TAR Toscana, Sez. III n. 1613 del 16 ottobre 2012.
Beni ambientali. Legittimità annullamento autorizzazione paesaggistica su istanza di condono per motivazione insufficiente o assente.

A fronte di un atto di autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune non motivato o insufficientemente motivato, non può sostenersi che il riferimento, espresso nel decreto caducatorio, ai profili ambientali trascurati nel nulla osta annullato sia sintomatico di una sostituzione nell’esercizio del potere spettante all’autorità controllata e di uno sconfinamento nel merito della valutazione di compatibilità paesaggistica, in quanto l’esposizione espressa in sede di controllo, a fronte di una lacuna motivazionale o istruttoria dell’atto comunale, è volta esclusivamente a rimarcare la carenza che inficia l’autorizzazione annullata con l’indicazione di profili ambientali nella stessa trascurati. Il Ministero deve infatti indagare se l’ente locale abbia o meno tenuto in considerazione tutti gli aspetti rilevanti con riferimento alla compatibilità paesaggistica dell’opera e dare contezza delle ragioni per cui ha ritenuto sussistente il vizio di legittimità; tra le attività valutative demandate all’autorità di controllo rientra anche la verifica di una istruttoria o di una motivazione esauriente, con la conseguenza che, ove alcuni aspetti non siano stati vagliati dal Comune, trova ingresso la potestà caducatoria, in funzione di controllo, del Ministero, la quale deve argomentare facendo riferimento agli elementi da cui trae il convincimento della sussistenza dell’illegittimità. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 01613/2012 REG.PROV.COLL.

N. 01497/2001 REG.RIC.

N. 02759/2001 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1497 del 2001, proposto da:

Tanzini Ugo, rappresentato e difeso dall'avv. Aldo Soldani, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. in Firenze, via Ricasoli n. 40;

contro

Comune di Monte Argentario, in persona del Sindaco p.t.;

Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distr.le dello Stato di Firenze, presso i cui Uffici in Firenze, via degli Arazzieri n. 4, domicilia;

sul ricorso numero di registro generale 2759 del 2001, proposto da:

Tanzini Ugo, rappresentato e difeso dall'avv. Aldo Soldani, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. in Firenze, via Ricasoli n. 40;

contro

Comune di Monte Argentario, in persona del Sindaco p.t.;

Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distr.le dello Stato di Firenze, presso i cui Uffici in Firenze, via degli Arazzieri n.4, domicilia;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 1497 del 2001:

del decreto in data 26 marzo 2001 (notificato tramite il Comune di Monte Argentario il 12 aprile 2001) con il quale il Ministero per i Beni e le Attività Culturali - Soprintendenza Beni Ambientali e Architettonici di Siena e Grosseto ha annullato il provvedimento dirigenziale n. 1146 del 27.02.2001 del Comune di Monte Argentario, che autorizza ai sensi dell'art. 7 l. n. 1497/39, il rilascio della concessione in sanatoria per le opere consistenti in una unità immobiliare adibita a civile abitazione, realizzate abusivamente nel medesimo Comune in località Ceciaro, su istanza di condono presentata dal sig. Tanzini Ugo;

quanto al ricorso n. 2759 del 2001:

del decreto in data 17 settembre 2001 (notificato tramite il Comune di Monte Argentario il 03 ottobre 2001), con il quale il Ministero per i Beni e le Attività Culturali - Soprintendenza Beni Ambientali e Architettonici di Siena e Grosseto ha annullato il provvedimento dirigenziale n. 1146 del 20.7.2001 del Comune di Monte Argentario, che autorizza ai sensi dell'art. 7 l. n. 1497/39, il rilascio della concessione in sanatoria per le opere consistenti in una unità immobiliare adibita a civile abitazione, realizzate abusivamente nel medesimo Comune in località Ceciaro, su istanza di condono presentata dal sig. Tanzini Ugo;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;

Visti tutti gli atti delle cause;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 luglio 2011 il dott. Eleonora Di Santo e uditi per le parti i difensori A. Solfani e V. Melandri avvocato dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso R.G. n. 1497/2001, indicato in epigrafe, il Sig. Tanzini ha impugnato il decreto in data 26 marzo 2001 con il quale il Ministero per i Beni e le Attività Culturali - Soprintendenza Beni Ambientali e Architettonici di Siena e Grosseto ha annullato il provvedimento dirigenziale n. 1146 del 27 febbraio 2001 con il quale il Comune di Monte Argentario ha autorizzato, ai sensi dell’art. 151 del D. Lgs. n. 490/1999 (già art. 7 l. n. 1497/39), il rilascio della concessione in sanatoria (richiesta ex art. 39 della legge n. 724/1994) per le opere consistenti nella realizzazione, nel medesimo Comune in località Ceciaro, di una unità immobiliare adibita a civile abitazione.

Il decreto impugnato è fondato sui seguenti, testuali, enunciati:

“Considerato che nel provvedimento in esame l’Autorità decidente non spiega come e perché l’intervento autorizzato sia compatibile con la tutela ambientale attualmente vigente;

Considerato che la verifica condotta dalla Soprintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici per le province di Siena e Grosseto ha rilevato quanto segue: si ritiene che in una zona vincolata per l’alto valore paesistico godibili da vari punti di vista accessibili dal pubblico non possano essere costruiti edifici interamente abusivi;

Considerato che l’autorizzazione indicata in premessa, qualora attuata, comporterebbe l’alterazione di tratti caratteristici della località protetta, che sono la ragione stessa per cui la località medesima è sottoposta a vincolo ai sensi della normativa di tutela ambientale attualmente vigente;

Considerato che nella fattispecie in esame attraverso l’autorizzazione paesaggistica ex art. 7 legge 1497/1939 si consente una modifica del provvedimento di vincolo paesaggistico posto col D.M. 21/2/58 in violazione di quanto prescritto dall’art. 82 III co. del D.P.R. 616/1977;

Considerato che per quanto sopra esposto il provvedimento succitato è viziato da eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione e da violazione di legge perché dato in contrasto con l’art. 82 III co. del D.P.R. 616/1977”.

A seguito dell’emanazione del suindicato decreto di annullamento, il Comune di Monte Argentario si è rideterminato, autorizzando nuovamente, con provvedimento dirigenziale n. 1146 del 20 luglio 2001, ai sensi dell’art. 151 del D. Lgs. n. 490/1999 (già art. 7 della legge n. 1497/1939), il rilascio della concessione in sanatoria per l’immobile innanzi indicato, sulla base del parere favorevole espresso dal Collegio Ambientale (“in quanto per forma e dimensioni si conforma alle altre costruzioni nell’ambiente circostante”).

Con decreto in data 17 settembre 2001, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali - Soprintendenza Beni Ambientali e Architettonici di Siena e Grosseto ha annullato il suindicato provvedimento dirigenziale n. 1146 del 20 luglio 2001, sulla base dei seguenti, testuali, enunciati:

“Considerato che il provvedimento in esame non contiene motivazione sufficiente dalla quale sia possibile chiarire sulla base di quali criteri l’Autorità decidente ha positivamente valutato la compatibilità della permanenza delle opere abusive con l’esigenza di tutela del contesto ambientale vincolato;

Considerato che la Soprintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici per le province di Siena e Grosseto ha rilevato quanto segue: si conferma il parere precedente;

Considerato che l’Autorità decidente con il provvedimento in esame approva la permanenza delle suddette opere che causano l’alterazione dei tratti caratteristici della località protetta che sono la ragione stessa per cui la località medesima è sottoposta a vincolo ai sensi della normativa di tutela ambientale attualmente vigente;

Considerato che nella fattispecie in esame attraverso l’autorizzazione ai sensi dell’art. 39 della L. 724/94 si consente una modifica del provvedimento di vincolo paesaggistico posto col D.M. 21/2/58 in violazione di quanto prescritto;

Considerato che per quanto sopra esposto il provvedimento n. pratica 1146 del 20/7/2001 del Comune di Monte Argentario è da ritenersi illegittimo perché viziato da eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione e da violazione di legge perché dato in contrasto con l’art. 164 del Testo Unico D.L. 29/10/1999 n. 490”.

Il D.M. 17 settembre 2001 è stato, quindi, impugnato dal Sig.Tanzini con il ricorso R.G. n. 2759/2001, indicato in epigrafe.

Questi i motivi di doglianza dedotti a sostegno del gravame:

1) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 151, comma 4, D. L.vo n. 490/99”;

2) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 L. n. 47/85. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, contraddittorietà e illogicità manifesta. Carenza di istruttoria”;

3) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione e per carenza di istruttoria. Illogicità manifesta e contraddittorietà”.

2. I ricorsi possono essere previamente riuniti per evidenti ragioni di carattere soggettivo ed oggettivo.

3. Il ricorso R.G. n. 1497/2001 è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto il provvedimento con lo stesso impugnato è stato superato dal D.M. 17 settembre 2001 impugnato con il ricorso R.G. n. 2759/2001.

4. Il ricorso R.G. n. 2759/2001 è infondato.

Con il primo motivo, il ricorrente lamenta che il Ministero, sotto l’apparente contestazione di vizi di legittimità dell’autorizzazione rilasciata dal Comune, avrebbe in realtà effettuato un riesame di merito della determinazione adottata dall’Ente, atteso che tale determinazione, contrariamente a quanto ritenuto dal Ministero, sarebbe motivata.

Il rilievo non è condivisibile.

Il nulla osta comunale, concernente un immobile integralmente abusivo destinato a civile abitazione, è stato fondato sulla considerazione che il detto immobile “per forma e dimensioni si conforma alle altre costruzioni nell’ambiente circostante”.

Tale motivazione non è stata correttamente ritenuta sufficiente dal Ministero, in quanto non consente di comprendere sulla base di quali criteri si sia pervenuti al convincimento che la permanenza delle opere abusive fosse compatibile con l’esigenza di tutela del contesto ambientale vincolato. Infatti, la circostanza che il detto immobile si conformi “per forma e dimensioni” “alle altre costruzioni nell’ambiente circostante” è irrilevante ai fini dell’individuazione delle ragioni di effettiva compatibilità dell’abuso realizzato rispetto agli specifici valori paesaggistici del luogo, ben potendo, viceversa, proprio la presenza di altri immobili, a prescindere dall’eventuale abusività degli stessi, assurti irragionevolmente a elementi di raffronto paradigmatici, essere causa di compromissione di quei valori paesaggistici che l’apposizione del vincolo ha inteso tutelare, secondo l’avviso già espresso nel precedente decreto ministeriale di annullamento e confermato in quello in esame (“si ritiene che in una zona vincolata per l’alto valore paesistico godibile da vari punti di vista accessibili dal pubblico non possano essere costruiti edifici interamente abusivi”).

Il Comune avrebbe dovuto, pertanto, motivare l’autorizzazione in modo tale da far emergere l’apprezzamento di tutte le circostanze di fatto rilevanti e la non manifesta irragionevolezza della scelta effettuata a favore della prevalenza di un valore di rango privatistico diverso da quello pubblico tutelato in via primaria (Tar Liguria, II, 9/1/2009, n. 43).

Come già chiarito, infatti, dalla Sezione in precedenti occasioni (cfr., ex multis, sentenza n. 550/2010), la determinazione del Comune può essere annullata dall’autorità statale, in sede di controllo, per un qualsiasi vizio di legittimità, compreso quello di eccesso di potere nelle sue varie forme (insufficiente motivazione, difetto di istruttoria, ecc.).

Le valutazioni espresse dal Ministero nel caso in esame non sono fini a se stesse, né si risolvono in un autonomo giudizio sulla compatibilità paesaggistica, ma esprimono le ragioni delle illegittimità in cui, secondo l’autorità di controllo, è incorso il Comune (Tar Toscana, III, 10/10/2002, n. 2419; Cons. Stato, VI, 2/11/2007, n. 5669). Invero, a fronte di un atto di autorizzazione non motivato o insufficientemente motivato, non può sostenersi che il riferimento, espresso nel decreto caducatorio, ai profili ambientali trascurati nel nulla osta annullato sia sintomatico di una sostituzione nell’esercizio del potere spettante all’autorità controllata e di uno sconfinamento nel merito della valutazione di compatibilità paesaggistica, in quanto l’esposizione espressa in sede di controllo, a fronte di una lacuna motivazionale o istruttoria dell’atto comunale, è volta esclusivamente a rimarcare la carenza che inficia l’autorizzazione annullata con l’indicazione di profili ambientali nella stessa trascurati (Cons. Stato, VI, 25/3/2009, n. 1786).

Il Ministero deve infatti indagare se l’ente locale abbia o meno tenuto in considerazione tutti gli aspetti rilevanti con riferimento alla compatibilità paesaggistica dell’opera e dare contezza delle ragioni per cui ha ritenuto sussistente il vizio di legittimità; tra le attività valutative demandate all’autorità di controllo rientra anche la verifica di una istruttoria o di una motivazione esauriente (Cons. Stato, VI, 9/6/2009, n. 3557; idem, 20/1/2003, n. 204), con la conseguenza che, ove alcuni aspetti non siano stati vagliati dal Comune, trova ingresso la potestà caducatoria, in funzione di controllo, del Ministero, la quale deve argomentare facendo riferimento agli elementi da cui trae il convincimento della sussistenza dell’illegittimità.

In tal senso l’impugnato decreto si sottrae alla censura in questione.

Né si può fondatamente sostenere (secondo motivo di ricorso) che, nella specie, il Ministero, mediante lo strumento dell’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, avrebbe - tenuto conto del tenore del decreto impugnato - surrettiziamente introdotto nell’area de qua un vincolo di inedificabilità assoluta, non previsto dal vincolo paesaggistico vigente ed in contrasto con quanto deciso dallo stesso Ministero in casi analoghi.

Infatti, il Ministero si è limitato ad evidenziare il difetto del necessario apparato motivazionale nell’autorizzazione paesaggistica annullata con l’impugnato D.M., nella quale – come si è detto - non si rinviene una compiuta motivazione in fatto, che desse conto, all’esito di una esaustiva istruttoria, delle concrete caratteristiche dell’opera edilizia, dei valori ambientali e paesistici espressi nell’area, e della compatibilità delle prime con i secondi. Né è proponibile una censura di disparità di trattamento con altre situazioni (nemmeno provate) parimenti abusive, in quanto l’eventuale assenso prestato a precedenti abusi non potrebbe giustificarne in alcun modo la permanenza di ulteriori.

Ugualmente infondato, per le ragioni innanzi espresse, è, infine, anche il terzo motivo di ricorso, con cui si lamenta che nella motivazione del provvedimento impugnato non sarebbero stati indicati gli elementi fattuali attinenti alla costruzione de qua ed in particolare le ragioni per le quali si è ritenuto che il manufatto crei disturbo all’ambiente; né sarebbe stata fornita alcuna indicazione sulle specifiche caratteristiche dei siti meritevoli di tutela.

Infatti, il Ministero era tenuto solo a verificare se l’autorizzazione paesaggistica fosse stata legittimamente rilasciata, e in tale ambito ha rilevato che la stessa era carente sul piano motivazionale, in quanto – giova ripetere - stante la rilevanza costituzionale (art.9 della Costituzione) dell’interesse pubblico sotteso al vincolo insistente nella zona tutelata, la determinazione di assenso alle avvenute modifiche del territorio avrebbe dovuto essere assistita da congrua motivazione sulle ragioni per le quali si era ritenuta possibile la prevalenza di un interesse diverso da quello paesaggistico tutelato in via primaria.

5. Il ricorso R.G. n. 2759/2001 va, pertanto, respinto.

6. Quanto alle spese dei giudizi, non vi è luogo a provvedere sulle stesse, stante l’omessa costituzione dell’Amministrazione comunale intimata e l’apporto difensionale affidato a memoria di mera forma dell’Amministrazione statale intimata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa riunione degli stessi, dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso R.G. n. 1497/2001 e respinge il ricorso R.G. n. 2759/2001.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2011, giusta riserva del 7 luglio 2011, con l'intervento dei magistrati:

Angela Radesi, Presidente

Eleonora Di Santo, Consigliere, Estensore

Silvio Lomazzi, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 16/10/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)