Deroghe ai limiti emissivi e Piani di Qualità dell’Aria.
Corte Giustizia UE n. 375/2021 (9.3.2023)

a cura di Cinzia SILVESTRI

Premessa

La pronuncia pregiudiziale, come risolta dalla Corte di Giustizia in commento, è punto di partenza per sviluppare riflessione sulle novità che verranno introdotte con le modifiche alla Direttiva sulle emissioni Industriali 2010/75/UE.

La lettura della sentenza della Corte Giustizia, che tratta un caso “bulgaro” e si muove nell’ambito delle Direttive 2010/75 e 2008/50, permette tuttavia di “interpretare” le norme italiane oggi vigenti; di anticipare, di fatto, le prossime modifiche alla Direttiva 2010/75/UE.

La sentenza verte sull' interpretazione dell'articolo 4, paragrafo 3, TUE,

1. degli articoli 13 ¹ (Valori Limite e soglie di allarme ai fini della protezione della salute umana) e 23 ² (Piani di Qualità Aria) della direttiva 2008/50/CE, relativa alla qualità dell'aria ambiente nonché

2. dell'articolo 15, paragrafo 4, (deroghe) e dell'articolo 18 (Norme di qualità dell’Aria) della direttiva 2010/75/UE relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento).

Tali norme sono trasposte nella normativa italiana.

Si consideri, invero, che le norme sulla qualità dell’aria (Direttiva 2008/50/CE) sono state recepite dal D.lgs. 155/2010. L’art. 15 par. 4 della Direttiva 2010/75 è stato inserito nel Codice ambientale all’art. 29 co. 9-bis e l’art. 18, trasferito nell’art. 29 septies (D.lgs. 152/2006).

Il Caso – La sentenza Corte Giustizia UE – sez. II, 9.3.2023, n. 375/2021

La questione è sorta in merito all’aggiornamento di autorizzazione relativa a centrale termoelettrica Bulgara, ovvero al funzionamento di un impianto di combustione per la produzione di energia elettrica, un impianto di produzione di idrogeno e una discarica per rifiuti inerti, edili, pericolosi e non pericolosi. Tale impianto registrava Valori Limite Emissioni (VLE) di biossido di zolfo (SO2) e di mercurio, particolarmente alti.

L’autorità competente autorizza la deroga fissando un grado di desolforazione che riduce l’emissione ma non garantisce il livello indicato dalle B.A.T. (Best Available Techniques). L’autorità riteneva che un livello di desolforazione più elevato avrebbe richiesto, da parte dell’operatore interessato “investimenti considerevoli e dunque una maggiorazione dei costi ritenuta sproporzionata ai sensi di detta disposizione” ( cfr. punto 25 sentenza).

Per inciso, il caso in esame richiama anche l’art. 31 Direttiva 2010/75/UE sul grado di desolforazione nei casi difficoltà a rispettare i Valori Limite per l’anidride solforosa.

Il caso Bulgaro affronta, dunque, i presupposti che permettono alla amministrazione di attuare deroghe ai limiti di legge nel caso in cui, il raggiungimento del limite emissivo, imponga costi inaccessibili o sproporzionati alla Società.

L’autorizzazione in deroga, concessa e motivata in punto di costi eccessivi , trovava opposizione avanti al Tribunale Amministrativo Bulgaro che, tuttavia, confermava la deroga concessa e respingeva il ricorso. Tale decisione approdava alla Corte Suprema Amministrativa Bulgara che rinviava con pregiudiziale alla Corte di Giustizia. In tale contesto si pone la questione “pregiudiziale” alla decisione: se la deroga ai limiti di emissione possa essere concessa con riferimento solo ai costi eccessivi utili per raggiungere tali limiti e se debba essere considerato anche il Piano di Qualità dell’Aria con i limiti delle sostanze ivi indicati. La questione pone in relazione la deroga concessa (di cui all’art. 15 comma 4 Direttiva 2010/75/UE) e la valutazione dei PQA (Piani di Qualità Aria) della vicina città Bulgara.

Viene adita la Corte di Giustizia che revisiona il giudizio e ritiene, ribaltando il precedente giudizio, illegittima la deroga concessa .

I presupposti

L’ art. 15 par. 3 Direttiva 2010/75/UE pone la regola generale: “...l'autorità competente fissa valori limite di emissione che garantiscano che, in condizioni di esercizio normali, le emissioni non superino i livelli di emissione associati alle B.A.T. indicati nelle decisioni sulle conclusioni sulle B.A.T. di cui all'articolo 13, paragrafo 5, di tale direttiva...”.(cfr. art. 29-sexies, co. 4-bis, D.lgs. 152/2006).

L'articolo 15, paragrafo 4, Direttiva 2010/75 (trasfuso nell’art. 29, co. 9-bis, D.lgs. 152/2006), autorizza l'autorità competente, in deroga alla regola generale posta dal paragrafo 3 (limite B.A.T.), a fissare valori limite di emissione meno severi, quando:

1. il conseguimento dei livelli di emissione associati alle migliori tecniche disponibili di cui alle conclusioni sulle B.A.T. comporterebbe una maggiorazione sproporzionata dei costi rispetto ai benefici ambientali.

2. i benefici ambientali devono tenere in considerazione a) dell'ubicazione geografica e delle condizioni ambientali locali dell'istallazione interessata o b) delle caratteristiche tecniche dell'istallazione interessata.

3. L'autorità competente garantisce comunque che non si verifichino eventi inquinanti di rilievo e che si realizzi nel complesso un elevato livello di protezione ambientale.

4. “ Salvo l’art. 18..” (norme di qualità ambientale).

La Corte di Giustizia – artt. 15 e 18, Direttiva 24 novembre 2010, n. 2010/75/UE

La Corte di Giustizia, investita del caso, provvede a ricordare il contenuto e la finalità della Direttiva 2008/50/CE sulla Qualità dell’Aria richiamando gli artt. 13 e 23. Il combinato disposto impone che i livelli di determinate sostanze (biossido di zolfo, PM10, piombo, monossido carbonio, benzene ed altri) non possono essere superati. Gli Stati membri devono intervenire con la predisposizione di Piani di Qualità dell’Aria (PQA), qualora vengano superati i valori obiettivo o valori limite ivi indicati.

La Corte di Giustizia, pone poi in relazione la normativa sulla qualità dell’aria, sopra riferita, con l’art. 15 (Valori limite di emissione) e l’art. 18 (Norme di qualità ambientale) della Direttiva 2010/75/UE – Emissioni industriali, concentrando l’attenzione ai casi in cui l’autorità competente può fissare VLE (Valori Limite di Emissione) “meno severi”.

Le questioni affrontate dalla CGUE.

1. Art. 18 Direttiva 2010/75.

La CGUE cerca di indicare i casi in cui si possano porre limiti meno severi fornendo interpretazione all’art. 15 par. 4 (e dunque anche dell’art. 29, co. 9-bis, D.lgs. 152/2006).

La chiave di lettura e di interpretazione risiede proprio nell’art. 18 della Direttiva 2010/75/UE che merita breve approfondimento.

Il paragrafo 4 dell’art. 15 Direttiva 2010/75 permette di considerare l’autorizzazione con limiti meno severi (in deroga al paragrafo 3) “..fatto salvo l’art. 18”. Si badi, che l’art. 18 citato non è un presupposto, non è una condizione che, una volta soddisfatta, permette di accedere alla deroga. La sua collocazione all’interno del paragrafo citato suggerisce altro significato.

L’art. 18 costituisce una barriera, un punto di riferimento. Se l’amministrazione si imbatte in norme di qualità ambientale deve fare riferimento a quelle norme, anche se più restrittive delle B.A.T..

L’art. 18 pone, a dire il vero, una regola ma non definisce le norme di qualità ambientale che troviamo invece indicate al punto 6 dell’art. 3 della Direttiva³: “…la serie di requisiti che devono sussisterein un dato momento, in un determinato ambiente o in una specifica parte di esso, come stabilito nella normativa dell’Unione…”.

Così l’art. 18 precisa che ogni qualvolta una norma di qualità ambientale, da individuare secondo i requisiti sopra indicati, “ richieda condizioni più rigorose di quelle ottenibili con le Migliori tecniche disponibili…” ovvero sia più severo “... l’autorizzazione contiene misure supplementari, fatte salve le altre misure che possono essere adottate per rispettare le norme ambientali”.

Si comprende che l’autorizzazione deve tenere in considerazione eventuali norme di qualità ambientali (da individuare di volta in volta) che impongano limiti più rigorosi delle B.A.T.

In questo contesto si inserisce l’interpretazione della CGUE: i Piani di Qualità dell’ARIA, di cui alla Direttiva 2008/50/CE, i limiti posti a determinate sostanze (biossido di zolfo, benzene, PM10 ecc.) costituiscono “norme di qualità ambientale” e dunque rientrano nell’art. 18; eventuali deroghe alle autorizzazioni che concedano limiti meno severi non sono ammesse se pregiudicano il contenuto di tali norme.

Si aggiunge una considerazione. Se è vero che le norme di qualità ambientale si pongono in “un dato momento”, come espresso dal punto 6, dell’art. 3, Dir. 2010/75, allora mal si concilia il contenuto permanente della normativa che indica i valori limite alla qualità dell’aria (Dir. 2008/50). La CGUE, per risolvere il dubbio, attinge alla interpretazione e forza la lettera normativa ritenendo che anche se i Valori limite alla qualità dell’aria sono di carattere permanente, questi rientrano comunque nella definizione di Norme di Qualità Ambientale (in un dato momento) in quanto la permanenza non esclude la rilevanza perché “sono validi in qualsiasi momento ”. Il passaggio, a parere della scrivente, è un po’ forzato ma testimonia lo sforzo di coniugare le norme, le definizioni; di giustificare perché le norme sulla qualità dell’aria ed i loro limiti devono essere considerate come norme di qualità ambientale e dunque poste a baluardo, punto di riferimento, delle considerazioni autorizzative delle autorità competenti.

La normativa sulla Qualità dell’Aria (Direttiva 2008/50 – D.lgs. 155/2010) assurge, dunque, a riferimento, costituisce “norma di qualità ambientale” che non può essere travalicata (art. 18 Direttiva 2010/75/UE). Come sopra accennato, l’art. 18 citato è punto di confronto per la valutazione di “deroghe” ai limiti di emissione. L’art. 15 par. 4 è applicabile “salvo l’art. 18”.

Ed invero, il considerando n. 18 della Direttiva 2008/50 impone di valutare i piani di qualità ambientale ogni qualvolta debba essere concessa una autorizzazione alle emissioni industriali. Il legame tra le due Direttive è molto stretto, anzi complementare.

Così si esprime la CGUE: “..l'autorità competente deve valutare se la concessione della deroga possacompromettere il rispetto delle norme di qualità ambientale, tenuto conto di tutti i dati scientifici pertinenti relativi all' inquinamento, comprese le misure previste dal pertinente piano per la qualità dell'aria in una determinata zona o agglomerato ai sensi dell'articolo 23 della direttiva [2008/50) ….” l'autorità competente deve astenersi dal fissare valori limite di emissione meno severi per gli inquinanti atmosferici originati da un impianto, qualora talederoga sia in contrastocon le misure previste dal pertinentepiano per la qualità dell'aria adottato in una determinata zona o agglomerato ai sensi dell'articolo 23 della direttiva [2008/50] e possa compromettere l'obiettivo di far sì che il periodo di superamento dei valori limite legali di qualità dell'aria sia il più breve possibile.”

2. Presupposti.

“Salvo l’art. 18...”, il paragrafo 4 dell’art. 15 Direttiva 2010/75 elenca alcuni requisiti/presupposti che possono permettere o impedire la deroga ai limiti fissati dalle B.A.T.:

1. Maggiorazione sproporzionata dei costi rispetto ai benefici ambientali. È il caso Bulgaro, in esame, che otteneva autorizzazione alla deroga proprio grazie a tale condizione, in fase di Tribunale. La CGUE, invece, ritiene che tale condizione non sia da sola sufficiente per concedere la deroga laddove la verifica complessiva della situazione ponga in luce l’esistenza di norme di qualità ambientale più rigorose. In pratica, poiché la città Bulgara sforava da tempo e considerevolmente il parametro di biossido di zolfo e il piano di Qualità dell’aria non era stato ben indicato, non è consentito concedere deroghe ad impianti emissivi senza tenere in conto tale situazione, neppure se il raggiungimento di certi limiti sia particolarmente costoso. La valutazione, dice il legislatore ma anche la CGUE, deve essere globale, complessiva, non basta l’elemento economico. La città Bulgara, invero, nei pressi della centrale termoelettrica, registrava violazioni tabellari per l’S02 e l’insufficienza dei PQA.

2. Eventi inquinanti di rilievo eelevatogrado di tutela ambientale.Esistono altri presupposti che devono essere considerati dall’autorità. La norma richiama indicatori importanti quanto generici. Difficile comprendere quando un evento inquinante è rilevante, ad esempio; difficile comprendere come realizzare “nel complesso” un elevato livello di protezione ambientale. Teniamo in conto che la norma chiede alla autorità competente di “garantire” che la deroga eventualmente concessa, rispetti l’esigenza di tutela ambientale sopra riferita. La deroga dunque non può essere concessa solo per la presenza di elevati costi ma deve tenere in considerazione anche l’impatto sulla tutela dall’inquinamento e tutela/protezione ambientale.

3. La CGUE cerca di rispondere ad alcune domande: Cosa significa “eventi inquinanti di rilievo”? La CGUE richiama la lettura della definizione di inquinamento (art. 3, punto 2, Direttiva 2010/75): “…introduzione diretta o indiretta, a seguito di attività umana, di sostanze …nell’aria …che potrebbero nuocere alla salute umana o alla qualità dell’ambiente…”. La Corte conclude che la Direttiva 2008/50 stabilisce i valori limite di qualità dell’aria (biossido di zolfo) e dunque qualsiasi introduzione di sostanze nell’aria costituisce inquinamento rilevante ai sensi dell’art. 15, par. 4, Dir. 2010/75. Si potrebbe obiettare che allora ogni violazione tabellare delle emissioni produce inquinamento laddove, è noto, i limiti emissivi violati non sono sempre causa di inquinamento che deve essere valutato sulla base di alcuni effetti.

4. Cosa significa “nel complesso un elevato grado di tutela ambientale? La CGUE risponde richiamando il principio di precauzione. Dopo aver precisato che la Direttiva 2008/50 è norma di qualità ambientale afferma che tale Direttiva è espressione dell’obbligo UE alla tutela della salute e dell’ambiente e si ispira ai principi di precauzione e azione preventiva; in forza del principio di precauzione , se sussistono incertezze quanto al fatto che tali valori limite di emissione meno rigorosi comportino o meno "eventi inquinanti di rilievo", ai sensi dell'articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 2010/75, non può essere concessa una deroga .

5. Si noti che eventuale deroga ai limiti emissivi deve tenere in considerazioni entrambi i presupposti perché il legislatore si esprime con la congiunzione “e”: “...L’autorità competente garantisce comunque che non si verifichino eventi inquinanti di rilievo e che si realizzi nel complesso un elevato grado di tutela ambientale...”. Le conseguenze applicative di tale locuzione, permettono alla autorità competente diversa valutazione della deroga laddove non siano presenti entrambi i presupposti.

Conclusioni CGUE e “nuova Direttiva 2010/75”.

In conclusione la CGUE, attraverso un percorso interpretativo in alcuni punti faticoso, precisa che:

1. La direttiva 2008/50 mira a fissare obiettivi di qualità dell’aria al fine di evitare, prevenire o ridurre gli effetti nocivi per la salute umana e per l’ambiente nel suo complesso. Il superamento dei limiti ivi fissati impone l’adozione di un Piano finalizzato a determinare le misure da adottare e che il superamento dei Valori Limite Emissioni sia il più breve possibile.

2. L’Autorità deve rifiutare la deroga qualora possa contribuire al superamento dei valori limite di qualità dell'aria stabiliti ai sensi dell'articolo 13 della direttiva 2008/50 o contravvenire alle misure contenute in tale piano volte a garantire il rispetto di detti valori e a limitare il periodo di superamento di questi ultimi a una durata più breve possibile .

In questo quadro normativo e come anticipato all’inizio del presente commento, le osservazioni della CGUE, il ragionamento sopra riassunto, trovano approdo proprio nel nuovo testo ancora in itinere della Direttiva UE 2010/75, che modifica, proprio ed anche, gli artt. 15 e 18 citati. Il senso di tali modifiche è di chiarire, precisare, come ha indicato la CGUE, il significato, il contesto applicativo in cui può inserirsi la “deroga” ai limiti emissivi.

E’ nota infatti la proposta di modifica della Direttiva 2010/75/UE di cui conosciamo il testo nella versione della Commissione 5.4.2022: proposta che ha modificato proprio ed anche gli articoli richiamati, e che conforta l’interpretazione resa dalla Corte di Giustizia in commento.

In particolare, con riferimento alla corretta applicazione della deroga, quale possibilità di fissare limiti meno severi, di cui all’art. 15 par. 4 Direttiva 2010/75, il nuovo testo non solo modifica l’articolo citato ma aggiunge anche nuovo allegato II che indica proprio le modalità, i principi a cui attenersi nel valutare la deroga occupandosi dei “costi” e dei “benefici ambientali”.

Le modifiche indicate dalla Commissione al 5.4.2022, sono state oggetto di Parere approvato al 29.3.2023 che suggerisce ulteriori modifiche al testo proposto, compreso l’art. 15 par. 3,4 e art. 18 della Direttiva 2010/75/UE (come modificata).

Ciò a testimonianza della importanza e difficoltà della corretta interpretazione degli articoli citati.

Di seguito la tabella che confronta l’art. 15 par. 4 come modificato dalla proposta della Commissione UE del 5.4.2023.