed i testamenti, nonché agli atti costitutivi, modificativi od estintivi di diritti reali di garanzia e di servitù, mentre, al di fuori delle predette ipotesi, tutti gli altri frazionamenti di terreni agricoli integrano comunque una lottizzazione abusiva e non possono essere invocati come causa di esclusione dell'abuso lottizzatorio (cfr. C.d.S., sez. IV, n. 3534/13 cit.), sussistendo sempre una fattispecie di lottizzazione abusiva laddove manchi la specifica autorizzazione a lottizzare, inizialmente prevista dall'art. 28, legge urbanistica 17 agosto 1942 n. 1150 e poi confermata da tutta la legislazione statale e regionale in tema di pianificazione attuativa (cfr. C.d.S., sez. IV, 18 settembre 2012, n. 4947).

3.3 Venendo al caso di specie, dall'esame degli atti di causa risulta evidente che nella fattispecie concreta sanzionata dal Comune di Giugliano in Campania è stata realizzata una vasta lottizzazione abusiva sia cartolare che materiale, caratterizzata dal compimento, nel corso degli anni, del frazionamento di alcuni fondi in più lotti e dalla compravendita di questi ultimi, nonché dalla realizzazione di attività materiali indubbiamente idonee ad attuare una trasformazione urbanistica ed edilizia dell’area, in violazione delle prescrizioni del P.R.G. che ne prevedevano la destinazione agricola. Come risulta dagli accertamenti compiuti dal Comune, richiamati nel provvedimento impugnato, dodici particelle del foglio n. 55 con destinazione E1 agricola, conferite nel 1991 dai proprietari alla società Acroterra s.r.l. dagli stessi costituita, sono state fatte oggetto, dal 1996 al 2008, di un’intensa e sistematica attività di frazionamento in lotti di superficie sempre minore (in larga parte inferiore ai mq 10.000 previsti dal PRG come area minima di intervento in zona E1 agricola normale, talora di dimensioni talmente ridotte da non superare i mq 1500) e di alienazione in favore di un numero di acquirenti pari a diverse decine; inoltre, su alcuni di questi lotti sono stati realizzati interventi edilizi in assenza di qualsiasi titolo abilitativo.

Queste circostanze di fatto, non contestate né smentite dalla documentazione depositata in giudizio, ove considerate unitariamente anche nel loro sviluppo cronologico, palesano un evidente disegno lottizzatorio abusivo in forma negoziale, che si manifesta nel fatto che alla suddivisione dell'area in lotti di dimensioni spesso non compatibili con la destinazione agricola dei terreni stessi è seguita la stipula di atti di trasferimento della loro proprietà a terzi; il che, a ben vedere, si ricollega a monte col fatto che la società conferitaria dei lotti originari ha ad oggetto sociale non lo svolgimento di attività agricola, bensì, come si legge nella visura camerale agli atti di causa, «la compravendita e la gestione di proprietà fondiarie, pertanto la società potrà comprare, vendere, amministrare, affittare proprietà fondiarie proprie».

3.4 A ciò va aggiunta l’attività lottizzatoria abusiva materiale come concretatasi anche nei riguardi dell’odierna parte ricorrente ed evidenziata, seppure in maniera sintetica nell’atto impugnato; sono conseguentemente infondate le censure di supposto difetto di istruttoria e di motivazione quali doglianze che, in presenza di tutti gli elementi integranti la fattispecie della lottizzazione abusiva, in ogni caso sarebbero destinate a recedere davanti al carattere doveroso e vincolato della potestà esercitata. Analogamente è infondata la censura di asserita estraneità all’attività lottizzatoria e la buona fede nell’acquisto, ciò perché l’attività di trasformazione del territorio è proseguita e ha coinvolto l’area di proprietà dell’odierno ricorrente in un’epoca in cui il suo terreno era già stato ampiamente edificato e compromesso l'uso agricolo del suolo.

3.5 Sotto distinto profilo non sussiste neanche l’illegittimità dell’atto per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, ove si consideri che le circostanze di fatto poste a fondamento del provvedimento non sono state contestate dal ricorrente, né questi ha dimostrato la concreta utilità della sua partecipazione procedimentale, essendosi limitato a sostenere, del tutto genericamente, che, se avesse ricevuto la comunicazione dell’avvio del procedimento, avrebbe fornito elementi utili in relazione alla propria posizione; va aggiunto che le stesse sue tesi difensive spese nel merito nella presente sede, in contraddittorio con l’amministrazione resistente, si sono dimostrate infondate, alla luce di quanto si è in precedenza detto, palesando in tal modo che il contenuto dell'atto non sarebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Si può perciò concludere che nella vicenda in esame la comunicazione dell'avvio del procedimento sarebbe stata oggettivamente superflua, con conseguente applicabilità dell’art. 21 octies della Legge n.241/1990.

3.6 Infine è destituito di fondamento anche l’ultimo motivo di censura quando si sostiene che l’amministrazione, nell’ordinare la sospensione di ogni opera edilizia e della lottizzazione ai sensi dell’art. 30 d.P.R. n. 380/2001, non avrebbe potuto disporre contestualmente anche la demolizione dei manufatti abusivi, dovendo attendere piuttosto la decorrenza del termine di novanta giorni previsto dal comma 8 dello stesso art. 30 per l’eventuale revoca dell’ordinanza.

Sul punto la Sezione riafferma che l’interesse pubblico volto ad assicurare la doverosità dell’attività ripristinatoria non è estraneo all’istituto in esame, stante anche il chiaro disposto dell’art.30, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001, laddove precisa che «le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere. In caso di inerzia si applicano le disposizioni concernenti i poteri sostitutivi di cui all'articolo 31, comma 8».

E’ stato, inoltre, condivisibilmente rilevato dalla medesima giurisprudenza citata che l’inserimento della prescrizione in contestazione nello stesso atto che dispone la sospensione della lottizzazione a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, l'immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, ai sensi dell’art. 30, comma 7, del d.P.R. n. 380/01, fa assumere al provvedimento in questione un oggetto plurimo, non essendo preclusa l’evenienza – soprattutto nei casi, come quello in esame, caratterizzati da una consistente attività di abusiva trasformazione del territorio – di concentrare in un solo atto le esigenze di prevenzione e repressione, attraverso un’autonoma disposizione sanzionatoria nei confronti delle costruzioni realizzate senza titolo, con la diffida a demolirle entro il termine di 90 giorni previsto dall’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001.

In definitiva, non è dato ravvisare una inedita commistione di provvedimenti sanzionatori nella riunione in un unico atto dei provvedimenti ex artt. 30 e 31 d.P.R. 380, in ragione della sussistenza del contenuto minimo essenziale di entrambi e del fatto che l’ingiunzione a demolire non può essere esclusa dalla pendenza del procedimento volto a reprimere una fattispecie lottizzatoria abusiva, rappresentando al contrario un quid pluris necessario nell’ipotesi di lottizzazione materiale con stadio avanzato di realizzazione di immobili abusivi (cfr. TAR Campania Napoli, n. 10983/10 cit.).

4. In conclusione il ricorso deve essere respinto siccome infondato.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio, liquidate in € 1.500,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

La sentenza è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del giorno 3/4/2014 con l'intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente FF, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Brunella Bruno, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/04/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)