La soppressione delle Province in territorio siciliano
di Massimpo GRECO

Mentre il D.L. n. 138 approvato dal Consiglio dei Ministri il 13/08/2011 è già entrato in uno dei due rami del Parlamento per la relativa conversione, la valenza delle disposizioni normative ivi contenute merita un urgente approfondimento, a cominciare dall’art. 15 che disciplina la soppressione delle Province minori e il dimezzamento di consiglieri ed assessori nel contesto di una nuova puntata volta alla riduzione degli apparati amministrativi ovvero dei cosiddetti “costi della politica”.

La questione, a dire il vero, richiede una riflessione ben più ampia, attesa non solo l’incidenza di detta disposizione nell’architettura istituzionale del Paese e nella prospettiva del Federalismo fiscale di cui se ne prevede anche l’anticipazione attuativa (art. 1, commi 10 e 11), ma anche la rilevanza di diversi profili d’incostituzionalità¹.

Tuttavia, rimandando l’esame più completo del tema ad avvenuta conversione in legge del decreto in questione, il problema che richiede, anche prima facie, una riflessione immediata concerne gli effetti della previsione relativa alla soppressione delle Province nell’ordinamento siciliano, considerato che, almeno potenzialmente, due Province (quella di Enna e quella di Caltanissetta) sembrano ricadere nella tagliola del D.L..

L’art. 15, comma 1, del D.L. n. 138 del 13/08/2011 così dispone: “In attesa della complessiva revisione della disciplina costituzionale del livello di governo provinciale, a decorrere dalla data di scadenza del mandato amministrativo provinciale in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto, sono soppresse le Province diverse da quelle la cui popolazione del 2011 sia superiore a 300.000 abitanti o la cui superficie sia superiore a 3.000 chilometri quadrati”. I successivi commi disciplinano le relative modalità con particolare riguardo alle consequenziali aggregazioni dei Comuni rimasti orfani della propria Provincia.

L’ordinamento siciliano, com’è noto, gode di potestà esclusiva nelle materie espressamente previste nello Statuto. L’art. 15 dello Statuto, in particolare, al 1° comma così recita: “le circoscrizioni provinciali e gli organi ed enti pubblici che ne derivano sono soppressi nell’ambito della Regione siciliana”. Il 2° comma del medesimo articolo così dispone: “L’ordinamento degli enti locali si basa nella Regione stessa sui Comuni e sui liberi Consorzi comunali, dotati della più ampia autonomia amministrativa e finanziaria”.

A questo punto la consueta domanda che sorge spontanea ai più, alla quale bisogna cercare di dare una risposta, ancorchè priva della pretesa di esaustività, è se ed in quali termini lo Statuto siciliano rappresenta una barriera alla previsione del legislatore statale in una materia come quella di cui trattasi.

1. L’incidenza delle grandi riforme economico-sociali

Preliminarmente andrebbe valutato se le disposizioni in argomento costituiscono norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica. Negli statuti delle Regioni ad autonomia speciale è infatti prescritto che la competenza legislativa esclusiva deve rispettare il limite delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica. Così anche l’ordinamento siciliano, nelle materie su cui ha competenza esclusiva, “regime degli enti locali e delle circoscrizioni relative”, ha il limite del rispetto dei principi desumibili dalle riforme economico e sociali della Repubblica².

Tuttavia, l'individuazione delle disposizioni di legge alle quali attribuire la natura di grandi riforme economico-sociali è affidata alla giurisprudenza della Corte costituzionale che “…è chiamata, cioè, a verificare, al di là della terminologia impiegata dal legislatore statale, l’idoneità del <<carattere sostanziale della norma>> a tradursi in principio fondamentale attraverso un procedimento di astrazione”³. La Corte dà rilievo all’innovatività del contenuto normativo, tenendo conto delle finalità perseguite dal legislatore in ordine a fenomeni di primaria importanza nazionale e all'esigenza di un'attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale dei principi indicati dal legislatore⁴ indipendentemente dall'autodichiarazione che ne fa lo stesso legislatore.

Al riguardo giova ricordare che la stessa Corte Costituzionale⁵ ha ripetutamente escluso qualsiasi rilievo decisivo alla auto-qualificazione di riforma economico-sociale contenuta in taluni contesti normativi, direttamente operata dal legislatore, occorrendo, invece, fare riferimento alla obbiettiva natura della norma in discussione⁶.

In attesa di una specifica, quanto annunciata⁷, impugnativa in via principale della finanziaria statale a cura della Regione Siciliana dinanzi alla Corte Costituzionale, l'esame autonomo in via interpretativa delle questioni è obbligatorio per coloro che hanno l’onere di assumere decisioni (Amministrazione Reg.le ed Amministrazioni locali potenzialmente interessate), attesa l’assenza di specifica disciplina statutaria e legislativa che regoli il rapporto tra legislazione statale e legislazione siciliana⁸.

A prescindere dal citato limite costituzionale del “l’auto-dichiarazione”, l’art. 15 del D.L. non presenta alcun espresso richiamo, come invece risulta fatto per altri casi legislativi di ampia portata⁹, a valenze di grandi riforme economico-sociali delle disposizioni ivi contenute, né ad “esigenze di coordinamento della finanza pubblica” né, ancora, a formule tradizionali come “le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e Bolzano in quanto non siano in contrasto con le disposizioni contenute negli Statuti di questi livelli istituzionali”, tuttavia la pregnanza di coordinamento finanziario propria di obiettivi di portata chiaramente nazionale ed europea è fin troppo nota ed evidente.

Invero, il citato principio di coordinamento della finanza pubblica è contenuto nel successivo articolo 16, comma 1, dedicato alla “Riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica nei comuni”, mentre il richiamo all’adeguamento delle Regioni a Statuto speciale è presente solo nell’art. 14, comma 2, dedicato alla “Riduzione del numero dei consiglieri e assessori regionali e relative indennità. Misure premiali”. In quest’ultima disposizione il legislatore statale si guarda bene dal prevedere un’applicazione automatica delle disposizioni ivi contenute anche per le Regioni ad autonomia speciale, tuttavia preferisce renderle “appetibili” attraverso il sistema premiante connesso alle norme sul Federalismo fiscale¹⁰. Il legislatore, almeno in questa parte del D.L., sembra avere fatto tesoro di quanto affermato dalla Corte Costituzionale in sede di giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 54 e 55, della L. n. 266/2005: “Il censurato comma 54, nel fissare la riduzione delle indennità corrisposte ai titolari degli organi politici regionali… pone un precetto specifico e puntuale, comprimendo l’autonomia finanziaria regionale ed eccedendo dall’ambito dei poteri statali in materia di coordinamento della finanza pubblica”¹¹.

2. L’incidenza dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica

Già in passato la questione in ordine all’applicabilità di norme statali a carattere finanziario nell’ordinamento siciliano ha interessato le Istituzioni regionali e locali a vario titolo coinvolte, il cui approccio non è sembrato sempre coerente e determinato.

In occasione di una precedente legge finanziaria (legge n. 266/2005) all’interno della quale si imponevano le prime riduzioni ai “costi della politica”, con particolare riferimento alla riduzione degli importi sottesi ai gettoni di presenza e alle indennità spettanti agli Amministratori locali, l’Amministrazione regionale riteneva di formulare uno specifico quesito al Consiglio di Giustizia Amministrativa che, con parere n. parere n. 885 del 6/03/2007 e n. 649 del 5/09/2007 si esprimeva in questi termini: “Un'interpretazione conforme non solo alla lettera della legge, che – va ricordato – ha espressamente ricondotto la novella legislativa riduttiva delle indennità e dei gettoni degli amministratori locali, inserita nella finanziaria 2006, al perseguimento di esigenze di coordinamento della finanza pubblica, ma anche alla ratio e alla sostanza della norma stessa impone, ad avviso della Sezione, di considerare la disposizione applicabile anche all'ambito regionale autonomo e localistico di cui si discute................venendo ad essere coinvolto lo specifico fine (sempre però di principio) della riduzione dei costi della politica, che non può essere disconnesso dalle ragioni di coordinamento finanziario proprie di obiettivi di portata chiaramente nazionale, e le modalità della cui attuazione, per tali motivi, non possono essere rimesse a valutazioni discrezionali di ogni ambito regionale ed autonomistico”.

In sostanza il C.G.A., non mancava di evidenziare che la volontà del legislatore statale di incidere sia sugli aspetti organizzativo-ordinamentali degli enti locali, apportando modifiche al T.U. n. 267/2000, che sugli aspetti della finanza pubblica, introducendo un vincolo riduttivo dei gettoni di presenza spettanti ai consiglieri per finalità che vanno al di là del mero equilibrio finanziario e quindi della riduzione generica della spesa, venendo coinvolto (anche per l'anno corrente) lo specifico scopo della riduzione dei costi della politica, “...non può essere disconnesso dalle ragioni di coordinamento finanziario proprie di obiettivi di portata chiaramente nazionale...”.

L’autorevole Organo di Giustizia Amministrativa sembra quindi orientato a dare prevalenza agli aspetti di natura finanziaria sottesi alle disposizioni delle leggi finanziarie statali per giustificare l’applicabilità delle medesime nell’ordinamento siciliano.

Tuttavia, un lettura più attenta della giurisprudenza della Corte Costituzionale porta a conclusioni più differenziate. Secondo gli insegnamenti della Corte Costituzionale¹², le norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli Enti locali possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla seguente duplice condizione: a) in primo luogo, che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente; b) in secondo luogo, che non prevedano in modo esaustivo strumenti e modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi. Al contrario, in vigenza del nuovo Titolo V° della Costituzione, si registra un pacifico orientamento della giurisprudenza costituzionale volto a censurare interventi del legislatore statale restrittivi della libertà e dell'autonomia delle regioni e, a caduta, degli enti locali¹³.

In altri termini, la legge statale può stabilire solo un “limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa” e non può fissare vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni e degli enti locali, tali da ledere l’autonomia finanziaria di spesa garantita dall’art. 119 Cost..

La Regione Siciliana sembra essersi adeguata ai citati indirizzi del Giudice delle leggi anche e soprattutto in considerazione che sia in ambito organizzativo-ordinamentale che in ambito di recepimento degli obiettivi finanziari, ha puntualmente legiferato in autonomia in forza della previsione statutaria in materia (articoli 14 e 15 dello Statuto). Infatti, a seguito della finanziaria statale 2008 (L. n. 244/2007) il legislatore siciliano è intervenuto con L.r. n. 22/2008 apportando anche innovazioni – in senso ancora più limitativo – in materia di status degli amministratori locali¹⁴.

In ordine all’applicabilità delle norme finanziarie volte alla riduzione dei “costi della politica” nell’ordinamento siciliano si registra un solo ma significativo pronunciamento della giustizia amministrativa reso, in sede cautelare, a proposito della prevista soppressione della figura del Difensore civico contenuta nell’art. 2, comma 186, della Legge finanziaria 2010 (legge n. 191/2009). Per il Tar di Catania, chiamato a pronunciarsi sulla soppressione del difensore civico determinata dal Comune di Portopalo di Capo Passero “…la regione siciliana non risulta avere recepito l’art. 1, comma 186, della L. n. 191/2009, alla stregua del comma 183 del medesimo articolo…”.

3. Il caso in specie

Oltre alle ipotesi della natura di grande riforma economico e sociale e di norme contenenti principi di coordinamento della finanza pubblica, la disposizione statale potrebbe trovare applicazione nel caso in cui, pur versandosi in ambiti materiali riservati alla competenza legislativa esclusiva regionale, la Regione non avesse in concreto esercitato la competenza attribuita, così abilitando la normativa statale ad “occupare” il vuoto legislativo e a disciplinarne il settore. E, parimenti, troverebbe applicazione la normativa statale anche laddove sussista una legge regionale nella materia considerata, per tutti quei rapporti o quegli ambiti specifici non coperti dalla disciplina regionale¹⁵.

Invero, come già detto, il campo normativo in materia di Enti locali è stato puntualmente “occupato” dal legislatore siciliano. Proprio in riferimento all’Ente locale Provincia il legislatore siciliano ha legiferato con la famosa L.r. n. 9/86 che all’art. 3, comma 1, così recita: “L’amministrazione locale territoriale nella Regione siciliana è articolata, ai sensi dell’art. 15 dello Statuto regionale, in comuni ed in liberi consorzi di comuni denominati <<province regionali>>”. I restanti articoli individuano le modalità di istituzione della Provincia Regionale (art. 5)¹⁶, le funzioni fondamentali (artt. 4, 8, 9, 10, 12, 13 e 14), l’assetto organizzativo (artt. 22 e seguenti), gli assetti finanziari e patrimoniali (artt. 48, 51, 52 e 53).

Successivamente, il medesimo legislatore siciliano all’art. 33 della L.r. n. 10/2000, nel disciplinare le funzioni e i compiti amministrativi della Provincia Regionale, introduce il concetto di “area vasta” alla quale sovrintendere nel rispetto del principio di sussidiarietà: “La provincia regionale, oltre a quanto già specificamente previsto dalle leggi regionali, esercita le funzioni ed i compiti amministrativi di interesse provinciale qualora riguardino vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale, salvo quanto espressamente attribuito dalla legge regionale ad altri soggetti pubblici”.

Ancora, con l’art. 34 della L.r. n. 5/2005, il legislatore siciliano ha previsto anche per le Province Regionali la facoltà di consorziarsi al fine di usufruire del 5% delle risorse a ciò annualmente destinate per la gestione di politiche comuni d’interesse sovra provinciale.

Orbene, un’interpretazione conforme non solo alla lettura dell’art. 15 del D.L., che – va ricordato – ha espressamente esonerato la novella disposizione riduttiva delle Province dalle medesime esigenze di coordinamento della finanza pubblica previste, invece, nel successivo art. 16, ma anche della ratio e della sostanza della norma stessa, impone, ad avviso di chi scrive, di considerare la disposizione in questione non applicabile anche nell’ambito regionale autonomo e locale di cui si discute.

La presenza, infatti, di un apparato normativo completo e funzionale, quale attuazione dell’art. 15 dello Statuto, esclude che la disposizione in argomento possa trovare “ospitalità” nell’ordinamento siciliano. Inoltre, interventi di portata così invasiva come quelli di una soppressione, ovvero di una riduzione, così traumatica di un Ente locale a valenza statutaria (rectius costituzionale) come la Provincia Regionale, ad opera del legislatore statale, anche se inseriti nel contesto di una norma finanziaria, non sembrano riconducibili né a principi fondamentali dell'ordinamento giuridico, né a norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica.

Che la norma di cui al citato art. 15 del D.L. n. 138/2011 non possa essere considerata immediatamente applicabile nell’ordinamento siciliano lo si evince anche dall’inciso con cui si apre il primo comma di tale articolo. La premessa che “in attesa della complessiva revisione della disciplina costituzionale del livello di governo provinciale” significa che la disciplina dell’Ente locale intermedio merita di essere regolamentata in sede di revisione costituzionale. E poiché lo Statuto della Regione siciliana ha, com’è noto, valenza costituzionale, solo un’analoga scelta del legislatore regionale potrebbe giustificare un intervento così dirompente del sistema delle autonomie locali in Sicilia.

Peraltro, dello stesso avviso sembra essere la dottrina estiva che, sull’argomento, con particolare riferimento alle Province della Regione Sicilia si è così espressa: “Il suo statuto speciale le attribuisce la competenza in materia di ordinamento degli enti locali. Perciò si può dubitare che la riforma-soppressione delle Province più piccole introdotta al legislatore nazionale operi anche in Sicilia. Ma la nostra Regione avrebbe anche la competenza per andare anche oltre quanto previsto dalla manovra ed operare una drastica semplificazione del sistema istituzionale locale, compresa la soppressione di alcune Province”¹⁷.

Per le Province della Regione Sardegna, “Pur non essendo esplicitamente detto, deve ritenersi assolutamente pacifico che sono fuori dall’applicazione di questi parametri le Province che appartengono alle Regioni a Statuto speciale, quali ad esempio le tanto discusse nuove province sarde. Con la sent. 230/2001, la Corte Costituzionale ha già dichiarato legittima la legge della Regione Sardegna che istituiva le nuove province; è, questa, una facoltà concessa alla Regione dallo Statuto speciale che, com’è noto, è approvato con legge costituzionale”¹⁸.

4. Considerazioni finali

Ora, se la Costituzione tutela l’autonomia locale e finanziaria di Regioni ed Enti locali rispetto ad interventi dello Stato, decisamente meno invasivi, nel contesto della riduzione delle remunerazioni spettanti agli Amministratori locali, ovvero della soppressione dei difensori civici degli Enti locali, a fortiori detta tutela assurge a vero e proprio “scudo costituzionale” allorquando in discussione c’è, come nel caso in specie, la stessa esistenza dell’Ente locale Provincia.

Tuttavia, appare più che opportuno che il Governo regionale, nell’impugnare dinanzi alla Corte Costituzionale il provvedimento legislativo in questione, censuri anche l’art. 15 relativo alla soppressione delle Province minori. In tale contesto, è verosimile che l’Avvocatura dello Stato possa in sede dibattimentale precisare che l’interpretazione data delle censurate norme risulti conforme a quella della Regione Siciliana così facendo cadere il motivo del contendere, tuttavia è meglio sentirsi dichiarare dalla Corte Costituzionale l’inammissibilità del ricorso che rischiare un corto circuito istituzionale. Senza considerare che, in sede di conversione del D.L., la questione qui argomentata, con particolare riferimento ai rapporti tra Stato e Regioni ad autonomia speciale potrebbe essere meglio precisata. Se non altro, per inserire delle norme di coordinamento tra la previsione di soppressione degli Uffici Territoriali nei territori delle Province soppresse e le scelte autonome delle Regioni a Statuto speciale che, potenzialmente, potrebbero decidere di non aderire al “ricatto finanziario”¹⁹ contenuto nel successivo art. 16 del D.L. non solo non sopprimendo le proprie Province secondo i criteri quantitativi individuati (Enna e Caltanissetta), ma anche rinunciando alla riduzione del numero dei Consiglieri regionali.

In disparte ogni ulteriore considerazione, che inevitabilmente sarà fatta in altro momento²⁰, sulle garanzie statutarie e costituzionali di un livello intermedio che riposa su un’identità provinciale, senza dubbio, meno marcata di quella comunale ma certamente più nitida rispetto a quella di tante Regioni d’Italia.

22/08/2011 Massimo Greco