Cons. Stato Sez. V sent. 3273 del 29 maggio 2006 (c.c. 25/11/2005)
Sulla legittimità della determinazione dirigenziale con la quale, sulla base
di ordinanze adottate dal Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti nella Regione
Campania, la Provincia di Napoli ha disposto la sospensione dell’attività di messa in riserva e recupero dei rifiuti non pericolosi e la sospensione
dal registro delle imprese di cui agli artt. 31 - 33 del D. Lgs. 22 febbraio 1997 n. 22, in considerazione della circostanza che, per il medesimo impianto,
si disponeva anche dell’autorizzazione ordinaria di cui agli artt. 27 e 28 dello stesso decreto.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.3273/06 REG.DEC.
N.3287 REG. RIC.
ANNO 2005
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione, ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
sul ricorso in appello n. 3287 del 2005 proposto dalla Ecopartenope s.r.l., in persona del suo legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Renato Iacona e Grazia Andreoli, con domicilio eletto in Roma, Via Prospero Alpino n. 76, presso lo studio dell’avv. Tonino Presta,
contro
il Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti, bonifica e tutela delle acque nella Regione Campania, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno ed il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
la Provincia di Napoli, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Provinciale, rappresentato e difeso dagli avvocati Luciano Scetta e Aldo Di Falco, con i quali elettivamente domicilia in Roma presso l’avvocato Brunello Mileto, con studio alla Via G.B. Tiepolo n. 21;
e la Regione Campania, non costituita in giudizio;
per l’annullamento
della sentenza n. 146 in data 14 gennaio 2005 pronunciata tra le parti dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, Sez. I;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti, bonifica e tutela delle acque nella Regione Campania, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Interno e del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, nonché quello della Provincia di Napoli;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Vista l’ordinanza n. 3044 del 28 giugno 2005, con la quale è stata respinta la domanda di sospensione della sentenza appellata;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il cons. Corrado Allegretta;
Uditi alla pubblica udienza del 25 novembre 2005 l’avv. Iacona e l’avv. dello Stato M. Russo.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO
Con sentenza n. 146 in data 14 gennaio 2005 il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, Sez. I, ha respinto il ricorso proposto dall’attuale appellante per ottenere l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 3253 del 16 aprile 2003 con la quale, sulla base delle ordinanze n. 92 del 26 marzo 2003 e n. 93 del 27 marzo 2003, adottate dal Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania, anch’esse impugnate, la Provincia di Napoli ha disposto la sospensione dell’attività di messa in riserva e recupero dei rifiuti non pericolosi esercitata dalla ricorrente e la sospensione della stessa società dal registro delle imprese di cui agli artt. 31 - 33 del D. Lgs. 22 febbraio 1997 n. 22.
Avverso l’anzidetta sentenza ha proposto appello l’interessata, chiedendone l’annullamento e con esso, in accoglimento del ricorso proposto in primo grado, l’annullamento, per quanto di interesse, degli atti impugnati.
L’appellante contesta le ragioni sulle quali la sentenza si fonda e ripropone, sostanzialmente, i numerosi motivi di censura già rivolti in primo grado, sotto i profili di violazione di legge, eccesso di potere ed incompetenza, contro gli atti impugnati, in particolare contro i provvedimenti ministeriali e commissariali ai quali la Provincia ha dato pedissequa ed immotivata applicazione.
Per resistere si sono costituite in giudizio le Amministrazioni statali e quella provinciale, le quali sollevano eccezione d’inammissibilità del ricorso originario per non avere l’interessata tempestivamente ed autonomamente impugnato gli atti generali e controdeducono nel merito, concludendo per la reiezione del gravame; vinte le spese di giudizio.
Respinta con ordinanza n. 3044 del 28 giugno 2005 la domanda di sospensione della sentenza appellata, la causa è stata trattata all’udienza pubblica del 25 novembre 2005, nella quale, sentiti i difensori presenti, il Collegio si è riservata la decisione.
DIRITTO
L’appello è fondato.
Va esaminata, in via preliminare, l’eccezione sollevata dalla difesa delle Amministrazioni appellate, secondo la quale il ricorso originario sarebbe inammissibile per non avere la ricorrente tempestivamente ed autonomamente impugnato l’ordinanza ministeriale 25 febbraio 1999 n. 2948 limitatamente all’art. 2, comma 1, come modificata dall’ordinanza ministeriale 22 dicembre 2000 n. 3100, nella parte in cui attribuisce, in via generale, al Commissario per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania l’esercizio delle funzioni amministrative relative alla gestione unitaria dei rifiuti, dettando una serie di disposizioni rese esecutive dalle impugnate ordinanze commissariali n. 92 del 26 marzo 2003 e n. 93 del 27 marzo 2003 e dalla conseguente determinazione dirigenziale della Provincia di Napoli.
L’eccezione è, tuttavia, priva di giuridico fondamento. Manca, invero, nel citato atto generale dell’Amministrazione centrale qualsiasi elemento, che sia idoneo a provocare una lesione immediata e diretta di posizioni individuali; resta pertanto escluso che esso potesse essere impugnato immediatamente dagli operatori del settore.
Nel merito, si controverte della legittimità della determinazione dirigenziale n. 3253 del 16 aprile 2003 con la quale, sulla base delle ordinanze n. 92 del 26 marzo 2003 e n. 93 del 27 marzo 2003, adottate dal Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania, anch’esse impugnate, la Provincia di Napoli ha disposto la sospensione dell’attività di messa in riserva e recupero dei rifiuti non pericolosi esercitata dalla ricorrente e la sospensione della stessa società dal registro delle imprese di cui agli artt. 31 - 33 del D. Lgs. 22 febbraio 1997 n. 22, in considerazione della circostanza che, per il medesimo impianto, essa disponeva anche dell’autorizzazione ordinaria di cui agli artt. 27 e 28 dello stesso decreto.
Al riguardo va rilevato che questa Sezione ha avuto modo di pronunciarsi su fattispecie praticamente identiche a quella in esame con le decisioni n. 5268 e n. 5269 del 3 ottobre 2005.
Con tali decisioni si è ritenuto di accogliere l’appello, nella parte in cui è volto a denunciare l’imposizione generalizzata ed in assenza di apposita istruttoria, dell’impugnata misura soprassessoria, non contemplata in alcuna parte dei testi normativi che disciplinano la materia, se non in funzione sanzionatoria dell’operatore economico di settore.
Pure condividendo, in linea di principio le considerazioni svolte nella sentenza appellata in ordine alla situazione di emergenza che ha dato origine ai provvedimenti commissariali, si è rilevato che non si rinviene, né nel decreto legislativo n. 22 del 1997, né nel decreto 5 febbraio 1998, alcuna disposizione dalla quale sia dato desumere il divieto di conferire e trattare nel medesimo impianto, rifiuti delle differenti tipologie; ma che, al contrario, nell’ordinanza 13 aprile 2000 n. 103 del Presidente Regionale della Campania, adottata sulla base del disposto dell’art. 5 del D.Lgs. 22 del 1997, si rinvengono disposizioni nel senso della compatibilità del trattamento presso il medesimo impianto di differenti tipologie di rifiuti.
È stato evidenziato il vizio logico giuridico della decisione appellata, nella parte in cui omette di prendere in esame specifiche censure dedotte con il ricorso di primo grado, che, al contrario, appaiono meritevoli di accoglimento, in maniera assorbente, laddove denunciano i provvedimenti commissariali per l’immotivata disapplicazione, nei confronti della generalità degli operatori del settore, nella Provincia di Napoli, di disposizioni regionali (ordinanza 13 aprile 2000 n. 103 citata) che consentono il conferimento agli impianti di tipologie differenti di rifiuti (anche da fuori regione) sia pure circondandoli di particolare cautele. E ciò senza disporre che la Provincia effettuasse una previa istruttoria, sulla regolare gestione degli impianti da parte del singolo operatore e senza nulla disporre per i rifiuti giacenti in sito, con ciò anche (in forza della mancata apposizione di un termine alla sospensione dell’attività) di fatto revocando provvedimenti dell’Amministrazione provinciale, e penalizzando, senza addebito di alcuno specifico comportamento illegittimo, operatori estranei all’illegittimo conferimento sulla cui base è stata giustificata l’adozione della misura.
Le misure in contestazione, proprio in forza della generalizzata incidenza su tutti gli operatori della provincia, sono state considerate, oggettivamente, non idonee a fronteggiare e porre, sia pure transitoriamente, rimedio alla emergenza rifiuti, ma piuttosto ispirate ad un generalizzato intento punitivo che illegittimamente colpisce, in maniera indifferenziata operatori trasgressori e non.
Sotto altro profilo, si è constatato che, come è stato denunciato dall’appellante, i provvedimenti commissariali hanno spogliato la Provincia delle attribuzioni di controllo sulla provenienza dei rifiuti, senza che peraltro il Commissario si sia fatto carico di esercitarle a sua volta, come pure sarebbe stato possibile sulla base dei poteri conferitigli, ma anzi, ponendo espressamente alla base della grave misura adottata le difficoltà di esercitare un controllo caso per caso, con ciò anche evidenziando lo sviamento di potere, anch’esso oggetto di puntuale censura.
Poiché non v’è motivo di discostarsi dai riferiti precedenti, l’appello deve essere accolto nei limiti delle considerazioni che precedono e, per l’effetto, i provvedimenti commissariali impugnati e conseguentemente, per gli effetti riflessi, il provvedimento provinciale anch’esso oggetto dell’impugnazione in esame devono essere annullati nella parte in cui dispongono la sospensione - senza fissazione del temine finale - dell’attività e dell’iscrizione della società appellante nel registro delle imprese di cui agli artt. 31 - 33 del D. Lgs. 22 febbraio 1997 n. 22.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, accoglie l’appello in epigrafe e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla i provvedimenti con esso impugnati.
Compensa tra le parti spese e competenze del presente grado / di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, nella camera di consiglio del 25 novembre 2005 con l’intervento dei
Signori:Agostino Elefante - Presidente
Corrado Allegretta - Consigliere rel. est.
Claudio Marchitiello - Consigliere
Marzio Branca - Consigliere
Aniello Cerreto - Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
F.to Corrado Allegretta F.to Agostino Elefante
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29 maggio 2006
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
p. IL DIRIGENTE
F.to Livia Patroni Griffi
