TAR Toscana Serz. III n. 631 del 26 maggio 2020
Acque.Giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque
Il limite della giurisdizione del T.S.A.P. è pur sempre rappresentato dall’incidenza dei provvedimenti impugnati sull’utilizzo delle acque pubbliche, che deve essere immediata e diretta, tale cioè da interferire con quell’utilizzo. In coerenza con tale impostazione, ricorre la giurisdizione del giudice amministrativo in caso di impugnativa di atti che solo occasionalmente e comunque in modo indiretto influiscono sul regime delle acque pubbliche, essendo adottati in funzione della salvaguardia di beni-interessi pubblici del tutto diversi e autonomi (fattispecie relativa ad impugnazione di diniego di permesso di costruire, che oltre a provenire dall’ente istituzionalmente preposto alle funzioni amministrative in materia di governo del territorio, è motivato con esclusivo riguardo a profili di natura urbanistico-edilizia e paesaggistico-ambientale, mentre non vengono in considerazione aspetti relativi alla assentibilità di un ponticello in quanto opera idraulica).
Pubblicato il 26/05/2020
N. 00631/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00007/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7 del 2019, proposto da
Cindy Immobiliare S.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Duccio Maria Traina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Toscana e Umbria, Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, Raggruppamento Carabinieri Biodiversità - Reparto Biodiversità di Follonica, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso la cui sede sono domiciliati per legge in Firenze, via degli Arazzieri 4;
Comune di Orbetello, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giacomo Muraca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
del provvedimento prot. n. 40700 del 26.10.2018, notificato il 26.10.2018, recante “diniego al rilascio del permesso di costruire. Pratica edilizia n. 386/2014” a firma del Dirigente del Settore Pianificazione Territoriale del Comune di Orbetello;
del provvedimento prot. n. 2018/12065/R.U. del 27.08.2018, notificato il 26.10.2018, recante parere negativo sulla richiesta di concessione in uso di terreno demaniale a firma del Responsabile dell'U.O. Servizi Territoriali di Firenze 2 della Direzione Regionale Toscana e Umbria Sede di Firenze dell'Agenzia del Demanio;
del provvedimento prot. n. 7406/2018 del 1.10.2018, notificato il 26.10.2018, recante parere negativo sulla richiesta di concessione in uso di terreno demaniale a firma del Comandante del Raggruppamento Carabinieri Biodiversità di Follonica;
di ogni provvedimento presupposto, connesso o conseguente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze, dell’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Toscana e Umbria, del Ministero della Difesa, del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, del Raggruppamento Carabinieri Biodiversità - Reparto Biodiversità di Follonica, del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo e del Comune di Orbetello;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 84, comma 5, del d.l. n. 18/2020, come modificato dall’art. 4 del d.l. n. 28/2020;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2020 il dott. Pierpaolo Grauso;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Cindy Immobiliare S.A. è proprietaria di un complesso residenziale sito nel Comune di Orbetello, alla via delle Mimose, su di un’area posta al confine con la sponda sinistra del canale di Ansedonia, quest’ultima catastalmente identificata come particella 49 del foglio di mappa 110, di proprietà del demanio idrico e sulla quale la stessa ricorrente è titolare di concessione a uso giardino.
Nel giugno del 2014, dopo aver conseguito le prescritte autorizzazioni idraulica e paesaggistica, la società ricorrente ha chiesto il rilascio di un permesso di costruire per la ricostruzione del ponticello pedonale in legno e acciaio, crollato nella seconda metà degli anni ’60 del ‘900, che attraversava il canale assicurando il collegamento fra la predetta particella 49 e la sponda opposta in corrispondenza della particella catastale 48, parimenti appartenente al demanio idrico.
Nelle intenzioni della ricorrente, il ponticello avrebbe consentito di raggiungere direttamente dalla sua proprietà la riserva naturale di protezione della Duna della Feniglia e la strada comunale di Ansedonia, poste al di là del canale, senza dover più affrontare l’unico percorso attualmente disponibile, della lunghezza di circa 950 metri. Stante la preesistenza del ponticello da ricostruire, nell’istanza di rilascio del permesso l’intervento era qualificato in termini di ristrutturazione edilizia.
Nel corso del procedimento, la ricorrente otteneva sia l’autorizzazione ai fini del vincolo idrogeologico, sia l’autorizzazione doganale ex art. 19 d.lgs. n. 374/1990, nonché il nulla osta del Corpo Forestale dello Stato relativamente alla valutazione di incidenza ambientale dell’intervento e, in particolare, al transito pedonale su di una piccola area di 9 mq interposta fra il ponticello e la strada comunale di Ansedonia e ricadente in prossimità della Zona di Protezione Speciale Duna della Feniglia.
Ancora, su sollecitazione del responsabile del procedimento l’interessata provvedeva a documentare la preesistenza del ponticello mediante la produzione di materiale fotografico risalente agli anni 1954 e 1962.
Con nota del 26 maggio 2017, il Comune di Orbetello ha comunicato l’esistenza di motivi ostativi al rilascio del titolo edilizio richiesto. All’esito del successivo contraddittorio e di ulteriore attività istruttoria, consistita in un sopralluogo finalizzato a verificare in concreto la possibilità di destinare il ponticello all’uso collettivo, e non solo a servizio della proprietà della ricorrente, il rilascio del permesso di costruire è stato negato con il provvedimento del 26 ottobre 2018, in epigrafe.
Il diniego è impugnato dalla Cindy Immobiliare, che ne chiede l’annullamento affidando le proprie doglianze a sette motivi in diritto.
1.1. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Orbetello e le diverse amministrazioni statali coinvolte, che resistono al gravame.
1.2. La causa è stata trattenuta per la decisione senza discussione orale nell’udienza del 6 maggio 2020, tenutasi da remoto in video conferenza, ai sensi dell’art. 84 co. 5 del d.l. n. 18/2020, come modificato dall’art. 4 del d.l. n. 28/2020.
2. Come riferito in narrativa, la controversia ha per oggetto il diniego del permesso di costruire chiesto dalla ricorrente Cindy Immobiliare per la realizzazione di un ponticello pedonale in acciaio e legno sul canale di Ansedonia, onde consentire il collegamento diretto del complesso residenziale di sua proprietà con la riserva naturale della Feniglia, come pure con la viabilità comunale principale, che si trovano sulla sponda opposta del corso d’acqua. Allo stato, la riserva è raggiungibile dalla proprietà della ricorrente attraverso un percorso di circa 950 metri.
Il progetto sottoposto al Comune prevede che il ponticello, colleghi la particella 49, sulla sponda sinistra/lato monte, con la particella 48, sponda destra/lato mare.
Le ragioni del diniego afferiscono alla non conformità dell’intervento alla disciplina urbanistico-edilizia delle aree interessate. Il Comune, nel provvedimento impugnato, premette che non potrebbe trattarsi di ristrutturazione del ponticello preesistente, andato distrutto da molti anni, ma di nuova edificazione assimilabile a vera e propria infrastruttura, ancorché a carattere pertinenziale: come tale, essa non sarebbe coerente con la disciplina dettata dall’art. 57 delle norme tecniche di attuazione del regolamento urbanistico comunale per il tessuto “T2”, al cui interno ricade l’immobile principale di proprietà della ricorrente, che esige il mantenimento degli spazi di pregio ambientale e non ammette partizioni o recinzioni che danneggino le relazioni spaziali fra edifici e pertinenze; e contrasterebbe altresì, quanto al posizionamento del ponticello sulla sponda sinistra del canale, ricadente in ambito di verde urbano V3, con l’art. 80 delle medesime n.t.a. di R.U..
Le opere da realizzare sulla sponda destra del canale sarebbero, a loro volta, incompatibili con le previsioni di cui agli artt. 82, 40 e 41 delle norme di attuazione del R.U., che ammettono le nuove costruzioni per il solo perseguimento di fini di pubblica utilità; e difetterebbero del titolo all’occupazione di parte della particella catastale 43, appartenente al demanio forestale e interessata dall’intervento perché destinata ad accogliere il transito da e verso il ponticello. Per questo ultimo rilievo, il provvedimento rinvia ai pareri resi dalla Direzione Regionale Toscana e Umbria dell’Agenzia del Demanio e dal Raggruppamento Carabinieri Biodiversità – Reparto di Follonica, contrari al rilascio di concessione per l’attraversamento della particella 43.
2.1. In via pregiudiziale, occorre dare conto dell’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa del Comune di Orbetello, secondo la quale la controversia esulerebbe dalla giurisdizione del giudice amministrativo per l’attinenza del provvedimento impugnato all’uso di acque pubbliche (il canale di Ansedonia), con conseguente riserva di cognizione in favore del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.
L’eccezione è infondata.
Il collegio non ignora la portata espansiva che la giurisprudenza, anche di questo T.A.R., ha progressivamente riconosciuto all’art. 143 co. 1 R.D. n. 1775/1933, nel senso di ascrivere alla giurisdizione del T.S.A.P. tutti i provvedimenti amministrativi caratterizzati dall’incidenza sulla realizzazione, sospensione o eliminazione di un’opera idraulica riguardante un’acqua pubblica, ovvero aventi comunque riguardo all’utilizzazione del demanio idrico, ancorché promananti da autorità diverse da quelle istituzionalmente preposte alla tutela delle acque.
Per questa via, è stata attribuita al Tribunale Superiore delle Acque, ad esempio, l’impugnativa di provvedimenti di diniego di condono edilizio adottati per la salvaguardia del vincolo di inedificabilità gravante sulle fasce di rispetto degli argini dei corsi d’acqua demaniali (per tutte, Cass. civ., SS.UU., 12 maggio 2009, n. 10845; T.A.R. Toscana, sez. III, 26 giugno 2019, n. 965; id., 26 settembre 2014, n. 1497), come pure, per una casistica che presenta apparenti punti di contatto con la controversia qui in esame, l’impugnativa di atti di assenso alla realizzazione di opere di attraversamento di corsi d’acqua (cfr. Cass., SS.UU., Cassazione civile sez. un., 8 aprile 2009, n. 8509), o, all’opposto, dell’ingiunzione a demolire attraversamenti fluviali realizzati senza titolo (cfr. T.A.R. Toscana, sez. III, 27 febbraio 2018, n. 321).
Ciò non toglie che il limite della giurisdizione del T.S.A.P. sia pur sempre rappresentato dall’incidenza dei provvedimenti impugnati sull’utilizzo delle acque pubbliche, che deve essere immediata e diretta, tale cioè da interferire con quell’utilizzo. In coerenza con tale impostazione, ricorre la giurisdizione del giudice amministrativo in caso di impugnativa di atti che solo occasionalmente e comunque in modo indiretto influiscono sul regime delle acque pubbliche, essendo adottati in funzione della salvaguardia di beni-interessi pubblici del tutto diversi e autonomi (da ultimo, cfr. Cass., SS.UU., 5 febbraio 2020, n. 2710).
Nella specie, lo si è visto, l’impugnato diniego di permesso di costruire, oltre a provenire dall’ente istituzionalmente preposto alle funzioni amministrative in materia di governo del territorio, è motivato con esclusivo riguardo a profili di natura urbanistico-edilizia e paesaggistico-ambientale, mentre non vengono in considerazione aspetti relativi alla assentibilità del ponticello in quanto opera idraulica. Tali aspetti, del resto, risultano essere stati vagliati anteriormente all’avvio del procedimento per il rilascio del permesso di costruire e il loro esame è compendiato nell’autorizzazione idraulica rilasciata dalla Provincia di Grosseto con provvedimento del 31 maggio 2013, ai sensi degli artt. 93, 97 e 98 R.D. n. 523/1904, di talché il presente contenzioso non involge neppure di riflesso tematiche il cui contenuto tecnico possa giustificare la devoluzione al giudice specializzato (e in ciò risiede l’elemento differenziale rispetto alla casistica solo apparentemente analoga che si è ricordata in precedenza).
2.2. Nel merito, i motivi di ricorso investono partitamente i diversi capi dei quali si compone la motivazione del diniego.
Con il primo motivo, la società Cindy Immobiliare afferma che il ponticello non insisterebbe nei tessuti insediativi “T2”, a differenza dell’edificio principale, giacché i suoi punti di appoggio a terra del ponte ricadono, rispettivamente, in zona a verde urbano V3 di cui all’art. 80 delle n.t.a. del regolamento urbanistico e nella riserva della Feniglia di cui all’art. 82 delle n.t.a.. In ogni caso, la disciplina di zona sarebbe rispettata, trattandosi di ristrutturazione ricostruttiva del ponte preesistente espressamente consentita per i tessuti T2, ovvero di opera pertinenziale a servizio di unità edilizia esistente e accesso di nuova realizzazione, ugualmente consentiti.
Con il secondo motivo, la ricorrente ribadisce che la ricostruzione del ponticello darebbe luogo non a una nuova edificazione, ma a un intervento di ristrutturazione, ammesso dall’art. 80 delle n.t.a. di R.U. per le aree classificate a verde V3, ove insiste l’appoggio del ponticello collocato sulla sponda sinistra del canale. In ogni caso, la norma consentirebbe, fra l’altro, la realizzazione di percorsi pedonali e ciclabili, e tale sarebbe da considerarsi il ponticello.
Il terzo motivo attiene alla presunta incompatibilità dell’intervento con gli artt. 82, 40 e 41 delle n.t.a. del regolamento urbanistico di Orbetello.
Ad avviso della ricorrente, la prima delle norme citate, nella parte in cui consente interventi di nuova edificazione all’interno delle riserve naturali della Feniglia e della Giannella ad opera dei “soggetti preposti alla loro gestione”, non escluderebbe la possibilità di intervenire da parte anche di altri soggetti pubblici o privati, purché con l’assenso dell’ente di gestione.
Per altro verso, la (ri)costruzione del ponticello sarebbe riconducibile alle opere di ristrutturazione degli edifici esistenti, ovvero alla realizzazione di percorsi ciclopedonali, consentite dall’art. 41 delle n.t.a.; e anche ad ammettere che essa integri una nuova edificazione, potrebbe nondimeno venire autorizzata ai sensi dello stesso art. 41 in virtù della sua finalità pubblica, trattandosi di infrastruttura non solo a uso privato, ma a servizio della collettività, perché accessibile a chiunque dalla strada comunale di Ansedonia e dalla riserva della Feniglia.
Con il quarto motivo, la ricorrente contesta che per realizzare il ponticello debba disporsi di una concessione demaniale sulla particella 43, confutando la diversa opinione manifestata dal Comune con il provvedimento impugnato e i presupposti pareri negativi resi dalla Direzione Regionale dell’Agenzia del Demanio e dal Raggruppamento Carabinieri Biodiversità di Follonica. La particella, situata tra il punto d’appoggio del ponte sulla sponda destra e la strada comunale di Ansedonia, non sarebbe interessata dalla realizzazione dell’opera, ma, semplicemente, verrebbe ad essere percorsa da piedi dai soggetti diretti verso il ponte o provenienti da esso, senza per questo essere sottratta all’uso collettivo cui è destinata.
Il quinto motivo, connesso al precedente, investe di nuovo il parere reso dal Raggruppamento Carabinieri Biodiversità, che, pur essendo investito della competenza a gestire la riserva naturale della Feniglia e a rilasciare al suo interno le relative concessioni demaniali, non avrebbe in realtà inteso esercitare le proprie attribuzioni, limitandosi a trasmettere al Comune di Orbetello il parere negativo dell’Agenzia del Demanio, la quale, di conseguenza, si sarebbe indebitamente appropriata di competenze altrui. Il parere del Raggruppamento Carabinieri sarebbe peraltro illegittimo anche a volervi ravvisare una forma di adesione al parere dell’Agenzia, risolvendosi di fatto in un recepimento acritico e sprovvisto di autonoma motivazione.
Il sesto motivo è diretto a evidenziare il travisamento, l’illogicità e l’irragionevolezza che affliggerebbero la determinazione dell’Agenzia del Demanio di non concedere in uso alla ricorrente (parte del)la particella 43: vizi che, di riflesso, interesserebbero il parere del Raggruppamento Carabinieri e, in ultima analisi, il diniego del permesso di costruire. L’interesse della ricorrente alla realizzazione del ponte consisterebbe nella possibilità di raggiungere la viabilità pubblica attraverso un percorso di soli 30 metri, contro i circa 950 attualmente occorrenti, senza dover fare uso di veicoli a motore. Tale circostanza non sarebbe stata presa in esame dall’Agenzia, la quale avrebbe altresì trascurato che il ponticello, se pure non liberamente accessibile dal lato di via delle Mimose, lo sarebbe dalla strada comunale di Ansedonia e dalla riserva della Feniglia: chiunque potrebbe sostarvi per ammirare il canale e la vegetazione della riserva, e anche accedere alla sponda opposta, tutte attività di sicuro interesse per una località turistica. Inoltre, l’utilizzo della particella 43 per l’accesso da e verso il ponte non comporterebbe la sottrazione del bene alla fruizione collettiva, oltretutto essendo destinata al transito una porzione di terreno di appena 9 mq.
Con il settimo e ultimo motivo, Cindy Immobiliare lamenta che il diniego del permesso di costruire, nella parte in cui si fonda sui pareri del Raggruppamento Carabinieri e dell’Agenzia del Demanio, conterrebbe un motivo ulteriore e diverso rispetto a quelli oggetto del preavviso ex art. 10-bis l. n. 241/1990, risultandone perciò viziata la motivazione del diniego.
2.3. La difese del Comune di Orbetello – in estrema sintesi – fanno leva da un lato sulla natura dell’intervento, che darebbe vita a una nuova costruzione, non potendosi parlare di ristrutturazione in difetto di qualsiasi traccia del vecchio ponte, venuto meno da decenni; e, dall’altro, sull’assenza di utilità collettiva dell’opera, che non consentirebbe di mettere in collegamento fra loro viabilità o aree pubbliche, ma sarebbe asservito alla proprietà della ricorrente e funzionale alle sole necessità di quest’ultima.
Anche l’Agenzia del Demanio sottolinea che, come confermato dall’istruttoria esperita in loco, il ponticello pedonale sarebbe fruibile dai soli residenti nel complesso di proprietà della ricorrente, non intercluso, e non dalla collettività indifferenziata. La concessione in uso della particella 43 si tradurrebbe pertanto nell’imposizione di un vincolo permanente incompatibile, per contenuto e per durata, con l’utilizzo a fini istituzionali del bene demaniale.
2.4. Il ricorso è infondato.
2.4.1. Il provvedimento impugnato riposa su un assunto di fondo: che l’intervento proposto dalla società ricorrente debba essere qualificato in termini di nuova costruzione, e non di ristrutturazione edilizia, avuto riguardo alla situazione di fatto consolidatasi a seguito dell’avvenuta demolizione o crollo, sin dalla seconda metà degli anni ’60, del ponticello preesistente.
Sul punto specifico, la ricorrente invoca di contro l’art. 3 co. 1 lett. d) del d.P.R. n. 380/2001, che, nel testo modificato dall’art. 30 del d.l. n. 69/2013, ammetterebbe la ricostruzione anche degli edifici crollati o demoliti dei quali non siano rimaste tracce, a condizione che sia possibile risalire alla loro consistenza originaria e indipendentemente dal tempo trascorso dal crollo o dalla demolizione.
In effetti, a seguito della novella del 2013, l’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 include fra gli interventi di ristrutturazione edilizia il “ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”, all’ulteriore condizione, per gli immobili sottoposti a vincoli, che sia rispettata la medesima sagoma dell’edificio preesistente.
Correlativamente, l’art. 134 co. 1 della legge urbanistica toscana n. 65/2014 qualifica oggi come interventi di “ristrutturazione edilizia ricostruttiva” quelli consistenti nel “ripristino di edifici, o parti di essi, crollati o demoliti, previo accertamento della originaria consistenza e configurazione” (lett. h), dai quali distingue “il ripristino di edifici, o parti di essi, crollati o demoliti, previo accertamento della originaria consistenza e configurazione, attraverso interventi di ricostruzione comportanti modifiche della sagoma originaria, laddove si tratti di immobili sottoposti ai vincoli di cui al Codice” (lett. i).
Nel vigore del testo originario dell’art. 3 cit., la giurisprudenza riteneva che, per aversi ristrutturazione edilizia, fosse comunque necessaria la preesistenza di un fabbricato da ristrutturare, cioè di un fabbricato dotato di quelle componenti essenziali – murature perimetrali, strutture orizzontali e copertura – idonee come tali ad assicurargli un minimo di consistenza ed a farlo giudicare presente nella realtà materiale. La ricostruzione di ruderi, vale a dire residui edilizi inidonei a identificare i connotati essenziali dell’edificio, veniva pertanto ricondotta nell’alveo della nuova costruzione, non rilevando in contrario la possibilità di risalire attraverso complesse indagini tecniche all’originaria consistenza di un manufatto oramai non più esistente come tale (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 5 dicembre 2016, n. 5106, e i numerosi precedenti ivi citati).
Tale indirizzo sembra destinato al superamento alla luce dell’intervento legislativo che ha esteso l’ambito della ristrutturazione alle ipotesi di ricostruzione di edifici, anche ridotti a rudere, dei quali sia possibile risalire alla consistenza iniziale. Tuttavia, il collegio ritiene che, per quanto allargato, il concetto di ristrutturazione non possa ontologicamente prescindere quantomeno dall’apprezzabile traccia di una costruzione preesistente, mancando la quale non si ravvisa il tratto distintivo fondamentale che caratterizza la ristrutturazione rispetto alla nuova edificazione e che è rappresentato, a norma della definizione generale dettata dall’art. 3 d.P.R. n. 380/2001, dalla “trasformazione” di organismi edilizi, la quale presuppone che l’intervento si riferisca a una porzione di territorio a sua volta già compiutamente trasformata (da ultimo, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 febbraio 2020, n. 907).
Connaturata alla ristrutturazione edilizia è la ragion d’essere del recupero e della riqualificazione del patrimonio edilizio esistente, strumentale alla sempre più avvertita esigenza di contenere il consumo di suolo. E tale è la ratio sottesa allo stesso art. 30 del d.l. n. 69/2013, come si ricava dai lavori preparatori e, segnatamente, dalla relazione illustrativa del decreto-legge, che dà conto della volontà del legislatore di estendere il campo applicativo della ristrutturazione, includendovi anche la ricostruzione degli edifici crollati o demoliti, proprio in vista dell’obiettivo di evitare per quanto possibile l’ulteriore consumo del territorio (“Al fine di favorire la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente ed evitare ulteriore consumo del territorio, si agevolano gli interventi di ristrutturazione edilizia volti a ricostruire un edificio con il medesimo volume dell'edificio demolito, ma anche con sagoma diversa dal precedente, e si ricomprendono tra gli interventi di demolizione e ricostruzione classificati come interventi di ristrutturazione edilizia anche quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”).
Se così è, il testo novellato dell’art. 3 d.P.R. n. 380/2001 deve essere letto nel senso che il “ripristino” di edifici, per integrare ristrutturazione, richieda l’esistenza almeno di un rudere o comunque di resti attestanti la passata presenza dell’edificio e comportanti un impegno di suolo ancora in essere, a prescindere dalla loro incapacità di rivelare la consistenza originaria dell’immobile, cui sia necessario pervenire attraverso un’indagine storico-tecnica.
La conclusione non è smentita dalla giurisprudenza richiamata dalla ricorrente, la quale, pur tratteggiando in termini generali i nuovi confini della ristrutturazione edilizia a seguito del d.l. n. 69/2013, nel caso concreto si trova a fare applicazione della disciplina anteriore e perciò non approfondisce in fatto il tema della consistenza dei resti della costruzione crollata (tema irrilevante ai fini di quella decisione, stante la tradizionale equivalenza fra “rudere” ed “edificio non più esistente” stabilita dall’interpretazione pretoria nel regime ante d.l. n. 69/2013: cfr. Cons. Stato, sez. VI, 3 ottobre 2019, n. 6654, la quale, per di più, riguarda il caso di un edificio ricostruito nella quasi immediatezza del crollo).
2.4.2. Tanto premesso, nella specie è pacifico che il ponticello da ricostruire non è più esistente da oltre cinquant’anni e che, dello stesso, non rimane alcuna testimonianza, se non la documentazione fotografica dell’epoca. Mancando qualsivoglia traccia del manufatto sul territorio, del tutto legittimamente il Comune di Orbetello ha ritenuto l’intervento progettato dalla ricorrente assimilabile in tutto a una nuova edificazione sul piano dell’impatto urbanistico-edilizio, venendo a esserne interessato un suolo inedificato e (ritornato) tale oramai da decenni.
In disparte la contestata violazione dell’art. 57 delle norme di attuazione del R.U., che non coglie nel segno e che la stessa difesa del Comune derubrica ad argomento non ostativo al rilascio del permesso di costruire, il diniego trova idoneo supporto in primo luogo nell’art. 80 delle stesse n.t.a., disciplinante l’area V3 al cui interno ricade il tratto della sponda sinistra del canale di Ansedonia ove dovrebbe essere posizionato l’appoggio del ponticello.
La disposizione consente interventi fino alla ristrutturazione edilizia dei manufatti esistenti, limite che, evidentemente, vale per tutti gli interventi ammessi dalla norma, ivi compresa la possibilità di realizzare percorsi pedonali e ciclabili. Questi debbono dunque reputarsi consentiti a condizione che non eccedano la mera sistemazione degli spazi a verde (la norma consente piantumazioni con essenze tipiche, costituzioni di pinete, di alberature da frutto, di giardinaggio di verde privato, di parcheggio a servizio delle attività principali e, appunto, percorsi pedonali e ciclabili), né richiedano la realizzazione di nuovi manufatti, quale – per le ragioni esposte – verrebbe ad essere il ponticello voluto dalla ricorrente.
Sulla sponda destra del canale, l’area di appoggio del ponticello ricade nella riserva naturale della Feniglia, individuata come invariante strutturale dall’art. 40 delle n.t.a. del R.U., e al cui interno il successivo art. 41 consente di realizzare nuove costruzioni “solo per finalità pubbliche”, come pure opere di urbanizzazione primaria, anche di viabilità, parimenti solo se “funzionali ad attività pubbliche”.
La ricorrente deduce che il ponticello sarebbe liberamente accessibile da chiunque dal lato della strada comunale di Ansedonia e della riserva della Feniglia, con possibilità di raggiungere l’argine opposto e sostarvi, passeggiare, ammirare il canale e la vegetazione della riserva. La stessa ricorrente riconosce, peraltro, che dal lato opposto alla riserva non vi sarebbe alcun collegamento tra il ponticello e la viabilità pubblica (al ponticello si accederebbe unicamente dal complesso immobiliare di sua proprietà).
A fronte di un sicuro e palese interesse privato, quello di Cindy Immobiliare a guadagnarsi un accesso pedonale immediato alla riserva della Feniglia (al mare e alla spiaggia) in luogo dell’attuale percorso di circa un chilometro, il beneficio collettivo consisterebbe, in definitiva, nell’utilizzo della passerella come punto di accesso dalla riserva al canale e all’argine opposto, non essendo possibile realizzare un collegamento tra la riserva e la via delle Mimose.
Sulla base di tali elementi, risulta dunque perfettamente plausibile e non si presta a censure di irragionevolezza la valutazione del Comune – maturata all’esito di idonea istruttoria, comprensiva di sopralluogo – circa l’insussistenza di un interesse generale alla realizzazione di un’opera siffatta, che dovrebbe essere di intensità tale da prevalere sul contrapposto interesse all’integrità della riserva/invariante strutturale, tutelato in prima battuta dalla disciplina urbanistica di zona (l’art. 41 cit. prevede che le nuove costruzioni sono consentite purché non vi siano alternative di pari livello per il soddisfacimento delle finalità pubbliche dell’opera, e la ricorrente neppure allega che tale condizione sarebbe soddisfatta dalla realizzazione del ponticello).
Si aggiunga che l’art. 82 delle norme di attuazione del R.U. ammette all’interno delle riserve della Feniglia e della laguna di Orbetello “gli interventi da parte dei soggetti preposti alla loro gestione, finalizzati alla loro tutela e corretta fruizione”, risultandone rafforzata la necessità che ogni intervento in aree così sensibili sia comunque subordinato a preminenti esigenze di conservazione, mentre è del tutto discutibile che il ponticello per cui è causa consentirebbe una migliore fruizione della riserva naturale, la quale, lo si è visto, continuerebbe ad essere accessibile unicamente dalla strada comunale di Ansedonia.
Si tratta, in ogni caso, di tipiche valutazioni di merito amministrativo che sfuggono al sindacato giurisdizionale, non ricorrendo obiettivi elementi di manifesta irragionevolezza o illogicità delle scelte effettuate dal Comune resistente.
Sotto il profilo soggettivo, poi, l’art. 82 – a conferma della necessaria funzionalizzazione degli interventi alle esigenze di tutela della riserva naturale – richiede che l’iniziativa dell’intervento provenga o sia comunque imputabile all’ente di gestione della riserva, oggi il Raggruppamento Carabinieri Biodiversità, il quale non ha mai espresso la volontà di fare proprio il progetto della ricorrente.
A ben vedere, l’assenso all’intervento non è mai stato richiesto dall’interessata all’ente di gestione, il quale è intervenuto nel procedimento al diverso e più limitato fine di esprimersi sulla concessione demaniale relativa alla particella 43, tema che non necessita approfondire perché assorbito dall’autonoma valutazione comunale in ordine all’inconfigurabilità di un pubblico interesse alla realizzazione dell’intervento, oltre che alla provenienza dell’iniziativa da soggetto non legittimato.
Infine, sono state già chiarite le ragioni che non consentono di ricondurre la realizzazione del ponticello all’alveo della ristrutturazione edilizia, come pure si è già rilevato come lo stesso non sia di per sé assimilabile a un percorso ciclopedonale, e tantomeno a un percorso ciclopedonale derivato dalla manutenzione o ammodernamento funzionale di un tracciato viario esistente (questa la tipologia di intervento ammessa dall’art. 41 n.t.a.).
3. In forza di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso non può trovare accoglimento.
3.1. Le spese di lite seguono la soccombenza della società ricorrente e sono liquidate come in dispositivo in favore del Comune di Orbetello e delle amministrazioni statali resistenti (queste ultime considerate quale parte processuale unitaria).
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e condanna la società ricorrente alla rifusione delle spese processuali, che liquida in euro 3.000,00, oltre agli accessori di legge, in favore del Comune di Orbetello e nel medesimo importo in favore delle amministrazioni statali resistenti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in video conferenza secondo quanto disposto dall’articolo 84, comma 6, del d.l. n. 18/2020, come modificato dall’art. 4 del d.l. n. 28/2020, con l'intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Gianluca Bellucci, Consigliere
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore
