LA DELEGA SULLA FISCALITA’ AMBIENTALE.
Un lento processo di adeguamento del sistema tributario europeo.

di Lorenzo CALABRESE

Le tematiche del diritto ambientale e i valori che esso rappresenta non possono oggi essere regolati esclusivamente all’interno dei confini nazionali e sembra ormai chiaro che la difesa dell’ambiente rientri nelle principali prerogative degli organi istituzionali sovranazionali.

L’ambiente è uno dei temi su cui è necessaria un’ampia unificazione legislativa a livello europeo e a livello internazionale, è infatti più che mai necessario che per la tutela ambientale al legislatore nazionale si affianchi il legislatore europeo e che agli organi giudiziari nazionali si affianchino le corti europee.

A livello europeo è il sistema tributario uno dei campi con cui si può incidere di più per promuovere l’utilizzo di energie e prodotti derivanti dall’utilizzo di fonti energetiche rinnovabili e dallo sviluppo delle c.d. cleantech (tecnologie pulite).

Già la Comunicazione 2011/169 della Commissione europea al Consiglio europeo aveva sottolineato che “le imposte sull’energia sono uno degli strumenti di cui gli Stati membri possono avvalersi per raggiungere gli obiettivi climatici e energetici fissati.”

La tassazione dei prodotti energetici deve ispirarsi dunque non all’esigenza di generare introiti, ma alla necessità di influenzare il comportamento dei consumatori, spingendoli a fare un uso più efficiente dell’energia e a scegliere fonti energetiche più “pulite”.

Infatti negli ordinamenti fiscali internazionali, come nel nostro, è ormai diffuso l’utilizzo del tributo per scopi “extrafiscali”: da una parte sono previsti trattamenti agevolativi che non colpiscono la ricchezza prodotta in quanto tale, ma che permettono di rimodulare le aliquote in determinati settori tutelati dall’orinamento, dall’altra sono previsti trattamenti fiscali più ridigi e aliquote più severe per scoraggiare la produzione di ricchezza mendiante mezzi che l’ordinamto stesso reputa dannosi per la collettività.

I tributi ambientali, le c.d ecotasse, vanno in questa direzione, e cioè da un lato l’Unione Europa ci chiede di ristrutturare l’imposizione fiscale in senso favorevole per elettricità e per i prodotti energetici provenienti da energie rinnovabili (direttiva 2003/96/CE); dall’altro lato è ormai necessario colpire con imposte più rigide lo sfruttamento ambientale, si pensi ad esempio alla carbon tax che l’Unione Europea già dal 2005 sta tentando di imporre agli Stati membri anche tramite la costituzione dell’emission trading, un mercato che stabilisce la quotazione monetaria delle emissioni inquinanti ( direttiva 2003/87/CE).

Questi obiettivi emergono, come già accennato, anche dalla proposta di direttiva del consiglio europeo inviata nel 2011 dalla Commissione europea “recante modifica della direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità”, proposta che però è ancora in fase di approvazione.

Nella suddetta comunicazione, come si evince dall’art. 2 della stessa, la Commissione europea si propone di modificare la direttiva 2003/96/CE introducendo carichi fiscali più pesanti per le emissioni di CO2 calcolati in EUR/t.

Ci si propone quindi di utilizzare tributi con scopi disincentivanti, ma senza modificare sostanzialmente i principi che avevano ispirato la direttiva 2003/96/CE alla quale ancora oggi dobbiamo fare riferimento per alcune disposizioni cardine come quella contenuta nell’art.15 che permette agli Stati membri di adottare “esenzioni o riduzioni totali o parziali del livello di tassazione:

a) ai prodotti imponibili utilizzati sotto controllo fiscale nel quadro di progetti pilota per lo sviluppo tecnologico di prodotti più rispettosi dell'ambiente o in relazione ai combustibili o carburanti derivati da risorse rinnovabili;

b) all'elettricità: di origine solare, eolica, ondosa, maremotrice o geoter- mica; di origine idraulica prodotta in impianti idroelettrici; generata dalla biomassa o da prodotti ottenuti dalla biomassa; generata dal metano emesso da miniere di carbone abbandonate; generata da celle a combustibile.”

In Italia il tentativo di seguire le indicazioni provenienti dall’Unione Europea in tema di fiscalità ambientale proviene dal disegno di legge delega presentato il 15 Giugno 2012 dal Governo “recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita” (Atto Camera 5291).

Il Governo stesso è delegato ad adottare, entro nove mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi recanti la revisione del sistema fiscale (art.1).

In particolare è l’art. 14 del disegno di legge suddetto che persegue il fine di adattare l’imposizione alle esigenze climatiche ed energetiche.

E’opportuno notare che l’art.14 avrebbe avuto l’obiettivo non solo di riorganizzare il carico in conformità ai principi europei sopra descritti, ma anche, ed è questo un punto fondamentale, di spostare il peso delle tasse progressivamente dal lavoro e dalle imprese al consumo di risorse energetiche e naturali così da adeguare il nostro sistema fiscale a una maggiore tutela dell’ambiente.

Diminuire dunque il cuneo fiscale su lavoro e su imprese irrigidendo la tassazione sullo sfruttamento incontrollato delle risorse ambientali e sulle emissioni inquinanti delle stesse imprese è quasi un quid pluris rispetto agli obiettivi dell’Unione Europea presenti nella direttiva 2003/96/CE imposti agli Stati membri.

Altri organismi internazionali come il Fondo Monetario Internazionale, la Banca Mondiale, Ocse e la Banca Centrale Europea hanno espresso l’esigenza di costruire un sistema fiscale green e la delega alla fiscalità ambientale introdotta dall’art.14 del disegno di legge in esame va proprio in questa direzione e avrebbe permesso al nostro Paese di allinearsi ai nuovi obiettivi della politica industriale europea che si coniugano oggi necessariamente con la salvaguardia dell’ecosistema.

Si legge inoltre all’art.14 che il Governo è delegato a introdurre nuove forme di fiscalità “finalizzate a preservare e a garantire l’equilibrio ambientale e a rivedere la disciplina delle accise sui prodotti energetici in funzione del contenuto di carbonio”, si riprende qui il concetto di carbon tax e si fa di seguito un diretto riferimonto alla funzione centrale dell’emission trading, cioè del “mercato” europeo su cui si determina il “sitema di scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra”.

Inoltre un altro punto fondamentale dell’art.14 è la previsione che “il gettito riveniente dall’introduzione della carbon tax sia destinato prioritariamente al finanziamento del sistema di incentivazione delle fonti di energia rinnovabili e degli interventi volti alla tutela dell’ambiente, in particolare alla diffusione delle tecnologie a basso contenuto di carbonio”, viene introdotto quindi un principio di ridistribuzione delle risorse provenienti dalla tassazione sullo sfruttamento ambientale che permetta contemporaneamente di investire sullo sviluppo di tecnologie verdi, operazione oggi più che mai necessaria.

Ad Ottobre del 2012 la Commissione Finanze alla Camera ha soppresso lo stesso art.14 dal suddetto disegno di legge.

Il legislatore ha ritenuto essere troppo in anticipo rispetto al percorso di riforma della fiscalità green avviato dall’Unione Europea proprio perchè il progetto di riforma della direttiva 2003/96/CE proposto dalla Commissione europea con la Comunicazione 2011/169 non è ancora stato portato a compimento, preferendo così aspettare la conclusione dell’iter legislativo europeo.

Nel novembre del 2012 la Commissione Finanze del Senato ha invece ripristinato, rispetto al testo uscito dalla Camera, la delega sulla tassazione ambientale che era stata soppressa (il nostro art. 14).

Il testo, ritornato in terza lettura alla Camera per l’approvazione definitiva, non ha visto la luce per la mancanza dei tempi tecnici dovuti alla convulsa e imprevista fine della XVI legisltura.

L’esercizio della suddetta delega rimane comunque subordinato all’approvazione della direttiva europea sulla tassazione dell’energia e quindi alla conclusione della procedura legslativa di riforma della direttiva 2003/96/CE.

Così mentre in Francia, norme fiscali per il consumo del suolo e dell’acqua sono state introdotte con la Grenelle de l'Environnement, una legge quadro che canalizza le risorse pubbliche e private verso obiettivi di politica ambientale ed economica legati a uno sviluppo economico coerente con gli obiettivi europei, e mentre in Germania, Austria e tutti i paesi nordici hanno introdotto nel proprio sistema fiscale norme – come la stessa carbon tax – in linea con gli indirizzi europei di riforma della fiscalità, il legislatore italiano ha addirittura ritenuto di “correre troppo” rispetto agli standards europei non tenendo conto dell’importanza e della necessità, a prescindere dall’azione dell’Unione Europea, di utilizzare il sitema fiscale, come ogni altro strumento normativo disponibile, per realizzare la salvaguardia dell’ambiente prevista comunque dalla nostra Costituzione (art.9).

Non c’è però dubbio che il sistema della fiscalità green si stia ormai evolvendo a livello internazionale e che tale evoluzione è destinata a coinvolgere il nostro Paese in molteplici campi.

Una piccola parentesi meritano le diverse misure e i suggerimenti già allo studio del legislatore nazionale e locale: la quota per i Comuni dell’imposta IMU potrebbe essere modualata in base alla classe energetica degli immobili; la tassa comunale sui rifiuti (TARSU) si potrebbe basare sull’effettivo quantitativo dei rifiuti prodotti con l’introduzione di tariffe progressive; il bollo auto potrebbe essere calibrato sull’emissione di CO2, proposte interessanti che dimostrano che il sistema tributario è uno strumento non solo efficace per raggiungere gli obiettivi di sviluppo e sostenibilità, ma che è anche lo strumento con cui è più facile intervenire a livello internazionale.

Lorenzo Calabrese.

FONTI NORMATIVE:

• Disegno di legge A.C. 5291 presentato il 15 giugno 2012;

• Direttiva 2003/96/CE del Consiglio visto il parere del Parlamento europeo;

• Direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 ottobre 2003.

BIBLIOGRAFIA:

• “Il principio di capacità contributiva” – lezione III Prof.Giuseppe Melis;

• http://www.arpat.toscana.it/notizie/notizie-brevi/2012/la-commissione-parlamentare-boccia-la-fiscalita-ambientale