FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE E SUA APLICABILIDADE NA MANUTENÇÃO E RECUPERAÇÃO DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE
di Ana Carolina Tomicioli
1. Introdução. 2. Origem e evolução da propriedade nos processos de codificação. 3. Função social como instrumento regulador do Direito de Propriedade. 3.1. Função social da propriedade urbana. 3.2. Função social da propriedade rural. 3.3. Função socioambiental da propriedade. 4. Função socioambiental como instrumento garantidor das áreas de preservação permanente. 5. Considerações finais.
RESUMO
O princípio da função socioambiental da propriedade pode ser considerado como um dos princípios mais importantes na seara ambiental atual, uma vez que descaracteriza a relação absolutista existente entre proprietário e propriedade, enaltecendo o espírito solidário e humanista desejado pela Constituição Federal, no qual o bem comum deve sempre prevalecer. A salvaguarda do meio ambiente constitui prerrogativa do Poder Público e da sociedade, entretanto a obrigatoriedade de desenvolver políticas públicas e instrumentos de gestão voltados à preservação ambiental fica sob a responsabilidade do primeiro. Assim sendo, cabe ao Poder Público, incluindo o Poder Judiciário, impor aos proprietários comportamentos positivos de adequação à preservação ambiental durante o exercício de seu direito de propriedade. Dentre tais comportamentos encontramos a imposição legal de manutenção e recuperação das áreas de preservação permanente, sendo esta uma das mais importantes formas de recuperação da biodiversidade e da manutenção do equilíbrio ecológico local e até mesmo nacional.
PALAVRAS-CHAVE: Propriedade. Função socioambiental da propriedade. Área de preservação permanente.
ABSTRACT
The principle of the property`s socio-environmental function can be considered as one of the most important nowaday ambiental harvest, once it mischaracterizes the absolutist relation existing between owner and property, extolling the solidary spirit and humanist intended by the Federal Constitution, in which the common good must prevail. The safe-guard of the environment is the prerrogative of government and society, however, the obligation to develop public policies and management instruments aimed at environmental preservation is the responsibility of the first. Therefore, it is in the Government, including the judiciary, to impose on owners the positive behaviors of adaptation to environmental preservation during the prosecution of the right to property. Among such behaviors, we find the legal enforcement of maintenance and restoration of permanent preservation areas, this being one of the most important ways to restore biodiversity and maintain ecological balance of local and even national levels.
KEYWORDS: Propriety. Property`s socio-environmental function. Permanent preservation area.
1. Introdução
“O homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida adequada em um meio cuja qualidade lhe permite levar uma vida digna e gozar de bem- estar, e tem a solene obrigação de proteger e melhorar esse meio para as gerações presentes e futuras”2.
Tal pensamento adveio da primeira Convenção das Organizações das Nações Unidas (ONU) sobre políticas de conciliação entre o desenvolvimento econômico e a preservação ambiental, ocorrida em Estocolmo, no ano de 1.972. Tal convenção, que trabalhava o tema “morte da vida”, repercutiu suas ideologias por vários países, os quais passaram a incluir, em seus documentos legais, mandamentos de otimização referentes à preservação dos recursos naturais.
O Brasil, como membro da Organização das Nações Unidas e participante da Conferência de Estocolmo, trouxe tais ideais ambientais para a realidade jurídica nacional.
Em 1988, a Constituição da República Federativa do Brasil inovou perante as demais Constituições nacionais e mundiais instituindo um Capítulo destinado exclusivamente ao meio ambiente3. Em tal Capítulo, a Constituição passou a garantir ao povo brasileiro um meio ambiente ecologicamente equilibrado, além de impor ao Poder Público, em todas as suas esferas, a obrigatorieadade de desenvolver políticas públicas voltadas à defesa e preservação ambiental, de modo que as presentes e futuras gerações desfrutem de uma sadia qualidade de vida.
Outra inovação constitucional foi a implantação da função socioambiental, também chamada de função ambiental da propriedade. O art. 186, “caput” e inciso II, descreve que a propriedade rural só cumpre sua função social quando atende, dentre outros requisitos, a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente. Da mesma forma, a função ambiental pode ser observada na propriedade urbana, uma vez que o legislador constituinte condicionou essa espécie de função social ao plano diretor municipal, e esse, por sua vez, deve estabelecer diretrizes de preservação e conservação ambiental específicas às peculiaridades de cada Município, conforme explicitado no art.182,§2° da Constituição Federal.
No mesmo sentido, posiciona-se o Estatuto da Terra4 ao estabelecer em seu art. 2°,§1°, “c”, que a propriedade da terra desempenha integralmente sua função social quando, dentre outros requisitos, assegura a conservação dos recursos naturais.
Como visto, a função socioambiental está presente tanto na esfera rural quanto urbana e constitui obrigação do Poder Público o desenvolvimento de políticas públicas e instrumentos de gestão voltados à preservação ambiental. Essa obrigação deriva do princípio da função socioambiental da propriedade, princípio este que ganha força no cenário ambiental atual, possibilitando a ocorrência de ações de regularização fundiária, provisão habitacional para famílias de baixa renda, transferência de terras para reforma agrária, titularização de áreas remanescentes de quilombos, imposição de condicionantes aos empreendimentos causadores de significativos impactos ambientais, preservação e recuperação de áreas de preservação permanente, reflorestamento ambiental dentre tantas outras medidas.
Para compreendermos a função ambiental da propriedade e a sua aplicabilidade é necessário fazer uma digressão, a fim de que, analisando o surgimento da propriedade e o condicionamento da função social como requisito dessa, possamos compreender como a evolução desses institutos foram importantes para descaracterizar a relação absolutista existente entre proprietário e propriedade, enaltecendo assim, o espírito solidário e humanista desejado pelo princípio da função socioambiental da propriedade.
2. Origem e evolução da propriedade nos processos de codificação
Historicamente, a propriedade tem sua origem na Pré-história, mais precisamente no período Neolítico (anos de 10.000 a.C a 4.000 a.C.), no qual era utilizada como meio de manutenção da sobrevivência humana. Durante esse período, o homem sedentarizou-se, deixando de depender exclusivamente da caça e coleta de alimentos. Tal comportamento proporcionou a origem da propriedade individual. Entretanto, o registro da propriedade como instituto da sociedade só foi observado alguns milênios mais tarde, a partir do surgimento da escrita e da necessidade de estabelecer regras de convivência e obediência do povo.
As primeiras codificações ao qual a história da humanidade tem notícia são os Códigos de Hamurabi e de Manu. O Código de Hamurabi, elaborado pelo sexto rei do Império Babilônico, Khammu-rabi, no ano de 1780 a.C., é popularmente conhecido por apresentar uma estrutura de justiça baseada na autotutela. A Lei de talião, como era apelidado, priorizava as regras referentes à vida humana, trabalho, relações familiares e propriedade. Segundo essa codificação, o roubo da propriedade de um templo ou corte, condenava à morte o suposto usurpador, bem como aquele que recebesse para si o produto do roubo5.
Já o Código de Manu, considerado por muitos como uma coletânea normativa que abrangia os costumes e preceitos da sociedade indiana dos anos 1300 a 800 a.C., trazia uma grande influência religiosa e política, sendo praticamente impossível dissociar o mundo jurídico da realidade social local. Havia proteção à propriedade, bem como uma distribuição desigual dos bens, uma vez que as castas dominantes detinham, legalmente, a maior quantidade deste6.
Na Antiguidade Clássica, mais precisamente na Roma Antiga, o instituto da propriedade ganhou extrema importância. De início, assumia a condição de direito natural subjetivo, estando intimamente relacionada ao interesse da coletividade7. Posteriormente, a propriedade assumiu característica de direito individual8, uma vez que, as famílias mais antigas e poderosas da região, passaram a apropriar-se das terras públicas com maiores índices de fertilidade. Surgem então, os primeiros conflitos de interesses, sendo necessária a adoção de medidas disciplinadoras para o uso do instituto da propriedade9.
Anos mais tarde, durante a Idade Média, o pensamento sócio-político vigente promoveu a aproximação dos conceitos de propriedade e soberania, além de ocasionar a fragmentação dos poderes inerentes à propriedade (propriedade de direito e propriedade de fato)10. Enquanto a propriedade de direito concentrava-se na pessoa do senhor feudal, dono das terras e dos bens do feudo, a propriedade de fato pertencia aos servos e vassalos, responsáveis por cuidar dos bens e cultivar as terras em troca de proteção militar11.
Já na baixa Idade Média, séculos XVIII e XIX, em decorrência do declínio do sistema feudal de produção, houve o afloramento da atividade comercial e o consequente surgimento de uma nova classe social desqualificada de privilégios ou títulos nobliárquicos, determinada a modificar as estruturas econômicas, políticas e sociais. Tal movimento, conhecido com Iluminista – Jusnaturalista, consolidou a propriedade no campo do direito privado e despertou no homem a racionalidade o e desejo de liberdade12.
A Revolução Francesa de 1.789 e a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão podem ser consideradas como frutos prósperos do Iluminismo. Em tal Declaração, em que reflete-se os ideias de liberdade, igualdade e fraternidade da Revolução Francesa, a propriedade é considerada como um direito inviolável e sagrado, o qual ninguém pode dele ser privado a não ser quando a necessidade pública, legalmente comprovada, o exigir e, desde que, haja justa e prévia indenização13. Essa definição deriva do pensamento desenvolvido por Jean Bodin, Jonh Locke, Thomas Hobbes e Jean-Jacques Rousseau e retoma a conotação individualista de propriedade proveniente do direito romano.
Com a codificação das normas no século XIX, a propriedade cercou-se de direitos e garantias que serviram como base para o posicionamento jurídico atual. O Código Civil Francês de 180414 definia direito de propriedade como sendo o direito de gozar e dispor das coisas de modo absoluto. Na visão do Código, a propriedade é o espaço de liberdade e privacidade da pessoa, sendo proibidas as intervenções do poder judiciário capazes de restringir as faculdades de fruição e disposição dos bens pelo proprietário15. Nesse período, o Estado agia apenas como intervencionista mínimo controlando a disposição e o gozo equivocado dos bens por certos proprietários.
Anos mais tarde, surgem duas correntes opostas: o liberalismo e o socialismo. No liberalismo a propriedade privada era vista como a razão de ser do indivíduo em sociedade, enquanto que, para o socialismo, o proprietário deveria converter sua propriedade em um fim social adequado16.
No ano de 1.916, o Brasil apresenta seu Código Civil como sendo um fruto tardio do Liberalismo econômico experimentado e codificado pelos francese em 1.80417. Copia-se o conceito de propriedade, sendo essa compreendida como de caráter individualista, dotada de um intervencionismo Estatal mínimo e definida como sendo o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e reavê-los de quem quer que injustamente os possua18.
Ocorre, pois, que estudiosos das mais diversas nacionalidades passaram a colocar em xeque o caráter individualista e inviolável da propriedade. Começa-se a pensar na coletividade e nos atos que benefíciariam de forma mais abrangente a comunidade. Nasce, portanto, a idéia de “função social da propriedade”, sendo essa ideologia concretizada, expressamente, nas Constituições Mexicana, de 1.917, e Alemã, de 1.919. Em ambos os documentos, o conceito de propriedade estava condicionado ao cumprimento de uma função que beneficiasse não apenas o indivíduo, mas toda a coletividade.
Seguidora das tendências mundias, a Constituição Federal de 1.934, promulgada no governo getulista, trouxe para a realidade nacional, ainda que tardiamente, a concepção de que a propriedade só existe mediante o cumprimento de sua função social, e, sendo essa descumprida pelo proprietário, o Estado pode intervir de maneira a preservar o bem estar da sociedade19.
Já no Estado Novo, a Constituição outorgada em 10 de novembro 1937, manteve os ideais socias, intervencionistas e liberais da Carta anterior, entretanto, tal documento seguia os moldes ditatorias facista e nazista europeus, e como bem leciona José Afonso da Silva, “muitos de seus dispositivos, permaneceram em letra morta”20.
Com o término da Segunda Guerra Mundial (1939-1945) e na tentativa de instaurar meios para concretizar uma redemocratização no país, promulgou, em 18 de setembro de 1946, a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, a qual, em seu artigo 14721, primeira parte, retomava as característica socias da propriedade trazida pela Constituição de 1934.
Em 1.964 é criado o Estauto da Terra22, sendo que os documentos constitucionais a ele contemporâneos, Constituições de 1.967 e 1.969, ainda que outorgados, mantinham a garantia do direito ao patrimônio, declarando de forma explícita a função social como princípio regulador da ordem econômica nacional23.
Findo o período ditatorial e após grandes manifestações populares, instaura-se no contexto nacional uma Constiuição avançada e moderna, dotada de importantes inovações24. No que tange a propriedade, essa foi eregida à condição de garantia funtamental e individual do cidadão, sendo um dos valores constitucionais protegidos pelo artigo 5º e bipartida em urbana e rural ou agrária, na qual, ambas, tiveram seu uso condicionado ao atendimento de sua função social25.
Por se tratar de uma legislação avançada, o Código Civil vigente26 apresentou profundo desacordo com sistemática social e intervencionista defendida pela “Constituição Cidadã”. Assim sendo, no ano de 2.002, entra em vigor um novo Código Civil, no qual, o direito de propriedade tem como condicionantes as finalidades sociais e a preservação ambiental27. Caso tais condicionantes não sejam atendidas justifica-se a intervenção Estatal a fim de que a propriedade se adeque às necessidades da coletividade28.
3. Função social como instrumento regulador do direito de propriedade
A origem da função social remonta ao filósofo São Tomás de Aquino, o qual, reconhecendo a necessidade de promover igualdade social sem ao mesmo tempo ferir os direitos individuais, justificou seus ensinamentos na máxima de que todo o poder concedido ao indivíduo só se justifica a partir do momento em que é utilizado para servir a coletividade29. Posteriormente, tal pensamento pode ser observado em vários documentos papais30.
Apesar de ter se consolidado no cenário mundial a idéia de bem comum, a locução “função social” vinculada à propriedade privada, surgiu apenas séculos mais tarde, com o positivista Augusto Conte, o qual difundia seu pensamento na tentativa de condicionar a função social como instrumento regulador da propriedade.
Desse período em diante muito se evoluiu sobre o tema, entretanto, em nosso ordenamento jurídico, a função social da propriedade ainda é um conceito jurídico-político em aberto, ou seja, o legislador elencou o princípio da função social, deixando de apontar os elementos necessários à sua caracterização e concretização31.
Nos comandos determinados pela atual Constituição Federal, foi incluído, ainda que de maneira programática32, a função social da propriedade sendo a necessidade de seu cumprimento mencionada distintamente em dois momentos.
Primeiramente, no art. 5°, XXIII33, a função social é apresentada como um direito fundamental social contraposto ao direito individual de propriedade garantido pelo art. 5°, XXII do mesmo diploma legal. Nesse sentido, prevalece o entendimento doutrinário do ilustre constitucionalista José Afonso da Silva, o qual interpreta os dispositivos acima mencionados como sendo norma única. Dessa forma, a função social encontra-se no seio estrutural do direito de propriedade, atuando como o fundamento do regime jurídico da propriedade, e consequentemente, garantindo a manutenção desse direito34.
Em um segundo momento, art. 170, III, da Constituição Federal, a função social é entendida como princípio regulador da ordem econômica nacional, ou seja, atua como elemento constitutivo do direito de propriedade, objetivando o bem-estar de toda a coletividade35.
Este último deve ser verdadeiro sentido empregado à função social da propriedade, uma vez que, não se objetiva suprimir ou afastar o direito do indivíduo à propriedade, mas sim, utilizar a função social como meio de adequação da propriedade privada ao bem estar de todos. Na realidade, o sistema jurídico brasileiro buscou a conciliação entre os interesses individuais e os sociais, sem gerar prejuízos para ambas as partes. Assim sendo, se cumpridas as finalidades da função social, o Estado tem o dever de respeitar a propriedade. Entretanto, se tais condições legais não forem cumpridas, caberá ao Estado, munido de seu poder de polícia, intervir na situação coibindo o individualismo e priorizando pelos interesses sociais.
A atual Constituição ainda inscreve distintamente o princípio da função social da propriedade em relação às propriedades urbana e rural, além de prever as sanções para os casos de não observância do princípio citado.
3.1. Função social da propriedade urbana
A função social da propriedade é uma consequência inevitável da evolução urbana e do convívio em sociedade. Desta forma, à medida que o contingente populacional aumenta, surgem novas e maiores necessidades fundamentais, pois o progresso da sociedade requer medidas sanatórias de ordem habitacional, trânsito e infra-estrutura do solo, tais como, novas vias públicas, pontes, canais, portos, e etc.36.
A Constituição da República Federativa do Brasil ao dizer em seu art. 182, § 2°, que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, retira de si a responsabilidade de conceituar e definir os requisitos de atendimento da função social da propriedade urbana, transferindo-a para o plano diretor de cada município37.
Não houve uma estipulação em nível nacional de como seria desempenhada tal função na propriedade urbana, uma vez que o legislador constitucional consciente de que cada município possui uma estruturação diferenciada e uma atividade econômica característica, deixou a competência para que os representantes legislativos locais adequassem a utilização da propriedade urbana às necessidades de sua região.
Apesar das especificidades regionais, os planos diretores municipais dever ter como base as diretrizes trazidas no Estatuto da Cidade38. Desta forma, ao traçar a função social da propriedade urbana, o legislador infraconstitucional deverá centrar-se no discernimento, editando leis que promovam, habitação, condições adequadas de trabalho, recreação e circulação humana, de forma a instaurar o bem-estar social39.
O Estatuto da Cidade, por sua vez, não tratou de forma explícita e exclusiva do meio ambiente urbano, ao contrário, tal documento legal apenas reproduziu, de forma consisa e quase implícita, as exigências ambientais esboçadas na Política Nacional do Meio Ambiente40 e na Constituição Federal41. Neste sentido, o art.1º, parágrafo único da Lei 10. 257/2001 estabelece que o Estatuto da Cidade disciplinará sobre normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
Dessa forma, ao elaborar um plano diretor municipal contendo as diretrizes do instututo da função social urbana, é necessário combinar os dizeres do Estatuto da Cidade com as demais legislações ambientais específicas existentes, pois, só assim, haverá adequação da propriedade urbana aos anseios e necessidades da população.
3.2. Função social da propriedade rural
O atual regime jurídico da terra fundamenta-se na função social da propriedade, uma vez que toda riqueza produtiva derivada da terra deve ter finalidade social e econômica42.
No tocante à propriedade rural, o legislador constitucional foi mais criterioso do que em relação à propriedade urbana, determinando, ele próprio, em quais circuntâncias a função social estaria sendo cumprida. Assim sendo, o art. 186, da Constituição Federal, leciona que a função social só é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e grau de exigências estabelecidas em lei, quatro requisitos:
I- aproveitamento racional e adequado;
II- utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III- observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV- exploração que favoreça o bem estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Ao inserir no dispositivo a palavra “simultaneamente”, o legislador condicionou a função social ao cumprimento de todos os requisitos, sendo que, a ausência de apenas um dos requisitos já é suficiente para considerar que a propriedade rural não está em consonância com a função social da propriedade43, sendo portanto, passível de intervenção Estatal.
Como exposto, a função social rural só é exercida de maneira eficaz quando a exploração da terra se dá de forma racional, sustentável e produtiva, respeitando os recursos naturais ali existentes e conferindo aos seus trabalhadores condição de trabalho justa, digna e passível de bem estar social44.
Da leitura do dispositivo verifica-se uma preocupação, expressa, do legislador em relação à exploração da atividade rural feita de maneira desordenada e inconsciente, passível de degradar desastrosamente as águas, a fauna e a flora. Assim sendo, verifica-se a importância da função socioambiental da propriedade, uma vez que, é este princípio que justifica a aplicabilidade dos instrumentos de gestão, os quais atenuam os impactos gerados pela falta de consciência e educação ambiental de determinados produtores rurais.
3.3. Função socioambiental da propriedade
A função social não é estática, modificando-se conforme as alterações na relação de produção. Dessa forma, todas as vezes que ocorrerem mudanças nas relações de produção haverá transformação na estrutura interna do conceito de propriedade e, consequentemente, surgirá uma nova concepção de função social45.
É com base na atual instituição da propriedade e nos papéis que essa desempenha que a doutrina moderna triparte a função social da propriedade segundo seus aspectos: social, econômico e ecológico46.
No aspecto ecológico encontramos a função socioambiental da propriedade, também denominada de função ambiental da propriedade, a qual pode ser definida como sendo muito mais que um princípio específico de Direito Ambiental, mas sim, como princípio orientador de todo o sistema constitucional, uma vez que irradia seus efeitos sobre os mais diversos institutos jurídicos e protege, constitucionalmente, a cultura, o meio ambiente, os povos indígenas e os quilombolas47.
Assim sendo, o princípio da função socioambiental da propriedade pode ser considerado como um dos princípios mais importantes na seara ambiental atual, uma vez que descaracteriza a relação absolutista existente entre proprietário e propriedade, enaltecendo o espírito solidário e humanista desejado pela Constituição Federal, no qual o bem comum deve prevalecer.
Nesta linha de raciocínio, a função socioambiental da propriedade é encontrada tanto em dispositivos constitucionais, quanto nos infraconstitucionais.
O art. 1.228,§1° do Código Civil de 2.002, leciona que:
o direito de propriedade deverá ser exercitado em consonância com as finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, em conformidade com estabelecido em lei especial, a flora, fauna, belezas naturais, equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
No mesmo sentido, o art. 186, II, da Constituição Federal, ao tratar da função social da propriedade rural, diz que, a propriedade rural atenderá sua função social quando utilizar adequadamente os recursos naturais disponíveis e realizar a preservação do meio ambiente, dentre outros requisitos que deverão ser cumpridos simultaneamente a estes.
Igualmente posiciona-se o Estatuto da Terra em seu art. 2°, §1°, alínea “c”, estabelecendo que a propriedade da terra desempenha integralmente sua função social quando, dentre outros requisitos, assegura a conservação dos recursos naturais.
Ocorre, pois, que assim como a propriedade rural, a propriedade urbana também está sujeita ao cumprimento da função socioambiental, de modo que os Planos Diretores, cumprindo com as determinações do art. 182, §2° da Constituição Federal, devem estabelecer as diretrizes de preservação e conservação ambiental específicas às peculiaridades regionais.
Como demonstrado, a função socioambiental está presente tanto na esfera rural quanto na urbana, sendo seu cumprimento responsabilidade do proprietário do imóvel e sua fiscalização responsabilidade tanto do Poder Público, quanto da sociedade, uma vez que o art. 225, “caput”, da Constituição Federal, impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente, mantendo-o ecologicamente equilibrado às presentes e futuras gerações48.
Em relação ao Poder Público constitui sua função a salva-guarda do meio ambiente, cabendo-lhe o desenvolvimento de políticas públicas e instrumentos de gestão voltados à preservação ambiental. Dessa forma, deve o Poder Público, incluindo o Poder Judiciário, impor aos proprietários comportamentos positivos de adequação à preservação ambiental durante o exercício de seu direito de propriedade49.
Tal imposição justifica-se através do princípio da função socioambiental da propriedade, o qual possibilita a imposição do reflorestamento aos proprietários, bem como a manutenção, por parte desses, das áreas de preservação permanente e reserva legal, além da imposição de condicionantes aos empreendimentos causadores de significativos impactos ambientais, dentre tantas outras medidas nas quais a proteção e a preservação do meio ambiente se fazem necessárias.
No trabalho em questão, voltamos as atenções à manutenção e recuperação das áreas de preservação permanente, uma vez que as políticas públicas de desenvolvimento e colonização do território brasileiro, assim como a visão cultural e individualista do proprietário arraigada à concepção de poder de uso, gozo e disposição de sua propriedade de maneira absoluta e como melhor lhe aprouver50, são um dos maiores responsáveis pela perda da biodiversidade nacional, além de caracterizar um dos maiores riscos de degradação ambiental da atualidade.
4. Função socioambiental como instrumento garantidor das áreas de preservação permanente.
Área de preservação permanente é, segundo redação dada pela Medida Provisória 2.166-67, de 2001, ao art. 1º, I, do Código Florestal, toda área, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.
A princípio, não são passíveis de supressão, ainda que parcialmente. Entretanto, sua supressão, parcial ou total, é admitida tão somente mediante prévia autorização do Poder Público, nos casos em que esta for necessária a execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social (art. 3º, §1º e art. 4º do Código Florestal).
Tal vedação e limitação legal evidenciam a descaracterização da relação absolutista existente entre o proprietário e sua propriedade, uma vez que o uso, gozo e fruição da propriedade ficam condicionados à utilização adequada dos recursos naturais disponíveis, a preservação do meio ambiente e consequentemente, ao bem estar de toda a sociedade.
Este condicionamento ao adequado uso da propriedade à preservação dos recursos naturais existentes em seus limites e à promoção do bem comum, demonstram a necessidade do cumprimento legal da função socioambiental nas propriedades privadas, bem como, a íntima relação existente entre o cumprimento da função ambiental da propriedade e a preservação e o uso adequado das áreas de cobertura vegetal51.
Para a efetivação do cumprimento da função socioambiental, é necessária a observância das diversas normas constitucionais e infraconstitucionais que norteiam o uso e ocupação ambientalmente adequados da propriedade, além da análise da situação física, dentre outros atributos existentes, uma vez que as condições exigidas para o cumprimento efetivo da função social podem variar de propriedade para propriedade. Assim, por exemplo, a função socioambiental da propriedade urbana será muito diferente da exigida para a propriedade rural, como também serão diferenciadas as exigências para uma propriedade rural situada em uma região de campos sem incidência de cursos d’água de uma propriedade localizada em região de floresta com farta hidrografia52.
Neste ínterim, uma ressalva deve ser feita, pois o fato de o Brasil ser um país de dimensões continentais e possuir propriedades com as mais diversificadas características, não enseja que os proprietários ou possuidores aleguem em seu favor a utilização da propriedade de acordo com seu entendimento, necessidades e condições, uma vez que as leis ambientais, ainda que desatualizadas com a realidade vigente, devem ser cumpridas, evitando-se desta forma o uso nocivo da propriedade, segundo o qual justifica a intervenção Estatal e a aplicação de sanções para os descumpridores do ordenamento jurídico.
A Lei, seja ela especificamente ambiental ou não, atua de forma orientadora e preventiva, uma vez que delimita a atuação do proprietário ou possuidor na tentativa de evitar a ocorrência do dano ambiental. Entretanto, caso haja o descumprimento das normas legais, a própria Lei prevê formas de sanção e intervenção do Poder Público, visando a adequação da propriedade às exigências socioambientais.
Para os casos de ocorrência de dano, o art. 4°, VII, da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei 6.938/81, e o próprio art. 225, §2º da Constituição Federal, impõem ao predador ambiental a obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados53. Em ambas as hipóteses o legislador objetiva a imposição de um custo ao sujeito ativo, buscando ao mesmo tempo, dar uma resposta aos danos sofridos pela sociedade e inibir que outros pratiquem comportamentos lesivos semelhantes54.
A recuperação ou restauração natural do ambiente agredido constitui a modalidade ideal, e apesar de na maioria das vezes ser mais onerosa, deve ser essa a modalidade preferencial dentre as demais medidas sancionatórias determinadas pelo Poder Público, uma vez que sua imposição promove a cessação da atividade lesiva e recuperação das capacidades funcional ecológica e de aproveitamento humano do bem natural, além de regenerar o equilíbrio dinâmico do sistema ecológico afetado55.
Duas são as formas de composição do dano através da restauração natural: a restauração ecológica e a compensação ecológica. Na restauração ecológica objetiva-se a recuperação da área degradada in loco, ou seja, no mesmo local de ocorrência do ato lesivo, utilizando-se de espécies vegetais nativas. Já na compensação ecológica, como o próprio nome sugere, haverá uma compensação, na qual substitui-se os bens lesados por outros funcionalmente equivalentes, não sendo necessária a recuperação no local exato da degradação, podendo esta ser feita em local completamente diverso.
Outra forma sancionatória é a indenização em dinheiro. Essa forma indireta de sanar a lesão deve ocorrer cumulativamente com a reparação in natura, quando couber, ou isoladamente nos casos em que a restauração natural não seja viável56.
5. Considerações finais.
A evolução da propriedade fez com que com a visão contemporânea do instituto exigisse o atendimento da função social, ao qual, a satisfação individual do proprietário ou possuidor, fosse vislumbrada simultaneamente ao bem comum e a preservação dos recursos naturais.
Elevada à categoria de princípio, a função socioambiental da propriedade garante a preservação do meio ambiente, ao mesmo tempo em que satisfaz as exigências constitucionais de garantia de bem estar social e sadia qualidade de vida para as presentes e futuras gerações. Além do mais, é ela que permite com que o Poder Público obrigue os proprietários a cumprir as ordens legais ambientais e sendo essas descumpridas, autoriza a interferência do Estado na propriedade, a fim de adequá-la constitucionalmente.
O ato de adequação da propriedade inclui medidas sancionatórias ao proprietário de modo que esse, ou pague uma indenização em dinheiro, ou recupere a área degradada, ou então, cumpra com as duas medidas anteriores cumulativamente. No caso das áreas de preservação permanente, o Poder Público, ao impor as sanções cabíveis, deve preferir a recuperação vegetal ao invés da indenização pecuniária, visto que a sua imposição promove, além da cessação da atividade lesiva, a recuperação da cobertura vegetal e consequentemente, a regeneração da biodiversidade, o renascimento da capacidade funcional ecológica e a reestabilização do solo no entorno dos cursos d’água.
Dentre as formas de recuperação vegetal, quando possível, é preferível a restauração ecológica, uma vez que ao fazer uso de espécies nativas e a recomposição da cobertura vegetal se dar in loco, haverá uma maior vantagem ambiental, certo que o ambiente recuperará suas características anteriores e dificilmente haverá rejeição devido à introdução de espécies exóticas.
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1 Advogada, Bacharela em Direito pela Universidade Federal de Uberlândia, especialista em Gestão Ambiental pela Faculdade Católica de Uberlândia, pós graduanda em Direito Ambiental e Urbanístico pela Universidade Anhanguera UNIDERP, pós graduanda em Direito da Administração Pública pela Universidade Federal de Uberlândia. E-mail:
2 Declaração do meio ambiente, Convenção de Estocolmo, 1.972.
3 Constituição Federal de 1988, Título VIII, Da ordem Social, Capítulo VI, Do Meio Ambiente.
4 Estatuto da Terra, Lei 4.504/64
5 http://www.direitoshumanos.usp.br/counter/Doc_Histo/texto/hamurabi.htm
6 http://www.infojur.ccj.ufsc.br/aires/arquivos/CODIG O_%20MANU.pdf
7 CAMPOS JUNIOR, Raimundo Alves de. O conflito entre o direito de propriedade e o meio ambiente, p.25
8 RABAHIE, Marina Mariani de Macedo. Função Social da Propriedade. Temas de Direito Urbanístico, p. 218
9 CAMPOS JUNIOR, Raimundo Alves de. O conflito entre o direito de propriedade e o meio ambiente, p.26
10 RABAHIE, Marina Mariani de Macedo. Função Social da Propriedade. Temas de Direito Urbanístico, p. 219
11 FARIA, Cristiano Chaves de; e ROSENVALD, Nelson. Manual de Direitos Reais, p.175
12 Ibid., p.175
13 FRANÇA. Declaração dos Direitos dos Homens e do Cidadão, de 1.789, art.17
14 Também conhecido como Código Napoleônico
15 FARIA, Cristiano Chaves de; e ROSENVALD, Nelson. Manual de Direitos Reais, p.176
16 TERRA, Carla. A servidão administrativa. Temas de Direito Urbanístico, p. 174
17 FARIA, Cristiano Chaves de; e ROSENVALD, Nelson. Manual de Direitos Reais, p.177
18 BRASIL. Código Civil, 1.916, art. 524
19Art. 113,17: “É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou collectivo ,na forma que a lei determinar”.
20 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, p.83.
21 Art. 147: “ O uso da propriedade será condicionado ao bem estar social”.
22 Lei 4.504, de 30 de novembro de 1.964.
23 Art. 157 da CF/67: “A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios: [...] III – função social da propriedade”. No mesmo sentido, art. 160 da CF/69: “A ordem econômica e social tem por fim realizar o desenvolvimento nacional e a justiça social, com base nos seguintes princípios: [...] III – função social da propriedade”.
24 Constituição da República Federativa do Brasil de 1.988.
25 CAMPOS JUNIOR, Raimundo Alves de. O conflito entre o direito de propriedade e o meio ambiente, p.98.
26 Código Civil de 1.916.
27 Art. 1.228, §1º: “O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas”.
28 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, p.658.
29CAMPOS JUNIOR, Raimundo Alves de. O conflito entre o direito de propriedade e o meio ambiente, p.101-102.
30 Encíclica Mater et Magistra, do Papa João XXIII, a qual dizia, em seus parágrafos 110, 112 e 116 : “é pouco estabelecer que todo homem tem o direito natural de possuir privadamente bens próprios, mesmo os de produção, se ao mesmo tempo não for feito tudo para que o uso direto se estenda a todas as classes sociais [...] Hoje mais do que nunca, é preciso proclamar a necessidade de uma difusão mais larga da propriedade [...] Com a finalidade de fazê-la frutificar a seu próprio benefício e igualmente, como ministro da providência de Deus, para pô-la a serviço do próximo”.
31 RABAHIE, Marina Mariani de Macedo. Função Social da Propriedade. Temas de Direito Urbanístico, p. 225.
32 Ibid., p.227.
33 Art.5°, XXIII: “a propriedade atenderá a sua função social”
34 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, p.283
35 Ibid., p.282
36 TERRA, Carla. A servidão administrativa. Temas de Direito Urbanístico 2, p. 185
37 CAMARGO, Marcelo Novelino. Direito Constitucional, p. 262
38 Lei 10.257/2001
39 DA SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro, p.77
40 Lei 6.938/1981
41 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente, p.549
42 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, p.819.
43 Idem, Ibid.
44 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional, p.225.
45SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, p.282.
46AMPESSAN FILHO, Eloi. A defesa do meio ambiente frente ao poder econômico e a teoria tridimensional da propriedade, p.69.
47SANTILLI, Juliana. Socioambientalismo e novos direitos – proteção jurídica à diversidade biológica e cultural, p.94.
48 AMPESSAN FILHO, Eloi. A defesa do meio ambiente frente ao poder econômico e a teoria tridimensional da propriedade, p.74.
49 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente, p.832.
50 FRANCO, José Gustavo de Oliveira. Direito Ambiental, Matas Ciliares, conteúdo jurídico e biodiversidade, p.39.
51MACHADO, Paulo Affonso Leme. O direito ambiental e a proteção das florestas no século XXI, p.8.
52FRANCO, José Gustavo de Oliveira. Direito Ambiental, Matas Ciliares, conteúdo jurídico e biodiversidade, p.48.
53 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente, p.873.
54 Idem, p. 874.
55 SENDIM, José de Souza Cunhal. Responsabilidade civil por danos ecológicos: da reparação do dano através da restauração natural, p.51.
56 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente, p.874.
