RELAZIONE

1. GIUSTIFICAZIONE

Per garantire un elevato livello di tutela dell'ambiente (articolo 174, paragrafo 2, del trattato CE) è necessario affrontare il fenomeno sempre più diffuso dei reati contro l'ambiente.

La Comunità ha adottato diversi provvedimenti legislativi di tutela dell'ambiente. Gli Stati membri devono operare la trasposizione di tali provvedimenti e dare loro attuazione. A norma dell'articolo 10 del trattato CE, gli Stati membri devono imporre, se necessario, sanzioni efficaci, dissuasive e proporzionate per garantire l'applicazione del diritto comunitario.

L'esperienza dimostra che le sanzioni previste attualmente dagli Stati membri non sempre sono sufficienti a garantire il pieno rispetto del diritto comunitario. Non tutti gli Stati membri prevedono sanzioni penali per le infrazioni più gravi della normativa comunitaria in materia di tutela dell'ambiente. Esistono ancora molti casi di gravi infrazioni non sottoposte a pene sufficientemente dissuasive ed efficaci.

Benché il diritto comunitario possa già, in alcuni casi, esigere che gli Stati membri, per ottemperare agli obblighi di cui all'articolo 10 del trattato CE, prevedano sanzioni penali, non vi è, al momento, alcuna disposizione comunitaria che richieda espressamente questo tipo di sanzioni. Di conseguenza, non solo c'è una carenza di certezza giuridica riguardo all'obbligo degli Stati membri di prevedere sanzioni penali, ma mancano anche uno standard normativo minimo, o un acquis communautaire relativo ai reati contro l'ambiente.

In molti casi, solo delle sanzioni penali possono produrre effetti sufficientemente dissuasivi. Innanzitutto, l'imposizione di sanzioni penali è indice di una riprovazione sociale di natura qualitativamente diversa rispetto alle sanzioni amministrative o ai meccanismi di compensazione di diritto civile. Costituisce un segnale forte per i trasgressori, con un effetto deterrente molto maggiore. Ad esempio, le sanzioni amministrative o altre sanzioni pecuniarie possono non avere alcun effetto di dissuasione nei casi in cui i trasgressori non siano solvibili o, al contrario, quando abbiano cospicue risorse finanziarie.

In secondo luogo, gli strumenti a disposizione dell'azione penale e delle indagini in questo campo (nonché l'assistenza reciproca tra Stati membri) sono più potenti rispetti agli strumenti disponibili in materia amministrativa o civile, e possono accrescere l'efficacia delle indagini. Inoltre, vi è un'ulteriore garanzia d'imparzialità degli inquirenti, in quanto a svolgere le indagini penali sono autorità diverse da quelle che hanno rilasciato le licenze o i permessi per l'attività inquinante.

Ne consegue che è necessario stabilire uno standard normativo minimo sugli elementi costitutivi dei reati contro la legislazione comunitaria in materia di ambiente. Per una migliore ed uniforme applicazione in tutti gli Stati membri, questo obiettivo può essere meglio raggiunto a livello comunitario che a livello degli Stati membri (articolo 5, paragrafo 2, del trattato CE).

2. BASE GIURIDICA

I1 Consiglio europeo riunito a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999 ha chiesto uno sforzo per raggiungere un accordo su definizioni comuni, incriminazioni e sanzioni mirate, in un primo momento, ad un certo numero di settori di particolare rilevanza, tra i quali quello dei reati contro l'ambiente.

Il Consiglio giustizia e affari interni ha convenuto il 28 settembre 2000 sulla necessità di stabilire tale acquis in materia di reati contro l'ambiente. Il Parlamento europeo ha adottato il 7 luglio 2001 un parere favorevole su un'iniziativa del Regno di Danimarca volta all'adozione di una decisione quadro sulla repressione dei reati gravi contro l'ambiente.

La questione di quale fosse la base giuridica adeguata è stata dibattuta a lungo in seno al gruppo di lavoro del Consiglio sul diritto penale sostanziale ed al comitato di coordinamento istituito dall'articolo 36 del trattato UE. Siccome la problematica riguarda sia la tutela dell'ambiente che la cooperazione giudiziaria in materia penale, la questione era se la si dovesse affrontare nell'ambito delle disposizioni del trattato CE o di quelle del trattato UE.

Come illustrato nel documento di lavoro della Commissione del 7.02.2001, la Commissione è convinta che un acquis communautaire in materia di reati contro l'ambiente può e deve essere stabilito nell'ambito del diritto comunitario. Ciò è vero, in particolare, per la definizione di attività inquinanti soggette a sanzioni penali ed anche per l'obbligo generale degli Stati membri di prevedere sanzioni penali. Tali questioni rientrano nell'ambito di competenza comunitaria ai sensi dell'articolo 175 del trattato CE, perché attengono alla tutela dell'ambiente. Il trattato UE, all'articolo 47 e all'articolo 29, conferisce una chiara priorità al diritto comunitario. Di conseguenza, non vi è luogo ad adottare uno strumento ai sensi dell'articolo 34 del trattato UE.

3. CONTENUTO ESSENZIALE DEGLI ARTICOLI DELLA PROPOSTA

a) Finalità e ambito d'applicazione (articoli 1 e 3)

I1 progetto di direttiva proposto si applica unicamente alle attività che violano la legislazione comunitaria in materia di tutela dell'ambiente e le disposizioni adottate dagli Stati membri per conformarsi a tale disciplina comunitaria. Le definizioni degli elementi costitutivi delle fattispecie di reato devono pertanto essere interpretate alla stessa stregua delle corrispondenti definizioni nel diritto comunitario esistente. Ad esempio, il termine "scarico di oli usati" è riferito alla direttiva 75/439/CEE sull'eliminazione degli oli usati.

La proposta non riguarda tutte le attività disciplinate dal diritto comunitario, ma solo forme gravi di inquinamento che possono essere attribuite a persone fisiche o giuridiche.

Ad esempio, la direttiva non si applicherebbe all'inquinamento causato da fonti diffuse anche se quest'ultimo è ampiamente trattato dalla legislazione comunitaria che stabilisce gli obiettivi di qualità.

b) Reati (articolo 3)

In linea con il principio secondo cui un'azione della Comunità non deve andare al di là di quanto necessario per raggiungere gli obiettivi del trattato (articolo 5, paragrafo 3, del trattato CE), la proposta riguarda le attività inquinanti che in genere determinano, o è probabile che determinino, un deterioramento significativo o un danno rilevante all'ambiente. Tali attività, quando poste in essere intenzionalmente o per grave negligenza, devono costituire reato.

L'articolo 3 elenca un numero di infrazioni di obblighi stabiliti dalla legislazione comunitaria in materia di ambiente e/o di disposizioni legislative nazionali di trasposizione di tali obblighi nell'ordinamento giuridico interno. Sono stati selezionati solo gli obblighi la cui violazione comporti seri danni all'ambiente. Il fatto che tali attività continuino ad esistere in alcune parti della Comunità è indice importante del fatto che le sanzioni attualmente esistenti non sempre hanno il necessario effetto deterrente.

Per motivi di certezza giuridica, l'allegato alla proposta di direttiva elenca in modo esaustivo le rilevanti disposizioni comunitarie che vietano le attività descritte all'articolo 3. Per tutte queste ipotesi, si è ritenuto che fossero necessarie, come minimo, delle sanzioni penali, in modo da garantire un sufficiente effetto di dissuasione in tutta la Comunità. Ai fini della presente direttiva, tutte le future modificazioni delle direttive elencate all'allegato saranno automaticamente coperte dalla presente direttiva. Per quanto riguarda la legislazione comunitaria futura, ogni testo stabilirà autonomamente in che misura sarà necessario prevedere sanzioni penali.

Alcune delle attività elencate all'articolo 3 sono state vietate di per se stesse in virtù delle diverse disposizioni legislative comunitarie, indipendentemente dall'esistenza o meno, nel singolo caso concreto, della prova di un effetto negativo concreto sull'ambiente. La legislazione comunitaria considera tali attività nocive o particolarmente pericolose per l'ambiente. Per questo motivo, tali attività devono essere considerate reato, in quanto il rischio per l'ambiente è insito nell'attività in quanto tale, indipendentemente dall'eventuale danno che provoca.

L'applicazione della legislazione comunitaria in materia di ambiente, che è in larga misura alla base della legislazione in materia di ambiente degli Stati membri, desta grandi preoccupazioni in tutta la Comunità. Per quanto riguarda le infrazioni nell'applicazione pratica, il settore della tutela dell'ambiente è al primo posto tra quelli che sono oggetto di monitoraggio a livello comunitario, La Commissione prenderà in considerazione l'adozione di uno strumento legislativo per stabilire delle sanzioni penali per attività illecite relative al traffico di materiali nucleari. Questa materia dovrà forse essere affrontata nel quadro del trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica.

c) Sanzioni, partecipazione e istigazione (articolo 4)

In conformità con i principi di proporzionalità e di sussidiarietà, la presente direttiva non disciplina le questioni relative alle indagini o all'azione penale né le questioni di procedura penale. La decisione se i reati di cui all'articolo 3 debbano essere perseguiti in tutti i casi o se invece essi siano tali che si possa evitare di imporre sanzioni penali nei casi di minore importanza qualora l'effetto sull'ambiente sia insignificante, spetta alle autorità giudiziarie degli Stati membri.

Per quanto riguarda le persone fisiche, la direttiva imporrà agli Stati membri di prevedere pene efficaci, dissuasive e proporzionate per le violazioni del diritto comunitario ivi definite. È importante, per assicurare una tutela efficace dell'ambiente, prevedere sanzioni per la complicità (partecipazione ed istigazione) nei reati di cui all'articolo 3. Nei casi più gravi, gli Stati membri saranno tenuti a prevedere la pena della reclusione in carcere. In tal caso, gli Stati avranno un certo margine di discrezionalità per determinare quali siano i casi gravi in questione.

Per quanto riguarda le persone giuridiche, è essenziale, per assicurare l'osservanza effettiva della normativa comunitaria in materia di tutela dell'ambiente, che le persone giuridiche possano essere ritenute responsabili e che siano passibili di sanzioni in tutta la Comunità. Tuttavia, in alcuni Stati membri può rivelarsi difficile introdurre sanzioni penali contro le persone giuridiche senza modificare principi fondamentali dell'ordinamento giuridico nazionale. Pertanto, gli Stati membri potranno prevedere sanzioni di natura non penale, purché siano efficaci, proporzionate e dissuasive. Ad esempio, si potrebbero prevedere sanzioni pecuniarie non penali, l'assoggettamento a sorveglianza giudiziaria, provvedimenti giudiziari di scioglimento o l'esclusione dal godimento di un vantaggio o aiuto pubblico.

4. NATURA DELLA DIRETTIVA PROPOSTA

La proposta stabilisce uno standard minimo di protezione dell'ambiente attraverso il diritto penale. A norma dell'articolo 176 del trattato CE, gli Stati membri sono liberi di mantenere e di prendere provvedimenti per una protezione ancora maggiore. Essi potrebbero, ad esempio, istituire ulteriori fattispecie di reato e/o introdurre tipi di sanzioni o pene supplementari. Ad esempio, potrebbero decidere di disporre l'interdizione di una persona fisica dall'esercizio di un'attività per cui si richieda un'autorizzazione o un permesso ufficiale e che riguardi il finanziamento, l'amministrazione o la direzione di una società o una fondazione.

5. EVENTUALI MISURE COMPLEMENTARI NEL QUADRO DEL TRATTATO SULL'UNIONE EUROPEA

Oltre alle disposizioni della presente direttiva, potrebbe essere necessario adottare misure ulteriori nel quadro del trattato sull'Unione europea, con riferimento al miglioramento della cooperazione giudiziaria. Sulla base delle discussioni attualmente in corso al Consiglio in seguito all'iniziativa del Regno di Danimarca, si può considerare, come misura supplementare, l'adozione di una decisione quadro ai sensi dell'articolo 34, paragrafo 2, lettera b), del trattato UE, che potrebbe riguardare giurisdizione penale, misure volte a garantire l'estradizione reciproca e/o il coordinamento nell'esercizio dell'azione penale e nelle indagini.

Per quanto riguarda gli elementi costitutivi delle condotte criminose, tale decisione quadro potrebbe fare riferimento alla presente direttiva comunitaria. Alla luce dell'articolo 31, lettera e), del trattato UE e del piano d'azione del Consiglio e della Commissione sul modo migliore per attuare le disposizioni del trattato di Amsterdam concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia del 1998 , tale strumento potrebbe concentrarsi in particolar modo sui settori della criminalità organizzata e del terrorismo.

2001/0076 (COD)

Proposta di

DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO

relativa alla protezione dell'ambiente attraverso il diritto penale

IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA, visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 175, paragrafo 1,

vista la proposta della Commissione,

visto il parere del Comitato economico e sociale

visto il parere del Comitato delle regioni

deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 251 del trattato,

considerando quanto segue:

(1) Ai sensi dell'articolo 174, paragrafo 2, del trattato CE la politica comunitaria in

materia di ambiente mira ad un elevato livello di tutela.

(2)La Comunità è preoccupata per l'aumento dei reati contro l'ambiente e per le

conseguenze che sempre più frequentemente si estendono al di là delle frontiere degli Stati ove tali reati vengono commessi. Questi reati rappresentano una minaccia per l'ambiente e, di conseguenza, dovrebbero ricevere una risposta adeguata.

(3) Le condotte in violazione del diritto comunitario o delle norme adottate dagli Stati

membri per conformarsi al diritto comunitario devono essere sottoposte, su tutto il

territorio della Comunità, a sanzioni a livello nazionale che siano efficaci, dissuasive e proporzionate.

(4) L'esperienza ha dimostrato che i sistemi sanzionatori esistenti non sono bastati ad

assicurare la completa osservanza della normativa comunitaria. Tale osservanza può e deve essere rafforzata attraverso l'applicazione di sanzioni penali, che sono indice di una riprovazione sociale di natura qualitativamente diversa rispetto alle sanzioni amministrative o ai meccanismi di compensazione di diritto civile.

(5) L'introduzione di regole comuni sulle sanzioni penali consentirebbe di usare metodi

d'indagine e di assistenza, all'interno di uno Stato membro o tra diversi Stati membri, più efficaci rispetto a quelli disponibili nell'ambito della cooperazione amministrativa.

(6)L'affidamento alle autorità giurisdizionali, anziché a quelle amministrative, del

compito di comminare sanzioni comporta l'attribuzione della responsabilità delle

indagini e dell'applicazione delle disposizioni in materia di ambiente ad autorità

indipendenti da quelle che concedono le licenze di esercizio e i permessi di emissione e di scarico.

(7) Per raggiungere un elevato livello di protezione dell'ambiente, è particolarmente

necessario prevedere delle sanzioni maggiormente dissuasive per le attività inquinanti che tipicamente provocano o sono suscettibili di provocare un deterioramento significativo dell'ambiente.

(8) Pertanto, tali attività devono costituire reato su tutto il territorio della Comunità,

qualora siano state poste in essere intenzionalmente o per grave negligenza, e devono essere sottoposte a sanzioni penali, tra cui, per i casi gravi, pene che comportino la privazione della libertà personale.

(9) Al fine di assicurare una tutela efficace dell'ambiente, la partecipazione o l'istigazione

a tali attività devono altresì costituire reato. Questo vale anche per la mancata

osservanza di un obbligo giuridico ad agire, in quanto tale mancata azione può avere gli stessi effetti della condotta attiva e deve quindi essere sottoposta alle sanzioni corrispondenti.

(10) Anche le persone giuridiche devono sottoposte a sanzioni efficaci, dissuasive e proporzionate su tutto il territorio della Comunità, in quanto le violazioni della normativa comunitaria sono in gran parte commesse nell'interesse o a beneficio di persone giuridiche.

(11) Gli Stati membri sono tenuti a fornire informazioni alla Commissione sull'attuazione della presente direttiva, per consentirle di valutare gli effetti della direttiva stessa.

(12) II presente atto rispetta i diritti ed i principi fondamentali riconosciuti, in particolare, nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

HANNO ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA:

Articolo 1 ‑ Scopo

Lo scopo della presente direttiva è quello di garantire un'applicazione più efficace della normativa comunitaria in materia di tutela dell'ambiente attraverso la fissazione di una serie minima di fattispecie di reato comuni a tutta la Comunità.

Articolo 2 ‑ Definizioni

Ai sensi della presente direttiva s'intende per

a)"persona giuridica" qualsiasi ente che sia tale in forza del diritto nazionale

applicabile, ad eccezione degli Stati o di altre istituzioni pubbliche nell'esercizio dei

pubblici poteri e delle organizzazioni internazionali pubbliche;

b) "attività" condotte attive e condotte omissive, nella misura in cui sussista un obbligo

giuridico ad agire.