TAR Sicilia (CT) Sez. I n.1842 del 19 luglio 2019
Beni ambientali.Pianificazione paesaggistica
Come risulta dall’art. 135 del D. Lgs. n. 42/2004 la funzione pianificatoria in materia paesaggistica spetta allo Stato e alle Regioni ed è solo fra questi enti che, con particolare riferimento a quanto previsto dal primo comma, ultimo periodo, di tale disposizione, il provvedimento di adozione può eventualmente assumere la forma del concerto. Né tantomeno può parlarsi di atto complesso (diseguale), per il decisivo rilievo che gli enti locali non manifestano od esprimono nel procedimento di adozione del piano alcuna volontà provvedimentale
Pubblicato il 19/07/2019
N. 01842/2019 REG.PROV.COLL.
N. 02260/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2260 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Elemata Maddalena S.r.l. in concordato preventivo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Scuderi e Giovanni Mandolfo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Scuderi in Catania, via Giuffrida 37;
contro
Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell'Identita' Siciliana, in persona dell’Assessore p.t., Ministero dei Beni e delle Attivita' Culturali e del Turismo, in persona del Ministro p.t., Assessorato Territorio e Ambiente della Regione Siciliana in persona dell’Assessore p.t., Presidenza della Regione Siciliana, in persona del Presidente p.t., Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliata in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
Libero Consorzio Comunale di Siracusa e Comune di Siracusa, non costituiti in giudizio;
per l'annullamento
quanto al ricorso introduttivo:
per quanto di interesse, dei seguenti atti e/o provvedimenti: 1) decreto del 20 ottobre 2017 numero 5040, con cui l'Assessorato dei Beni Culturali e dell'identità Siciliana ha approvato il Piano paesaggistico degli Ambiti 14 e 17 ricadenti nella Provincia di Siracusa; 2) ogni altro atto comunque connesso, presupposto e/o consequenziale a quello impugnato, ivi compresi elaborati grafici, schede, relazioni e regimi normativi, verbali delle sedute tenute sull'argomento della Speciale Commissione - Osservatorio regionale per la Qualità del Paesaggio di cui al R.D. n. 1357/40 e al D.Lgs n. 42/2004 (all. A e B), documentazione segnata di lettera C, tutti indicati quali allegati all'impugnato decreto 5040/2017 come parte integrante e sostanziale, ma non pubblicati; nonché i richiamati ulteriori seguenti atti: il parere della suddetta Speciale Commissione – Osservatorio regionale per la Qualità del Paesaggio espresso nella seduta del 7 luglio 2017, con i verbali delle sedute del relativo Gruppo istruttorio, tenutesi il 6 maggio 2016, 18 maggio 2016, 8 giugno 2016, 14 dicembre 2016, 25 gennaio 2017, 1 febbraio 2017, 8 febbraio 2017, 15 febbraio 2017, 1 marzo 2017, 8 marzo 2017, 15 marzo 2017, 22 marzo 17, 29 marzo 2017, 5 aprile 2017, 6 aprile 2017, 12 aprile 2017, 19 aprile 2017, 27 aprile 17, 3 maggio 2017, anch'essi indicati quali allegati all'impugnato decreto 5040/2017;
quanto ai motivi aggiunti depositati il 23 maggio 2018:
per quanto di interesse, dei seguenti atti e/o provvedimenti: 1) decreto del 20 ottobre 2017 numero 5040, con cui l'Assessorato dei Beni Culturali e dell'identità Siciliana ha approvato il Piano paesaggistico degli Ambiti 14 e 17 ricadenti nella Provincia di Siracusa; 2) ogni altro atto comunque connesso, presupposto e/o consequenziale a quello impugnato, ivi compresi elaborati grafici, schede, relazioni e regimi normativi, verbali delle sedute tenute sull'argomento della Speciale Commissione - Osservatorio regionale per la Qualità del Paesaggio di cui al R.D. n. 1357/40 e al D.Lgs n. 42/2004 (all. A e B), documentazione segnata di lettera C, tutti indicati quali allegati all'impugnato decreto 5040/2017 come parte integrante e sostanziale, ma non pubblicati; nonché i richiamati ulteriori seguenti atti: il parere della suddetta Speciale Commissione – Osservatorio regionale per la Qualità del Paesaggio espresso nella seduta del 7 luglio 2017, con i verbali delle sedute del relativo Gruppo istruttorio, tenutesi il 6 maggio 2016, 18 maggio 2016, 8 giugno 2016, 14 dicembre 2016, 25 gennaio 2017, 1 febbraio 2017, 8 febbraio 2017, 15 febbraio 2017, 1 marzo 2017, 8 marzo 2017, 15 marzo 2017, 22 marzo 17, 29 marzo 2017, 5 aprile 2017, 6 aprile 2017, 12 aprile 2017, 19 aprile 2017, 27 aprile 17, 3 maggio 2017, anch'essi indicati quali allegati all'impugnato decreto 5040/2017;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell'Identita' Siciliana, del Ministero dei Beni e delle Attivita' Culturali e del Turismo, dell’Assessorato Territorio e Ambiente e di Regione Siciliana, della Presidenza della Regione Siciliana e della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 marzo 2019 la dott.ssa Maria Stella Boscarino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la Società ricorrente espone di aver acquistato le aree catastalmente identificate ai fogli 129 e 130, della superficie complessiva di 357.286 metri quadri, ricomprese in zona denominata Contrada Massolivieri (nell’ambito della parte orientale della cd. penisola della Maddalena situata a sud di Siracusa), al fine di costruirvi un nuovo Hotel ed un Resort Four Seasons, in conformità alla destinazione urbanistica impressa con lo strumento vigente (che classifica le aree in parte come T1 -Aree di nuovo impianto per la ricettività turistico alberghiera, ed in altra parte come T2 -Aree di nuovo impianto attrezzate per la ricettività turistica).
Sicché la Società, il 29 novembre 2010, ha avanzato istanza di approvazione di un Piano di lottizzazione di iniziativa privata.
Ma l’Assessorato Regionale per i Beni Culturali, con decreto dell’1 gennaio 2012 numero 98, adottava il Piano paesaggistico della Provincia di Siracusa, che comportava sulle aree oggetto dell’intervento una sostanziale inedificabilità.
A seguito di una serie di ricorsi proposti dalla Società (numeri 862/2012, 3361/2011, 2479/2012, 3001/2013, 2335/2015, 878/2016 di Ruolo Generale), questo TAR, con sent. del 28 luglio 2017 numero 1953 - dopo aver riunito i ricorsi –annullava, tra gli altri, il decreto di adozione del Piano paesaggistico numero 98/2012.
Con decreto del 20 ottobre 2017 numero 5040, l’Assessorato dei Beni Culturali e dell’identità Siciliana ha approvato il Piano paesaggistico degli Ambiti 14 e 17 ricadenti nella Provincia di Siracusa, senza tuttavia pubblicarlo sulla Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana.
Con il ricorso introduttivo la Società ricorrente ha impugnato il decreto numero 5040/2017; successivamente alla sua pubblicazione in GURS, la Società ha proposto ricorso per motivi aggiunti.
Nel ricorso si deduce l’illegittimità, sotto vari profili, del piano.
In particolare, con il primo motivo si lamenta l’illegittimità del decreto per violazione del giudicato nascente dalla sent. numero 1953/2017, in quanto non sarebbe stato riavviato l’iter istruttorio, in violazione della citata sentenza.
Si deduce come l’Assessorato abbia ritenuto di poter superare gli obblighi derivanti dalla sentenza 1953/2017, limitandosi a rilevare di avere “…acquisito … in ordine a tutte le suddette opposizioni e rilievi, il parere della … Speciale Commissione – Osservatorio regionale per la Qualità del Paesaggio espresso nella seduta del 7 luglio 2017 il cui verbale, insieme a quelli delle sedute del relativo Gruppo istruttorio, tenutesi il 6 maggio 2016, 18 maggio 2016, 8 giugno 2016, 14 dicembre 2016, 25 gennaio 2017, 1 febbraio 2017, 8 febbraio 2017, 15 febbraio 2017, 1 marzo 2017, 8 marzo 2017, 15 marzo 2017, 22 marzo 17, 29 marzo 2017, 5 aprile 2017, 6 aprile 2017, 12 aprile 2017, 19 aprile 2017, 27 aprile 17, 3 maggio 2017, si allegano al presente atto sub. B “….(e di avere ritenuto, anche sulla base del parere reso dalla Speciale Commissione – Osservatorio regionale per la Qualità del Paesaggio di cui all'art 24 del R.D. n. 1357/40, di dovere rigettare parte delle osservazioni presentate). Ma l’Assessorato non si sarebbe potuto limitare a prendere in considerazione soltanto le osservazioni già presentate, risultando il procedimento vulnerato sin dalla precedente fase della partecipazione e della concertazione.
Con il secondo ed il terzo motivo di ricorso parte ricorrente lamenta, sotto molteplici profili, la violazione degli art. 143 e 144 del decreto legislativo numero 42/2004, nonché eccesso di potere sotto svariati profili.
In particolare, richiamato l’articolo 144 (il quale stabilisce che <nei procedimenti di approvazione dei piani paesaggistici sono assicurate la concertazione istituzionale, la partecipazione dei soggetti interessati e delle associazioni portatrici di interessi diffusi, individuate ai sensi delle vigenti disposizioni in materia di ambiente e danno ambientale, e ampie forme di pubblicità. A tale fine le regioni disciplinano mediante apposite norme di legge i procedimenti di pianificazione paesaggistica, anche in riferimento ad ulteriori forme di partecipazione, informazione e comunicazione >), parte ricorrente osserva che, in primo luogo, detta disposizione ha efficacia precettiva immediata anche in assenza di normativa secondaria, sicché è illegittimo il ricorso al vecchio Regolamento n.1357/1940 motivato con l’assenza di norme attuative.
Peraltro, la pubblicizzazione sarebbe stata assolutamente carente e l’asserita “concertazione istituzionale” in realtà inesistente, non potendosi attribuire natura propriamente “concertativa” a sporadici incontri informativi.
L’assenza della concertazione avrebbe condotto all’evidente discrasia tra le previsioni del piano regolatore generale, che prevede la destinazione turistico ricettiva delle aree di proprietà della ricorrente, e il piano paesaggistico che ne intende precludere l’edificazione.
Con il quarto motivo di ricorso parte ricorrente lamenta che decorso del tempo (5 anni tra adozione e approvazione) renderebbe il provvedimento viziato per istruttoria carente, atteso che non si sarebbe tenuto conto delle modifiche dei luoghi e dell’adozione di atti programmatori di vario genere nel frattempo intervenuti. In particolare, le attività istruttorie di ricognizione del territorio previste dall’art. 143 risulterebbero “datate”.
Il quinto motivo di ricorso è incentrato sull’illegittimità del rigetto delle osservazioni di Elemata, motivato in quanto l’area rientrerebbe tra i “…territori di alta valenza così come dichiarato dalla parte motivazionale del provvedimento di vincolo paesaggistico della penisola della Maddalena di cui al D.A. 5536 del 6.04.98. Il valore di questo territorio è ulteriormente dichiarato dalla copresenza della Riserva regionale Capo Murro di Porco e Penisola della Maddalena, la cui parte motivazionale viene fatta salva dalla sentenza n. 1953/2017 del TAR di Catania che ne ha sospeso gli effetti…”.
Secondo la ricorrente, invece, le aree sarebbero prive di pregio paesaggistico, con conseguente incoerenza tra le caratteristiche dei luoghi e la motivazione alla base del mancato accoglimento delle osservazioni proposte dalla ricorrente.
Inoltre, non si sarebbe tenuto conto del fatto che le aree in questione sono state pienamente restituite all’edificabilità prevista dallo strumento urbanistico comunale, a seguito dell’annullamento delle deliberazioni comunali con le quali era stata mutata la destinazione urbanistica, tra le altre, delle aree acquistate dalla ricorrente.
Inoltre, l’Amministrazione avrebbe, anche sotto tale profilo, violato il giudicato discendente dalla sentenza n.1953 del 2017, con la quale sono stati annullati anche gli atti relativi alla perimetrazione della Riserva regionale Capo Murro di Porco e Penisola della Maddalena, che tuttavia risultano richiamati nel decreto impugnato.
L’Amm.ne si è costituita in giudizio e con memoria ha, tra l’altro, eccepito che l'iter endoprocedimentale della concertazione si è articolato mediante la convocazione di tutti gli enti interessati, così come può desumersi dalle note di convocazione, dai relativi verbali e dalla relazione finale sulla concertazione con cui la Soprintendenza di Siracusa ha comunicato gli esiti relativi agli incontri. Inoltre, tutte le questioni prospettate in sede di concertazione sono state poste all'attenzione dell'Osservatorio Regionale per la Qualità del Paesaggio (istituito con D.A. n. 6542 del 6 agosto 2001) che si è espresso nel merito delle questioni per assicurare una univoca interpretazione delle normative di tutela paesaggistica contenute nei Piani e garantire al contempo la uniformità di comportamenti da parte degli organi di tutela, su base regionale.
Al riguardo, l’Amm.ne eccepisce che la ricorrente, non essendo un ente territoriale, non avrebbe comunque potuto, né dovuto, partecipare alla fase della concertazione istituzionale, con conseguente irragionevolezza della doglianza relativa alla mancata partecipazione ad una fase riservata ai soli enti territoriali interessati.
Quanto alla lamentata violazione delle regole sulla partecipazione, l’Amm.ne fa rilevare che del diritto di partecipare la ricorrente si è comunque avvalsa, come dimostrano il Decreto di approvazione del Piano paesaggistico (D.A. 5040 del 20/10/2017 pubblicato sul sito istituzionale dell'Assessorato e successivamente anche sulla G.U.R.S del 16/3/2018 n. 12), che riporta a pag. 129 l'Osservazione della Società, cui viene data risposta a pag. 160 al punto R. L'osservazione viene inoltre riportata all'allegato B del Decreto, pag. 233, dove viene integralmente riportato il verbale del giorno 27/4/2017 della seduta del gruppo istruttorio dell'Osservatorio regionale per la Qualità del Paesaggio-Speciale Commissione.
Con il ricorso per motivi aggiunti, proposto a seguito della pubblicazione del decreto impugnato, parte ricorrente ripropone, sostanzialmente, le censure di cui al ricorso introduttivo, ampliate con l’introduzione di un quarto motivo, con il quale sostiene che l’introduzione delle misure di salvaguardia di cui a pagina 166 del decreto, oltre che illegittima in sé, dato che semmai la salvaguardia dovrebbe riguardare le previsioni urbanistiche per le quali l’incidenza delle previsioni paesaggistiche non sia immediata, confermerebbe, sotto ulteriori profili di eccesso di potere, le precedenti censure.
Chiamato il ricorso nella camera di consiglio del 5 luglio 2018 per la trattazione della domanda cautelare, è stata disposta, sensi dell’articolo 55, comma 10, c.p.a., la fissazione dell’udienza di merito (ordinanza numero 428/2018 del 10 luglio 2018).
La ricorrente ha presentato un’articolata memoria (del 25 febbraio 2019) con la quale, dopo aver ripercorso la vicenda, ha illustrato ulteriormente le censure di cui al ricorso introduttivo ed a quello per motivi aggiunti.
Con ulteriore memoria del 7 marzo 2019 la ricorrente illustra i profili di incompatibilità costituzionale della violazione, da parte di diverse disposizioni del “Codice Urbani”, sia delle regole di “partecipazione sociale” che del “principio” della “concertazione istituzionale” tra tutti i diversi livelli di potere pubblico legislativo ed amministrativo.
In particolare osserva che:
- la disposizione di “principio” contenuta all’articolo 144 impone che le regole della “concertazione istituzionale” – cui peraltro si aggiungono quelle relative alla “partecipazione sociale” - vengano necessariamente stabilite mediante l’emanazione di una norma primaria di legge, posto che il quadro istituzionale è stato significativamente rinnovato con la riforma del Titolo V della Costituzione, contenuta nella legge costituzionale numero 3 del 2001, che ha introdotto i fondamentali “principi” di “sussidiarietà”, “differenziazione” e “adeguatezza”;
- a tutela di detti principi di rango costituzionale, sarebbe stata indispensabile la preventiva emanazione di una legge regionale idonea a disciplinare tanto la “concertazione istituzionale” quanto la “partecipazione sociale” (che non può essere sostituita da unilaterali ed arbitrarie attività istruttorie o di semplice audizione) ma tale normativa, pur essendo ormai trascorsi più di quindici anni, non è stata mai emanata, con conseguente violazione del primo comma dell’articolo 118;
-pertanto o, sulla base del vincolo ad un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’articolo 144 e delle altre concorrenti disposizioni del “Codice Urbani” ed in assenza delle norme di legge regionali che regolino la “concertazione istituzionale” e la “partecipazione sociale” in detto articolo predicate, si ritengono illegittimi i piani paesaggistici che, come quello in esame, assumono rilievo ed incidenza urbanistica e territoriale, ovvero, si deve ritenere che la previsione degli articoli 144 e 158 possa consentire l’adozione ed approvazione di tali piani paesaggistici anche in assenza della normativa regionale;
- ma il regime transitorio non poteva comunque andare oltre il 31 dicembre del 2009, ex articolo 156 del Codice; laddove si ritenesse diversamente, l’articolo 158 andrebbe rimesso alla Consulta, trattandosi di norma da cui discende, ancora una volta, il travolgimento di quei principi e “parametri di costituzionalità” in precedenza richiamati.
Alla pubblica udienza del 28 marzo 2019 il ricorso è stato posto in decisione.
DIRITTO
1. Giova ripercorrere la vicenda giudiziaria che ha preceduto l’adozione degli atti impugnati con il ricorso in epigrafe, con il quale la società ricorrente impugna il decreto del 20 ottobre 2017 numero 5040, con cui l’Assessorato dei Beni Culturali e dell’identità Siciliana ha approvato il Piano paesaggistico degli Ambiti 14 e 17 ricadenti nella Provincia di Siracusa; con motivi aggiunti del 14 maggio 2018, impugna il medesimo decreto, successivamente alla sua pubblicazione in GURS.
Deduce di avere acquistato un’area edificabile nel territorio del Comune di Siracusa, a scopo imprenditoriale e di avere impugnato, con molteplici ricorsi proposti innanzi a questo Tribunale, una serie di provvedimenti adottati dal Comune e dall’Assessorato BB.CC. (tra questi, il piano paesaggistico, già adottato con decreto 1 gennaio 2012, impugnato con ricorso R.G. n. 862/2012), perché aventi, tutti, l’effetto di limitare l’edificabilità dell’area acquistata. I ricorsi, riuniti, sono stati decisi con sentenza del 28 luglio 2017 numero 1953, con la quale si è statuito che la Regione avrebbe dovuto “…ripercorrere l’iter istruttorio assicurando il coinvolgimento di tutti i soggetti interessati e la valutazione, esaurientemente motivata, delle osservazioni da essi proposte…”.
Questo T.A.R., in particolare, con la sentenza n. 1953/2017, accoglieva, previa riunione, i sei ricorsi nn. 3361/2011, 862/2012, 2479/2012, 3001/2013, 2335/2015 e 878/2016, con i quali la citata società aveva contestato in giudizio i provvedimenti relativi all’istituzione di una riserva naturale – “Capo Murro di Porco e Penisola della Maddalena”–, comprensiva delle aree interessate dal suo progetto edificatorio, nonché (il ricorso n. 862/2012) al piano paesaggistico per la Provincia di Siracusa.
Tali ricorsi, pure essi corredati di domanda risarcitoria, erano stati esperiti, più precisamente:
- il n. 3361/2011, avverso l’avvio del procedimento di variante del piano regionale dei parchi e delle riserve per inserirvi l’istituzione, nel territorio del Comune di Siracusa, della riserva naturale "Capo Murro di Porco e Penisola della Maddalena”, con imposizione del vincolo di tutela biennale e delle misure di salvaguardia;
- il n. 862/2012, avverso l’adozione del piano paesaggistico della Provincia di Siracusa;
- il n. 2479/2012, contro l’imposizione del vincolo edificatorio derivante dall'adozione della variante al piano regionale dei parchi e delle riserve naturali;
- il n. 3001/2013, contro la proroga del vincolo biennale correlato alla riserva naturale già menzionata;
- il n. 2335/2015 e il n. 878/2016, infine, contro la modifica del piano regionale dei parchi e delle riserve naturali, con l’inserimento in variante della già citata riserva naturale orientata "Capo Murro di Porco e Penisola della Maddalena".
Con la sentenza n. 1953 del 2017 venivano annullati gli atti oggetto dei ricorsi in questione sul rilievo che nei relativi procedimenti formativi sarebbero state disattese le garanzie di partecipazione e contraddittorio previste dalla normativa in vigore.
La sentenza di primo grado veniva appellata dagli Assessorati regionali Territorio e Ambiente e dei Beni Culturali e Identità Siciliana (appello n. 1018/2017).
Per quanto si evince dalla decisione n. 485/2018 del C.G.A., nel giudizio in appello il Comune di Siracusa aderiva alla posizione dell’Amministrazione regionale, chiedendo l’accoglimento dell’appello principale e il rigetto di quello incidentale.
Ad adiuvandum dell’Amministrazione regionale interveniva anche il Consorzio Plemmirio, costituito dal Comune e dal Libero Consorzio comunale di Siracusa e affidatario della gestione dell’area marina protetta del Plemmirio.
La sentenza n.1953/17 veniva sospesa dal CGA con l’ordinanza n.79/2018 del 23 febbraio 2018 e infine, con la decisione n. 485/2018 del 22/08/2018, annullata con rinvio ex art. 105 c.p.a.
Dalle superiori premesse, consegue che cadono tutte le censure introdotte con i ricorsi introduttivo e per motivi aggiunti relative alla pretesa violazione dell’obbligo dell’Amministrazione di conformazione al provvedimento giurisdizionale discendenza dalla sentenza 1953/17; decisione, come detto, annullata in appello.
2. Prima di passare alle singole censure introdotte con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti, il Collegio premette di condividere quell’orientamento giurisprudenziale secondo cui, se è vero che non è possibile impugnare un intero atto pianificatorio e generale senza dedurre censure in grado di annullare (anche) le specifiche previsioni dello stesso asseritamente lesive, resta però il fatto che un simile effetto ben può essere ottenuto anche sulla base di doglianze capaci di “minare” il Piano alla sua base e nel suo insieme (cfr. C.G.A.R.S. n. 273 del 2012; Cons., St. Ad. Pl. n. 5 del 2015).
2.1. Nel caso in questione, parte ricorrente avanza censure specifiche (che verranno esaminate infra) e generali, incentrate sulla procedura seguita per l’adozione e per l’approvazione del Piano, il che rientra, per come sopra detto, nell’ambito delle possibili scelte difensive, per cui il ricorso è da considerarsi, sotto questo profilo e nel suo complesso, ammissibile.
Va, però, specificato che, ferma l’ammissibilità del ricorso nel suo complesso, occorre poi verificare l’ammissibilità di ciascuna censura dedotta alla stregua dei principi generali, tra i quali assume importanza preminente l’onere per chi ricorre di prospettare doglianze sufficientemente precise, specifiche e riferibili ad un proprio interesse concreto e attuale; “così, ad esempio, laddove deduce censure inerenti l’istruttoria che ha preceduto l’adozione e approvazione della proposta di Piano, la ricorrente ha l’onere di precisare, in relazione a ciascuno dei prospettati vizi istruttori, le concrete conseguenze dannose che potrebbe avere arrecato sul contenuto finale di una disposizione pianificatoria dimostratasi concretamente lesiva e ricollegabile all’oggetto specifico del ricorso …”, pena l’inammissibilità della censura (T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. II, n.15 del 14 gennaio 2015).
3. Alla luce di tali coordinate interpretative e metodologiche si può passare all’esame dei profili volti a censurare l’adozione del Piano in quanto avvenuta in spregio a quelle norme del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio che prevedono specifici meccanismi di cooperazione e di coordinamento tra le amministrazioni pubbliche coinvolte nel procedimento di pianificazione paesaggistica o di individuazione dei beni paesaggistici.
I motivi di ricorso sono ad avviso del Collegio inammissibili e infondati.
Sotto un primo profilo, per come eccepito dalle difese dell’Amm.ne resistente, difetta la legittimazione e l’interesse in capo alla ricorrente, quale soggetto privato, a dedurre profili involgenti l’omessa partecipazione di enti diversi.
Il rilievo dev’essere condiviso, alla stregua del principio generale che vieta la sostituzione processuale " fuori dei casi espressamente previsti dalla legge " (art. 81 c.p.c.).
Nel caso in questione, la mancata concertazione avrebbe dovuto esser fatta rilevare, secondo i generali principi processuali, dal soggetto titolare della posizione giuridica soggettiva asseritamente lesa; ma nel caso in questione, non solo ciò non è avvenuto, ma nel corso del giudizio in appello, come sottolineato nelle premesse di fatto, gli enti territoriali sono addirittura intervenuti ad adiuvandum.
Non si comprende allora come potrebbe essere consentito a soggetti terzi di ottenere l’annullamento dello strumento pianificatorio per la pretesa pretermissione di Enti che hanno manifestato l’interesse opposto alla conservazione dell’atto impugnato, prestando acquiescenza al provvedimento stesso così come formato e addirittura manifestando in giudizio l’inequivoca volontà contraria all’annullamento giurisdizionale.
Peraltro, per condivisibile orientamento giurisprudenziale (T.a.r. per la Valle d’Aosta, sentenza 12 ottobre 2018, n. 48 ) <la legittimazione ad impugnare un provvedimento amministrativo deve essere direttamente correlata alla situazione giuridica sostanziale che si assume lesa dal provvedimento e postula l'esistenza di un interesse attuale e concreto all'annullamento dell'atto; altrimenti l'impugnativa verrebbe degradata al rango di azione popolare a tutela dell'oggettiva legittimità dell'azione amministrativa, con conseguente ampliamento della legittimazione attiva al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, in insanabile contrasto con il carattere di giurisdizione soggettiva che la normativa legislativa e quella costituzionale hanno attribuito al vigente sistema di giustizia amministrativa (Cons. Stato, sez. IV, 13 dicembre 2012, n. 6411).
Non solo, ma un interesse, perché possa essere tutelabile con un'azione giurisdizionale amministrativa, deve essere, oltre che attuale, personale, ossia differenziato dall'interesse generico di ogni cittadino alla legalità dell'azione amministrativa, ed anche la lesione, da cui discende l'interesse all'impugnativa, oltre che attuale, deve essere diretta, nel senso che incide in maniera immediata sull'interesse legittimo della parte ricorrente; di conseguenza un soggetto giuridico, pur dotato di interesse di fatto, può essere privo di giuridica legittimazione a proporre un'azione giudiziaria, qualora la stessa, sia pure strumentalmente, sia volta a provocare effetti giuridici (ancorché indiretti e mediati) nella sfera di un altro soggetto, in quanto l'esercizio nell'ambito del giudizio amministrativo dell'azione non può essere delegato fuori da una espressa previsione di legge, né surrogato dall'azione sostitutoria di un altro soggetto, ancorché portatore di interessi convergenti o connessi (Cons. Stato, sez. V, 13 maggio 2014, n. 2439)>.
Tale ragionamento vale a maggior ragione con riferimento alle singole censure sollevate avverso l’atto impugnato.
Deve dunque escludersi che la ricorrente possieda la legittimazione a specifiche censure involgenti la partecipazione al procedimento di altri enti che non solo sono rimasti acquiescenti ma hanno addirittura comprovato in giudizio l’opposto interesse alla conservazione dell’atto impugnato.
Sul punto, giova altresì ricordare quanto già affermato da questo Tar Catania, sez. II n. 2400/2013, proprio con riferimento al decreto di adozione del Piano paesaggistico di Siracusa:
<< E’ opportuno in primo luogo chiarire che l’art. 143, secondo comma, del D. Lgs. n. 42/2004 si riferisce ai rapporti fra autorità statale e regionale, non ai rapporti procedimentali fra autorità procedente (statale o regionale) ed altri enti territoriali minori.
L’art. 145 del D. Lgs. n. 42/2004, inoltre, si limita a prevedere, per quanto in questa sede interessa, che: a) i piani paesaggistici possono prevedere misure di coordinamento con gli strumenti di pianificazione e programmazione territoriale ed economica (secondo comma); b) le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli artt. 143 e 156 non sono derogabili dagli strumenti urbanistici e prevalgono sulle previsioni eventualmente difformi in essi contenute (terzo comma); c) i comuni, le città metropolitane, le province e gli enti gestori delle aree naturali protette sono tenuti a conformare ed adeguare gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale alle previsioni dei piani paesaggistici (quarto comma). Ciò non vuol dire, ovviamente, che i soggetti interessati non siano chiamati a svolgere un ruolo significativo nella fase istruttoria che precede l’adozione del piano, come eloquentemente indicato dall’art. 144, primo comma, che si preoccupa di assicurare la concertazione istituzionale e la loro partecipazione. E’, tuttavia, da escludere che gli enti locali partecipino alla fase di adozione del piano paesaggistico nella forma del concerto in senso tecnico, nel senso, cioè, che il provvedimento di adozione del piano sia riferibile a - e promani anche da - gli enti locali che hanno preso parte al relativo procedimento. Come risulta, infatti, dall’art. 135 del D. Lgs. n. 42/2004 la funzione pianificatoria in materia paesaggistica spetta allo Stato e alle Regioni ed è solo fra questi enti che, con particolare riferimento a quanto previsto dal primo comma, ultimo periodo, di tale disposizione, il provvedimento di adozione può eventualmente assumere la forma del concerto (ipotesi che ovviamente resta esclusa per la Regione Siciliana in ragione delle competenze amministrative esclusive che la stessa esercita in materia di tutela del paesaggio ai sensi dell’art. 1, primo comma, DPR n. 637/1975). Né tantomeno può parlarsi di atto complesso (diseguale), per il decisivo rilievo che gli enti locali non manifestano od esprimono nel procedimento di adozione del piano alcuna volontà provvedimentale. Ciò è stato chiaramente affermato nelle citate sentenze del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana nn. 811, 812, 813 e 815 del 7 marzo 2012, in cui si precisa che il procedimento in questione deve assicurare, come avvenuto nella specie, il necessario ed adeguato coinvolgimento concertativo degli enti locali, senza che ciò trasmuti in qualsivoglia forma di codecisione con i soggetti coinvolti. In punto di fatto, inoltre, diversamente da quanto prospettato da parte ricorrente, risulta che l’intervenuto coinvolgimento degli enti locali non sia avvenuto con esclusivo riferimento al “metodo”, anziché ai contenuti dell’adottando piano paesaggistico. Nel verbale del 27 luglio 2011 della Speciale Commissione – Osservatorio regionale per la qualità del paesaggio – Gruppo istruttorio “Area Sud Orientale” (depositato sub 4 il 28 gennaio 2013 dalla Amministrazione regionale resistente) si legge infatti che «…l’attuale fase di concertazione, preliminare all’adozione dei Piani abbia come obiettivo precipuo, oltre quello di assicurare la partecipazione degli EE.LL. al procedimento in sua fase precoce, quello di istituire un confronto sulle metodologie generali che determinano le azioni di salvaguardia (…) ha inoltre la funzione di porre rimedio a eventuali errori materiali rilevati in questa fase dai Comuni stessi, o di valutare eventuali proposte in ordine alla tutela delle aree di pregio. Ha infine la funzione di proporre possibili soluzioni di eventuali conflitti nascenti dai diversi atti di pianificazione (…) Da tale confronto possono anche scaturire modifiche allo strumento pianificatorio, che, senza limitare la validità del Piano sotto l’aspetto tecnico e amministrativo, indichino nuove prospettive comunque volte a mantenere l’adeguato livello di tutela delle aree interessate dal medesimo Piano. Tali modifiche non possono, in questa fase, che riguardare le fattispecie sopra ricordate, con esclusione di tutti quei contributi che hanno il carattere specifico della osservazione e della opposizione…». Risulta chiaro dal verbale che l’Amministrazione ha inteso sottolineare la distinzione esistente fra la natura della partecipazione procedimentale degli enti locali in fase di redazione del piano e la fase delle opposizioni successive alla pubblicazione, senza escludere che anche in sede di adozione del provvedimento gli enti locali potessero interloquire sui contenuti specifici del piano stesso. Risulta inoltre, dallo stesso verbale, che «La lunga ed approfondita fase della concertazione del Piano Paesaggistico di Siracusa, desumibile dalla cospicua documentazione prodotta e costituita da numerosi verbali e da atti presentati dei medesimi comuni, ha condotto gli Enti Locali a dettagliare sotto forma di osservazione puntuale qualunque spunto critico nei confronti del piano stesso, mentre non sembrano emergere significative considerazioni generali e/o contributi volti a modificare l’originario impianto metodologico (…) Pertanto, con riferimento alle schede di cui in premessa, si ritiene di non dover trattare alcuna istanza prodotta in sede di concertazione avente il carattere di osservazione e opposizione al Piano e inscrivibile nell’ambito delle successive procedure a cui tali istanze si rinviano unitamente alle controdeduzioni della Soprintendenza. Si accolgono, invece, concordando con la Soprintendenza di Siracusa, tutte quelle questioni sollevate dai Comuni interessati riguardanti criteri di metodo già adottati durante l’esame di precedenti Piani ovvero comprese in fattispecie su cui l’Osservatorio regionale e l’Assessorato regionale BB.CC. hanno già reso chiarimenti e direttive…». Da tale passaggio si evince chiaramente come vi sia stata una fase di concertazione cui hanno preso parte gli enti locali>>.
Ed anche sul punto l’Avvocatura dello Stato ha replicato alle censure di parte ricorrente con argomentazioni che appaiono non illogiche o irragionevoli e in linea con la giurisprudenza sin qui citata, laddove, in particolare, si afferma che la Società, non essendo un Ente territoriale, non ha titolo ad esprimersi su una eventuale mancata partecipazione di tali Enti.
La censura, peraltro, oltre che inammissibile è anche infondata.
Sul punto, va osservato che la recente giurisprudenza del C.G.A. (nn. 246, 247 e 248 del 2019), in ricorsi ove analoga contestazione veniva sollevata da Comuni, ha sottolineato la differenza della rilevanza della concertazione nella fase di adozione e in quella di approvazione del piano; in particolare, ha affermato che << … nella sentenza qui impugnata si aderisce all’indirizzo di questo CGA (alle sentenze 811, 812, 813, 814, 815, 817 e 819 del 2012 si debbono aggiungere la 36 del 2015 e, più di recente ancora, il parere delle sezioni riunite 559 del 2017 richiamato dalla difesa erariale nel giudizio di primo grado con la memoria dell’8.2.2018) che, muovendo dalla duplicità della fasi di adozione e di approvazione del piano, ricostruisce, quanto alla prima fase, la concertazione istituzionale nei termini di una partecipazione in chiave e con valenza istruttoria, anziché decisoria o di concerto in senso proprio. Riservando in vista dell’approvazione il momento della partecipazione, per così, dire più intensa, o più forte, attraverso la possibilità di presentare osservazioni e documenti, interloquendo sulle singole previsioni dello strumento paesaggistico, ma sempre quale amicus curiae, in una posizione cioè non equiordinata rispetto al titolare del potere pianificatorio, che resta l’Ente regionale (in veste di soggetto cui è demandata, attraverso la pianificazione, la funzione di valorizzazione e salvaguardia dei beni paesaggistici).
Non appare, d’altronde, qui inutile rimarcare come tale diversificazione di posizioni nell’ambito degli enti chiamati a dare il loro contributo in sede di pianificazione paesaggistica rifletta la necessità di assicurare preminenza alla tutela ed alla valorizzazione del paesaggio rispetto agli altri interessi pubblici coinvolti nella pianificazione (si pensi a quelli legati all’uso del territorio, di più stretta competenza comunale), e ciò in ragione della tutela anche costituzionale del bene-paesaggio (art.9).
E del resto, tale indirizzo è stato condiviso e fatto proprio, almeno sino ad un passato molto recente, anche dalla giurisprudenza di primo grado con argomentate e persuasive motivazioni alle quali questo Collegio intende richiamarsi (cfr., ad esempio, Tar Palermo, n. 2179/2017 e Tar Catania, n. 2400/2013).
8. Una volta chiarito e ribadito come il grado di partecipazione richiesto nella fase di adozione del piano non sia quello proprio della fase successiva, ricordato inoltre come non avendo la Regione Siciliana dato corso alla previsione di cui all’art. 144 co. 2, secondo periodo (quanto alle “ulteriori forme di partecipazione” da disciplinare ad opera delle regioni, con apposite norme) sono ancora in vigore le norme di cui agli artt. 23 e 24 del r.d. 1357/1940 (per effetto della clausola di salvezza di cui all’art. 158 del Codice dei beni culturali), integrate dalle norme generali della l. 241/1990, si tratta di valutare, appunto in concreto, se la partecipazione in questo caso sia stata sufficiente; e, quindi, per riprendere le parole di uno dei precedenti di questo Consiglio prima citati, le “effettive occasioni nelle quali gli enti interessati hanno avuto la possibilità di interloquire con l’Amministrazione procedente, manifestando il proprio punto di vista e apportando utili elementi nella fase dell’istruttoria ai fini della formazione della decisione finale” (in questi termini la sentenza CGA 36/2015 sub 1.3)>>.
Orbene, fermo restando il diverso grado di partecipazione nella fase di approvazione (rispetto a quello nella fase di adozione), il Collegio ribadisce che, nel caso di specie, come già precisato, la ricorrente non è legittimata a dolersi dell’eventuale mancata o insufficiente partecipazione/concertazione alla procedura di enti terzi, né ne ha dato prova di avere un concreto interesse in relazione a tale motivo.
Non viene, infatti, specificato perché il coinvolgimento degli enti non sarebbe stato sufficiente, alla stregua dei principi enunciati dalla giurisprudenza e fin qui richiamati; né quale concreto vantaggio sarebbe pervenuto alla ricorrente dalla partecipazione degli enti in questione, non emergendo in che modo un coinvolgimento diverso avrebbe potuto condurre al un livello di tutela inferiore a quello scelto dall’Assessorato, per come emerge dall’atto impugnato, per le ragioni specifiche in esso esposte anche in riscontro alle osservazioni della ricorrente.
La censura è comunque anche infondata, essendo richiamati nel provvedimento impugnato i verbali e le convocazioni degli enti interessati.
Dall’esame degli atti ivi richiamati e delle deduzioni difensive dell’Amm.ne si evince come la concertazione istituzionale abbia avuto inizio in data 16 dicembre 2010 presso il Dipartimento Regionale e come l’iter si sia articolato mediante la convocazione e partecipazione di tutti gli enti interessati.
Ne consegue, comunque, l’infondatezza delle doglianze.
4. Devono ritenersi infondati anche i profili di censura relativi all’istruttoria.
4.1. Quanto al tempo trascorso dagli ultimi atti di istruttoria, parte ricorrente non dimostra che, con specifico riferimento ai propri terreni, il tempo trascorso ne abbia snaturato o trasformato le caratteristiche rispetto quanto emerso in sede istruttoria.
Infatti, vengono richiamati atti di pianificazione e programmazione riferiti ad altre zone (addirittura in altri Comuni), con conseguente inammissibilità e comunque infondatezza della censura.
4.2. Quanto alla insufficiente rappresentazione del territorio, che sarebbe avvenuta utilizzando una cartografia in scala 1:50.000 che non consentirebbe di individuare con sufficiente precisione i confini delle aree interessate da differenti livelli di tutela, valgono le seguenti considerazioni.
Nelle proprie difese l’Amministrazione eccepisce l’erroneità del profilo, essendo la scala di rappresentazione (non 1:50.000 ma) 1: 25.000, abbondantemente adeguata per tale tipologia di piano; peraltro la scala di rappresentazione degli elaborati cartografici è riferita esclusivamente ai supporti cartacei, per la cui elaborazione è stata utilizzata una cartografia di base in scala 1: 10.000, derivata dalla più aggiornata Carta Tecnica Regionale, come verificabile anche dei supporti informatici contenenti tali elementi, alcuni dei quali consultabili attraverso l’apposito sito Internet dell’Assessorato.
A tali puntuali precisazioni, nulla ha replicato parte ricorrente, il che consente di ritenere generica ed infondata la censura, esimendo il Collegio da indagini istruttorie.
5. Vengono in rilievo i profili di censura avverso il decreto impugnato, nella parte in cui è stato imposto, alle aree di proprietà della ricorrente, il regime di tutela, che, frutto di un travisamento, sarebbe avvenuto in assenza dei necessari presupposti, all’esito di un procedimento asseritamente carente in punto di istruttoria; con conseguente erroneità del rigetto delle osservazioni proposte dalla ricorrente.
In primo luogo si osserva che il rilevamento dello stato di fatto da parte della società ricorrente, anche a mezzo di perizia tecnica di parte, non può essere idoneo a modificare da una parte il vincolo imposto sulla zona con precedenti atti dell’Amm.ne regionale, richiamati nel decreto impugnato, e dall’altra la valutazione di merito dell’Amministrazione, soggetta ad ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile innanzi al giudice solo nel caso in cui sia inficiata da errori di fatto, travisamenti o abnormi illogicità o contraddittorietà, nel caso non rilevati, in quanto dalla stessa perizia di parte prodotta dalla ricorrente risulta confermato l’elevato valore paesaggistico della zona, pur in parte compromesso dalla presente antropizzazione e dalla conseguente situazione di degrado descritta nella consulenza, circostanze che semmai supportano l’intento dell’Amm.ne regionale di salvaguardare quanto ancora non irrimediabilmente trasformato.
Peraltro, il precedente descritto sfruttamento pluriennale ad agricoltura intensiva delle aree acquistate dalla ricorrente non pare aver definitivamente mutato il pregio paesaggistico dei terreni, evidentemente inseriti in un contesto di alto valore ambientale.
Sotto altro profilo, va ricordato che il “nucleo vivo” delle scelte programmatorie dell’Amministrazione istituzionalmente attributaria della competenza in proposito (la Regione) è sindacabile innanzi al giudice solo nel caso in cui sia inficiata da errori di fatto, travisamenti o abnormi illogicità o contraddittorietà (TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 2174/2015) e che, in base a quanto può evincersi dalla documentazione in atti, il Piano non presenta assunti di fatto palesemente erronei o eclatanti illogicità.
Quanto alla partecipazione della ricorrente nel procedimento, la stessa ha presentato osservazioni (riportate nel decreto impugnato, depositato in allegato al ricorso introduttivo, a pagina 118, sub “99/SR”) che sono state adeguatamente valutate e motivatamente rigettate (a pagina 147 sub “R”).
Risulta, infatti, dallo stesso decreto avversato che le osservazioni sono state rigettate sulla scorta della motivazione secondo la quale si tratta di territori di alta valenza, così come indicato nella motivazione del provvedimento di vincolo paesaggistico della penisola della Maddalena risalente al decreto assessoriale numero 5536 del 6 aprile 1998, e come ribadito in sede di costituzione della riserva regionale Capo Murro di Porco e Penisola della Maddalena, la cui parte motivazionale era stata fatta salva dalla sentenza numero 1953 del 2017 (peraltro poi annullata).
Sul punto va ancora ribadito che le motivazioni quali emergono dai superiori atti, poste a base delle scelte dell’Assessorato, sono espressione dell’ampia discrezionalità tecnico-amministrativa attribuita all’amministrazione in materia pianificatoria che involge, prioritariamente, un apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che gli atti di esercizio del potere pianificatorio siano inficiati da errori di fatto, abnormi illogicità o profili di eccesso di potere per palese traviamento dei fatti o manifesta irrazionalità, che non appare nel caso; su tali scelte, adeguatamente motivate sulla base di considerazioni plausibili alla luce dei correnti criteri tecnico-scientifici, di fatti notori e di massime di comune esperienza, non può entrare il sindacato del giudice amministrativo, pena l’eccesso di potere giurisdizionale (Cons. St., sez. VI, 3 luglio 2014, n.3367).
Peraltro, le eventuali contraddizioni evidenziate dalla parte tra il regime del suolo risultante dal piano regolatore generale, che consentirebbe la realizzazione del progetto della ricorrente, e il divieto assoluto posto dal vincolo 3 del Piano Paesaggistico non possono costituire motivi per l’illegittimità di quest’ultimo, ove le scelte discrezionali dell’amministrazione siano giustificate (come nel caso).
Le precedenti scelte urbanistiche comunali, per altro provenienti da Organo diverso, non possono certamente “vincolare” o condizionare le scelte assessorili di tutela paesaggistica, né far assurgere un’aspettativa ad una situazione giuridicamente protetta.
6. Quanto agli ulteriori motivi di doglianza proposti con il quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti, deve osservarsi che discende dall’articolo 143 il Codice dei beni culturali e del paesaggio, richiamato da parte ricorrente, che a far data dall’adozione del piano paesaggistico non sono più consentiti negli immobili ivi ricompresi interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano; a far data dall’approvazione del piano stesso, previsioni e prescrizioni divengono immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni, tra gli altri, degli strumenti urbanistici.
Non si evince, quindi, alcuna discrasia o illegittimità nelle indicazioni oggetto della censura.
7. Conclusivamente, per tutte le ragioni esposte, il ricorso introduttivo ed il ricorso per motivi aggiunti devono essere respinti per le ragioni esposte in parte motiva.
8. Le spese, tuttavia, in considerazione della complessità delle plurime questioni trattate, possono essere, in via d’eccezione, compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge, come da motivazione.
Spese compensate tra tutte le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nelle camere di consiglio dei giorni 28 marzo 2019 e 18 aprile 2019, con l'intervento dei magistrati:
Pancrazio Maria Savasta, Presidente
Maria Stella Boscarino, Consigliere, Estensore
Giuseppina Alessandra Sidoti, Primo Referendario
