Le modifiche al procedimento di autorizzazione paesaggistica apportate dal D.L. 31 maggio 2014, n. 83.
di Massimo GRISANTI
Il Decreto Legge 31 maggio 2014, n. 83 ha apportato due variazioni oltremodo significative al procedimento volto al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica disciplinato dall’art. 146 del D. Lgs. 42/2004.
Il nuovo testo dell’art. 146 è il seguente:
Art. 146 (Autorizzazione)
1. I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini dell'articolo 142, o in base alla legge, a termini degli articoli 136, 143, comma 1, lettera d), e 157, non possono distruggerli, ne' introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione.
2. I soggetti di cui al comma 1 hanno l'obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall'avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l'autorizzazione.
3. La documentazione a corredo del progetto e' preordinata alla verifica della compatibilita' fra interesse paesaggistico tutelato ed intervento progettato. Essa e' individuata, su proposta del Ministro, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, d'intesa con la Conferenza Stato-regioni, e puo' essere aggiornata o integrata con il medesimo procedimento.
4. L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio. Fuori dai casi di cui all'articolo 167, commi 4 e 5, l'autorizzazione non puo' essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi. L'autorizzazione e' efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l'esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione. I lavori iniziati nel corso del quinquennio di efficacia dell'autorizzazione possono essere conclusi entro e non oltre l'anno successivo la scadenza del quinquennio medesimo. Il termine di efficacia dell'autorizzazione decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio eventualmente necessario per la realizzazione dell'intervento, a meno che il ritardo in ordine al rilascio e alla conseguente efficacia di quest'ultimo non sia dipeso da circostanze imputabili all'interessato.
5. Sull'istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la regione, dopo avere acquisito il parere vincolante del soprintendente in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela dalla legge o in base alla legge, ai sensi del comma 1, salvo quanto disposto all'articolo 143, commi 4 e 5. Il parere del soprintendente, all'esito dell'approvazione delle prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici tutelati, predisposte ai sensi degli articoli 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bis e 143, comma 1, lettere b), c) e d), nonche' della positiva verifica da parte del Ministero, su richiesta della regione interessata, dell'avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici, assume natura obbligatoria non vincolante ed e' reso nel rispetto delle previsioni e delle prescrizioni del piano paesaggistico, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti, decorsi i quali l'amministrazione competente provvede sulla domanda di autorizzazione.
6. La regione esercita la funzione autorizzatoria in materia di paesaggio avvalendosi di propri uffici dotati di adeguate competenze tecnico-scientifiche e idonee risorse strumentali. Puo' tuttavia delegarne l'esercizio, per i rispettivi territori, a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni sull'ordinamento degli enti locali, agli enti parco, ovvero a comuni, purche' gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonche' di garantire la differenziazione tra attivita' di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia.
7. L'amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, ricevuta l'istanza dell'interessato, verifica se ricorrono i presupposti per l'applicazione dell'articolo 149, comma 1, alla stregua dei criteri fissati ai sensi degli articoli 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bis e 143, comma 1, lettere b), c) e d). Qualora detti presupposti non ricorrano, l'amministrazione verifica se l'istanza stessa sia corredata della documentazione di cui al comma 3, provvedendo, ove necessario, a richiedere le opportune integrazioni e a svolgere gli accertamenti del caso. Entro quaranta giorni dalla ricezione dell'istanza, l'amministrazione effettua gli accertamenti circa la conformita' dell'intervento proposto con le prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici e trasmette al soprintendente la documentazione presentata dall'interessato, accompagnandola con una relazione tecnica illustrativa nonche' con una proposta di provvedimento, e da' comunicazione all'interessato dell'inizio del procedimento e dell'avvenuta trasmissione degli atti al soprintendente, ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo.
8. Il soprintendente rende il parere di cui al comma 5, limitatamente alla compatibilita' paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformita' dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all'articolo 140, comma 2, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti. Il soprintendente, in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell'articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241. Entro venti giorni dalla ricezione del parere, l'amministrazione provvede in conformita'.
9. Decorso inutilmente il termine di cui al primo periodo del comma 8 senza che il soprintendente abbia reso il prescritto parere, l'amministrazione competente può indire una conferenza di servizi, alla quale il soprintendente partecipa o fa pervenire il parere scritto. La conferenza si pronuncia entro il termine perentorio di quindici giorni. In ogni caso, decorsi sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente, l'amministrazione competente provvede sulla domanda di autorizzazione. Decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto parere, l'amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione. Con regolamento da emanarsi ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro il 31 dicembre 2008, su proposta del Ministro d'intesa con la Conferenza unificata, salvo quanto previsto dall'articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono stabilite procedure semplificate per il rilascio dell'autorizzazione in relazione ad interventi di lieve entita' in base a criteri di snellimento e concentrazione dei procedimenti, ferme, comunque, le esclusioni di cui agli articoli 19, comma 1 e 20, comma 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni.
10. Decorso inutilmente il termine indicato all'ultimo periodo del comma 8 senza che l'amministrazione si sia pronunciata, l'interessato puo' richiedere l'autorizzazione in via sostitutiva alla regione, che vi provvede, anche mediante un commissario ad acta, entro sessanta giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora la regione non abbia delegato gli enti indicati al comma 6 al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, e sia essa stessa inadempiente, la richiesta del rilascio in via sostitutiva e' presentata al soprintendente.
11. L'autorizzazione paesaggistica e' trasmessa, senza indugio, alla soprintendenza che ha reso il parere nel corso del procedimento, nonche', unitamente allo stesso parere, alla regione ovvero agli altri enti pubblici territoriali interessati e, ove esistente, all'ente parco nel cui territorio si trova l'immobile o l'area sottoposti al vincolo.
12. L'autorizzazione paesaggistica e' impugnabile, con ricorso al tribunale amministrativo regionale o con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, dalle associazioni portatrici di interessi diffusi individuate ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di ambiente e danno ambientale, e da qualsiasi altro soggetto pubblico o privato che ne abbia interesse. Le sentenze e le ordinanze del Tribunale amministrativo regionale possono essere appellate dai medesimi soggetti, anche se non abbiano proposto ricorso di primo grado.
13. Presso ogni amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica e' istituito un elenco delle autorizzazioni rilasciate, aggiornato almeno ogni trenta giorni e liberamente consultabile, anche per via telematica, in cui e' indicata la data di rilascio di ciascuna autorizzazione, con la annotazione sintetica del relativo oggetto. Copia dell'elenco e' trasmessa trimestralmente alla regione e alla soprintendenza, ai fini dell'esercizio delle funzioni di vigilanza.
14. Le disposizioni dei commi da 1 a 13 si applicano anche alle istanze concernenti le attivita' di coltivazione di cave e torbiere nonche' per le attivita' minerarie di ricerca ed estrazione incidenti sui beni di cui all'articolo 134.
15. (Abrogato).
16. Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
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La modifica apportata al quarto comma non esaurisce i suoi effetti nell’ambito della disciplina paesaggistica, in quanto viene anche a chiarire, qualora ce ne fosse stato bisogno, il momento dell’inizio dell’efficacia del titolo abilitativo edilizio e, quindi, la natura recettizia di entrambi.
In particolare, la giurisprudenza più attenta ed avveduta si esprime facendo rilevare la diversità tra adozione del permesso di costruire e il suo materiale rilascio (che ricomprende il ritiro dell’atto).
In particolare, così si è espresso il TAR Liguria, con sentenza n. 796/2007: “… il sopra citato art. 15 D.P.R. n. 380/01 prevede che nel permesso di costruire debbano essere indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori, e che comunque il termine per l'inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo. Tanto premesso, osserva il collegio che, se già nel significato etimologico e lessicale del termine “rilascio” è implicita la nozione di “consegna”, in ogni caso il senso della disposizione dianzi citata va ricostruito in conformità con i principi generali dell’ordinamento, con particolare riferimento a quelli di efficacia, pubblicità e trasparenza sanciti dalla legge n. 241/90; ed, in forza di tali principi, non pare discutibile che il termine per l’inizio dei lavori debba farsi decorrere non dalla semplice emanazione del permesso di costruire, bensì dalla materiale consegna dell’atto al destinatario, o comunque da un momento non anteriore a quello in cui l’interessato stesso sia stato posto in condizione di conoscere l’avvenuta emanazione del permesso”.
In eguali termini anche il TAR Sardegna, con sentenza n. 77/2014: “… La norma previgente, confluita nell’art. 15 del DPR in esame, ossia l’art. 4 L. n. 10/1977, prevedeva che “nell’atto di concessione sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori. Il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno; il termine di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere abitabile o agibile, non può essere superiore a tre anni e può essere prorogato, ….omississ”. Come detto, la disposizione oggi in vigore è chiara nel fissare, quale termine a quo la data di “rilascio” del titolo, a differenza della disposizione di cui all’art. 4 che, invece, fissava solo una espressa disciplina del termine finale. Tuttavia, il termine “rilascio” non appare univoco, in prima lettura, perché può sostanzialmente significare (da un punto di vista semantico) sia “emanazione”, sia “consegna”, con ovvie diverse conseguenze ai fini della decorrenza degli effetti. Tra le due possibili significazioni, la seconda appare sicuramente più rispondente al lessico del legislatore, se si considera che, laddove quest’ultimo avesse voluto fare riferimento alla data della “emanazione” dell’atto, avrebbe usato sinonimi dal più corretto significato tecnico, come “data dell’atto” oppure, “data di adozione” o, più semplicemente “adozione”. Tra l’altro, in un contesto procedimentale doveroso che trae origine dall’istanza di parte, il termine “rilascio” non può non equivalere a consegna perché l’interesse della parte è di natura pretensiva, ossia attiene alla acquisizione di una specifica utilità, riconnessa ad un bene della vita, che può derivargli solo da una decisione formale dell’amministrazione, e nessuna formalità avrebbe senso se fosse disgiunta da una successiva comunicazione materiale del documento.”.
Ecco che il legislatore ha precisato che l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto presupposto rispetto al rilascio del permesso di costruire, ma non necessariamente rispetto all’adozione di questo, così ribadendo l’autonomia dei due procedimenti.
In ultimo si osserva che nel caso in cui il soggetto intestatario non si presenti entro il termine prefissato allo sportello unico dell’edilizia per ritirare il permesso di costruire, ecco che iniziano comunque a decorrere i termini di efficacia di entrambi i provvedimenti.
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La modifica apportata alla scansione procedimentale risente, palesemente, delle posizioni assunte recentemente dalla giurisprudenza amministrativa di prime cure che, diversamente dal Consiglio di Stato, è posizionata sul fronte della possibilità per la Regione (o l’ente da lei delegato) di adottare l’autorizzazione paesaggistica seppur in assenza del parere del Soprintendente, il quale, se rilasciato tardivamente, è comunque svalutato perdendo la natura vincolante.
Infatti, eliminando il ricorso alla conferenza dei servizi (che non avrebbe portato ad alcun effetto se il Soprintendente non si fosse mai espresso, nemmeno in via di massima), il legislatore ha previsto che la Regione provveda “comunque”.
E’ il termine “comunque”, prima inesistente, che deve far riflettere.
I fautori della tesi della svalutazione del parere soprintendentizio vi vedranno l’intenzione di far trasmutare il carattere vincolante in semplicemente obbligatorio e così magari anche “salvare” le autorizzazioni rilasciate in sua assenza.
Lo scrivente è dell’avviso, invece, che il legislatore abbia esclusivamente voluto precisare che nel caso di inadempienza del Soprintendente nel rilascio del proprio parere-autorizzazione rispettando i termini a sua disposizione, l’Ente titolare del procedimento amministrativo deve concluderlo adottando un provvedimento espresso, motivato, di improcedibilità (ex art. 2, comma 1, della Legge n. 241/1990 e s.m.i., il quale recita: “Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso. Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo.”).
E ciò anche al fine di consentire all’interessato di ricorrere al Giudice amministrativo e di sentire condannare il responsabile (Soprintendente) a rifondere i danni patiti e patiendi (con la trasmissione degli atti alla Corte dei Conti), oltreché mettere in condizioni chi deve valutare le performance del Soprintendente di giudicarne l’operato.
Del resto, una diversa interpretazione non appare conforme a Costituzione, atteso che lo Stato, anche attraverso l’inerzia, non può rinunciare, sintanto che gli strumenti urbanistici non vengono adeguati ai piani paesaggistici, a dare il proprio contributo alla tutela del Paesaggio. Peraltro in ordine a vincoli (per decreto e per legge) dal medesimo apposti perché giudicati meritevoli di tutela.
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Scritto il 05/06/2014
