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Le principali innovazioni introdotte dalla legge 68/2015, in particolare il procedimento estintivo delle contravvenzioni ambientali ex artt. 318 bis e ss. d.lgs 152/06: dai primi orientamenti applicativi ai piu’ recenti protocolli sottoscritti dalle Procure Generali della Repubblica

di Davide CORBELLA

La legge 22 maggio 2015, n. 68, entrata in vigore il 29 maggio 2015, ha introdotto, nel Libro secondo del Codice Penale, il Titolo VI bis (Dei delitti contro l’ambiente) costituito da nuove e importanti fattispecie delittuose in tema di tutela dell’ambiente.

In particolare, mi riferisco ai reati di “inquinamento ambientale” ex art. 452 bis c.p., “morte o lesioni come conseguenza del delitto di inquinamento ambientale” ex art. 452 ter c.p., “disastro ambientale” ex art. 452 quater c.p., “delitti colposi contro l’ambiente” ex art. 452 quinquies c.p., “traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività” ex art. 452 sexies c.p., “impedimento al controllo” ex art. 452 septies c.p., “omessa bonifica” ex art. 452 terdecies c.p.

Detti reati consentono di superare sanzioni rivelatesi insufficienti e, quindi, poco deterrenti rispetto ad aggressioni a volte molto gravi. A tali aggressioni, infatti, l’ordinamento contrapponeva, in precedenza, pressoché soltanto contravvenzioni, reati con efficacia speciale e general preventiva per lo meno dubbia. La scelta di introdurre delitti a tutela dell’ambiente trova origine, tra l’altro, nella necessità di dare attuazione alla direttiva 2008/99/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio che, all’art. 5, imponeva agli Stati membri di punire i reati ambientali con sanzioni efficaci, proporzionali e dissuasive. Che fossero in linea, quindi, con l’importanza del bene giuridico ed esercitassero un effettivo freno a comportamenti idonei a mettere in pericolo o ledere risorse naturali. La L. 68/2015 ha mostrato l’encomiabile ambizione di delineare ex novo il sistema 1 .

Si tratta di condotte antigiuridiche di significativa gravità in ordine alle quali, per la prima volta nel campo dei reati ambientali (ad eccezione della condotta ex art. 260 D.Lgs n. 152/2006, poi rubricata all’art. 452 quaterdecies c.p. – attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti – di competenza della Direzione Distrettuale Antimafia) - sono di possibile utilizzo, in linea di massima e in ragione dei limiti di pena edittali, anche strumenti di indagine penetranti, quali le intercettazioni, nonché sono astrattamente ipotizzabili anche misure cautelari personali.

Le fattispecie che hanno riscontrato maggiore interesse, allo stato, sono il reato di inquinamento ambientale ex art. 452 bis c.p. e il reato di disastro ambientale ex art. 452 quater c.p.

Di particolare interesse per l’attività di polizia giudiziaria e di controllo del territorio è, peraltro, anche il reato di impedimento al controllo ex art. 452 septies c.p. che recita … “ salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque, negando l’accesso, predisponendo ostacoli o mutando artificiosamente lo stato dei luoghi, impedisce, intralcia o elude l’attività di vigilanza e controllo ambientali e di sicurezza e igiene del lavoro, ovvero ne compromette gli esiti, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni ”.

Il legislatore è intervenuto anche con aggravanti ad hoc (art. 452 octies e novies c.p.), aumenti di pena nel caso in cui l’inquinamento o il disastro siano prodotti in un’area naturale protetta o sottoposta a vincolo paesaggistico, ambientale, storico, artistico, architettonico o archeologico, ovvero in danno di specie animali o vegetali protette (artt. 452 bis comma 2 e 452 quater comma 2 c.p.), norme premiali in caso di ravvedimento operoso (art. 452 decies c.p.), misure sanzionatorie e accessorie (confisca anche per equivalente, confisca di valori ingiustificati, ripristino dello stato dei luoghi, pene accessorie ex art. 32 quater c.p.).

Taluni dei nuovi delitti ambientali vengono inseriti nel catalogo dei reati presupposto della responsabilità dell’ente ex D.Lgs n. 231/2001 2 , sono stati raddoppiati i termini di prescrizione per i delitti ambientali di nuova introduzione e si è intervenuti sulle misure di attuazione, coordinamento e transitorie del codice di procedura penale.

D’altro canto il legislatore è intervenuto sulla disciplina delle contravvenzioni ambientali inserite nel D.Lgs n. 152/2006, prevedendo un modello di estinzione del reato previo adempimento di specifiche prescrizioni impartite dall’organo di vigilanza o dalla polizia giudiziaria (sia dall’ufficiale, che dall’agente di p.g.) e successivo pagamento di una sanzione pecuniaria.

Il modello prescrittivo, simile alla procedura prevista sin dal 1994 nell’ambito della disciplina inerente l’igiene e la sicurezza nei luoghi di lavoro, si prefigge l’obiettivo di estinguere molte ipotesi contravvenzionali prive di concreto danno previste dal D.Lgs 152/2006.

La decisione del legislatore di estendere a talune contravvenzioni ambientali la procedura prevista dal D.Lgs n. 758/1994 in tema di sicurezza sul lavoro appare opportuna e condivisibile 3 , sia perché tale procedura ha funzionato molto bene nel settore delle contravvenzioni in tema di sicurezza sul lavoro (e, perciò, se dovesse dare gli stessi risultati anche in campo ambientale, potrebbe contribuire a ridurre il rischio che la prescrizione falcidi queste fattispecie di reato), sia perché l’operatività del nuovo istituto è in grado di garantire l’effettività della tutela dell’ambiente posto che, mediante l’adempimento della prescrizione, incentivata dalla prospettiva di una modesta “afflizione” punitiva, il legislatore punta a ottenere il ripristino del bene offeso.

In estrema sintesi appare opportuno evidenziare che il meccanismo procedurale prevede che l’organo di vigilanza nell’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria, ovvero la polizia giudiziaria, dopo aver accertato una contravvenzione suscettibile di regolarizzazione (sotto forma di cessazione della permanenza del reato o di rimozione delle sue conseguenze dannose o pericolose), oltre a riferire senza ritardo al Pubblico Ministero la notizia di reato, impartisca al contravventore un’apposita prescrizione fissando, per la sua regolarizzazione, un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario per rimuovere l’irregolarità. Successivamente, lo stesso organo verifica se la violazione è stata eliminata secondo le modalità e nel termine indicato nella prescrizione. Se vi è stato corretto e tempestivo adempimento, il contravventore è ammesso a pagare una sanzione di importo pari al quarto del massimo dell’ammenda prevista dalla norma violata. La corretta e puntuale ottemperanza alle prescrizioni, unitamente al corretto e puntuale pagamento della somma, determina l’estinzione del reato. Se l’adempimento non è avvenuto tempestivamente o se la somma non è stata versata nei termini, il reato non si estingue e il processo, prima sospeso, riprende il suo corso.

Il procedimento estintivo del reato impone, pertanto, un raccordo informativo agevole ed efficace tra organi di vigilanza, organi di polizia giudiziaria, organo asseveratore e Autorità Giudiziaria, che va disegnato secondo linee di azione condivise, al fine di corrispondere alla ratio della nuova normativa.

Il settore ambientale, connotato da alto tecnicismo e da elevata specializzazione degli interventi, esige più di ogni altro la confluenza di sinergie tecnico-operative e interventi solleciti sulle prescrizioni da impartire, con immediata rimozione della fattispecie illecita, onde evitare l’inverarsi di quel danno o di quel pericolo di danno che l’istituto di nuova introduzione mira precipuamente ad evitare, in una condivisibile dimensione anticipata di protezione del bene ambiente latamente inteso.

Sin dall’approvazione della L. 68/2015 si sono succedute diverse direttive delle Procure della Repubblica, spesso contrastanti fra loro, in particolare su alcune parti poco chiare della legge, ovvero su temi inspiegabilmente non affrontati dal legislatore.

A ciò si aggiunga che molti indirizzi interpretativi sono stati diramati dagli uffici del Pubblico Ministero immediatamente dopo l’entrata in vigore della norma, sull’onda dell’impellenza di fornire alla polizia giudiziaria i primi orientamenti applicativi (alcuni dei quali oggetto, poi, necessariamente, di rettifiche e precisazioni); altri sono connotati da una maggiore ponderatezza in quanto intervenuti successivamente alle prime esperienze e alle prime pronunce.

Ciò ha comportato un comprensibile disorientamento degli operatori di polizia giudiziaria e degli organi asseveratori, in particolare di quelli operanti sul territorio di competenza di due o più Procure della Repubblica.

Invero, l’art. 6 D.Lgs 106/2006, attribuisce al Procuratore Generale presso la Corte d’Appello il compito di verificare il corretto e uniforme esercizio dell’azione penale in ambito distrettuale.

In ragione di tali criticità e in forza di tale norma alcune Procure Generali della Repubblica (in ordine cronologico, le Procure Generali di Torino 4 , Firenze 5 , Napoli 6 , Bologna 7 , Roma 8 , Bari 9 , Milano 10 e Brescia 11 ) hanno diramato indicazioni interpretative, ovvero sottoscritto, con i Procuratori della Repubblica e con i vertici delle Forze di Polizia e degli Organi tecnici competenti, Protocolli di Intesa e Convenzioni.

Inoltre, è stato approvato, nel maggio 2017, il “Protocollo sul funzionamento della Rete delle Procure Generali nella materia ambientale nell’ambito delle attività di attuazione dell’art. 6 del d.lgs. n. 106/2006” 12 , già istituita nel corso del 2016 con lo scopo, in estrema sintesi, di dare attuazione condivisa alle attività di ricognizione e diffusione delle buone prassi in materia di accertamento dei reati ambientali, promuovere la condivisione di comuni moduli organizzativi e favorire lo scambio delle conoscenze per la loro diffusione ed eventuale condivisione con le altre realtà territoriali.

Prezioso è stato anche il contributo fornito dal ”Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente” (SNPA) che, con deliberazione del Consiglio Federale del 29.11.2016 13 , ha approvato gli “Indirizzi per l’applicazione della procedura di estinzione delle contravvenzioni ambientali ex parte VI- bis D.Lgs 152/2006”, un imponente e organico lavoro interpretativo, frutto delle esperienze dei rappresentanti delle Agenzie Regionali e Provinciali per la Protezione dell’Ambiente (ARPA e APPA) e dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA).

Tali autorevoli sforzi, tesi a uniformare i numerosi difformi orientamenti, hanno consentito di superare talune rilevanti difformità interpretative su questioni giuridiche dirimenti. Si pensi, a titolo d’esempio, al campo di applicazione della procedura estintiva e, in particolare, alla possibilità di estendere l’applicazione di tale procedura anche alle contravvenzioni punite con la pena dell’arresto, ovvero della pena dell’arresto congiunta all’ammenda, inizialmente paventata da alcune Procure della Repubblica e ora, grazie all’attività di coordinamento sopra enunciata, unanimemente esclusa.

Al contrario, residuano talune diversità di veduta in ordine all’organo competente a introitare le sanzioni (ARPA, l’Erario, l’Organo accertatore, ovvero secondo prudente apprezzamento dell’Organo di p.g. procedente).

Anche l’effetto estintivo del reato conseguente al pagamento della sanzione solo da parte di alcuni degli indagati è oggetto di difformi interpretazioni. Secondo l’orientamento di alcune Procure Generali, poiché non è possibile un adempimento “disgiunto” o “pro-parte” della prescrizione, il puntuale adempimento da parte di uno qualunque dei soggetti obbligati (per esempio, da parte del legale rappresentante dell’azienda da cui dipende il contravventore) giova a tutti i contravventori. Anche per quanto riguarda il pagamento della sanzione pecuniaria la corresponsione della somma di denaro, comunque avvenuta, giova a tutti i responsabili. E ciò in virtù dell’interpretazione, invalsa nell’analogo campo delle violazioni in materia di sicurezza sul lavoro, per cui occorre privilegiare al massimo l’ambito di operatività della speciale causa di estinzione del reato, chiaramente introdotta dal legislatore allo scopo di interrompere l’illegalità e di ricreare le condizioni di sicurezza ambientale. Cosicchè, il raggiungimento del risultato (eliminazione dell’illecito) fa passare in secondo piano l’interesse dello Stato alla punizione dello specifico responsabile, seppure il pagamento provenga da altri.

Per altre Procure Generali, invece, l’effetto estintivo del reato si verifica solo nei confronti dei concorrenti nel reato che abbiano effettuato il tempestivo versamento della somma di denaro prevista dall’art. 318 quater comma 2° D.Lgs 152/2006, trattandosi di causa estintiva che non si estende ai soggetti obbligati che non abbiano effettuato il pagamento.

Segnalo, perché relative a taluni temi non trattati da altre Procure, alcune direttive emanante dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Busto Arsizio.

Mi riferisco:

  1. alla direttiva del 16.08.2017 14 , emanata a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 14 comma 7° L. 132/2016 (che ha consentito al legale rappresentante di ARPA di individuare e nominare, tra il proprio personale ispettivo, ufficiali di polizia giudiziaria), tesa a chiarire le incombenze poste in capo agli agenti e ufficiali di p.g. a competenza generale e a valorizzare le competenze tecniche infungibili degli ufficiali di polizia giudiziaria di ARPA;

  2. alla direttiva del 24.04.2018 15 (condivisa successivamente e per quel che concerne la parte relativa alle terre e rocce da scavo dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Lodi 16 ), inerente la depenalizzazione di taluni reati ambientali ai sensi del D.Lgs 183/2017, l’obbligo di sequestro preventivo del mezzo di trasporto in caso di trasporto illecito di rifiuti e la disciplina semplificata delle terre e rocce da scavo ai sensi del D.P.R. 120/2017 (particolarmente interessante circa le valutazioni sulla inopportunità, in linea generale, di prescrivere la rimozione in caso di mancata o tardiva presentazione della “dichiarazione di avvenuto utilizzo” e sulla non ipotizzabile generalizzata e sistematica sussistenza dei delitti di falso di cui al Titolo VII Capo II del Codice Penale in caso di mancata corrispondenza tra quanto originariamente dichiarato dal produttore nel piano di utilizzo (o nella iniziale dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà) e quanto dallo stesso successivamente dichiarato nella dichiarazione di avvenuto utilizzo;

  3. alla direttiva del 31.01.2019 17 , relativa alla competenza dei Comuni e degli Enti Gestori delle aree protette in ordine alla valutazione circa la sussistenza (o meno) di danno o di pericolo concreto e attuale di danno alle risorse urbanistiche e paesaggistiche protette e, quindi, al loro conseguente obbligo di collaborazione con ARPA, ovvero con il diverso Organo di p.g. procedente.

1 C. Melzi d’Eril, L’inquinamento ambientale a tre anni dall’entrata in vigore, Diritto Penale Contemporaneo

Rivista Trimestrale, n.7/2018, p.36;

2 l’art. 452 bis c.p. (inquinamento ambientale), l’art. 452quater c.p. (disastro ambientale), l’art. 452 quinquies c.p.

(delitti colposi contro l’ambiente), l’art. 452 sexies (traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività);

3 M.C. Amoroso, La nuova procedura estintiva dei reati contravvenzionali previsti dal D.Lgs 152/2006. Quali direttive per gli organi accertatori?, reperito in Internet all’URL https://www.penalecontemporaneo.it/d/4244-la-nuova-procedura-estintiva-dei-reati-contravvenzionali-previsti-dal-dlgs-1522006-quali-direttive , da ultimo consultato il 7 aprile 2019;

4 Direttiva prot. n. 7273/AG/2015 del 03.12.2015;

5 Direttiva prot. N. 8384/15 del 11.12.2015;

6 Direttiva prot. n. 256/2015 Aff. Gen. del 16.12.2015;

7 Protocollo d’Intesa sottoscritto il 18.05.2016;

8 Protocollo d’Intesa sottoscritto il 31.05.2017;

9 Protocollo d’Intesa sottoscritto il 21.11.2017;

10 Protocollo d’Intesa sottoscritto il 18.07.2018;

11 Protocollo d’Intesa sottoscritto il 17.04.2019;

12 Protocollo sottoscritto il 18 e 19.05.2017;

13 Deliberazione del Consiglio Federale del SNPA del 29.11.2016;

14

Direttive del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Busto Arsizio prot. n. 188472017 del 16.08.2017;

15 Direttiva del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Busto Arsizio prot. n. 1060/2018 del 24.04.2018, ;

16 Direttiva del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Lodi prot. n. 40/2019 del 03.01.2019;

17 Direttiva del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Busto Arsizio prot. n. 184/2019 del 31.01.2019.