Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1564, del 23 marzo 2015
Rifiuti. Illegittimità approvazione della variante al progetto di ampliamento finalizzato alla messa in sicurezza di una discarica

Sebbene non possa dubitarsi che tale nuovo parere consegua all’istanza di revisione e che quest’ultima, conteneva anche una (peraltro generale) richiesta di approvazione integrale del progetto proposto, non può d’altra parte sottacersi che il nuovo parere favorevole emesso dalla Commissione Regionale V.I.A. non dà in alcun modo conto delle ragioni che hanno indotto ad accogliere in modo pressoché integrale l’istanza di revisione e soprattutto a ritenere superato il precedente parere che, sebbene anch’esso favorevole, aveva del tutto evidentemente una portata minore, tanto da essere ritenuto non soddisfacente dalla società; ciò tanto più se si tiene conto, che, ai sensi dell’art. 240, lett. n), del D. Lgs. n. 152 del 2006, per messa in sicurezza operativa si intende “l'insieme degli interventi eseguiti in un sito con attività in esercizio atti a garantire un adeguato livello di sicurezza per le persone e per l'ambiente, in attesa di ulteriori interventi di messa in sicurezza permanente o bonifica da realizzarsi alla cessazione dell'attività. Essi comprendono altresì gli interventi di contenimento della contaminazione da mettere in atto in via transitoria fino all'esecuzione della bonifica o della messa in sicurezza permanente, al fine di evitare la diffusione delle contaminazioni all'interno della stessa matrice o tra matrici differenti. In tali casi devono essere predisposti idonei piani di monitoraggio e controllo che consentano di verificare l'efficacia delle soluzioni adottate”. Laddove nel caso in esame è sostanzialmente autorizzato non solo il sostanziale prosieguo dell’attività, ma addirittura la sua ulteriore implementazione.
In attuazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa predicati dall’articolo 97 della Costituzione, l’amministrazione, in presenza della predetta istanza di revisione/riesame, avrebbe in ogni caso dovuto evidenziare le ragioni per le quali il precedente parere, ancorché favorevole, fosse quanto meno inopportuno ed inadeguato, evidenziando i motivi che rendevano non irragionevoli o non implausibili le argomentazioni poste dalla società a sostegno dell’istanza di revisione, solo così potendo eventualmente giustificarsi il nuovo iter istruttorio ed il superamento del precedente parere. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 01564/2015REG.PROV.COLL.

N. 07802/2014 REG.RIC.

N. 07803/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7802 del 2014, proposto da: 
REGIONE VENETO, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Antonella Cusin, Ezio Zanon e Andrea Manzi, presso quest’ultimo domiciliata in Roma, Via Federico Confalonieri, n. 5; 

contro

LEGAMBIENTE ONLUS - ASSOCIAZIONE NAZIONALE, in persona del Presidente pro tempore in carica, LUCIO SANTINATO, ORESTE AVESANI, IDELMA BOSCAINI, MICAELA ARMANI, GIOVANNI SALAZZARI e ANDREA GASPARATO, tutti rappresentati e difesi dagli avv. Renzo Fausto Scappini, Stefano Gattamelata e Renzo Cuonzo, con quest’ultimo elettivamente domiciliati Roma, Via Monte di Fiore, n. 22.; 

nei confronti di

ROTAMFER S.R.L. (già Rotamfer S.p.A.); ROTTAMI METALLI ITALIA - RMI S.P.A.; A.T.I. ROTAMFER S.R.L. (già S.P.A.) e R.M.I. S.P.A., ognuna in persona del proprio rispettivo legale rappresentante in carica, non costituite in giudizio;
COMUNE DI SONA, in persona del sindaco in carica, non costituito in giudizio; 

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7803 del 2014, proposto da: 
ROTAMFER S.R.L. e ROTTAMI METALLI ITALIA – R.M.I. S.P.A., ognuna in persona del rispettivo legale rappresentante in carica, rappresentate e difese dagli avv. Federico Peres, Marina Zalin e Luciano Butti, con cui sono elettivamente domiciliate in Roma presso lo studio dell’avv. Luigi Manzi, Via Federico Confalonieri, n. 5;

contro

LEGAMBIENTE ONLUS - ASSOCIAZIONE NAZIONALE, in persona del Presidente pro tempore in carica, LUCIO SANTINATO, ORESTE AVESANI, IDELMA BOSCAINI, MICAELA ARMANI, GIOVANNI SALAZZARI e ANDREA GASPARATO, tutti rappresentati e difesi dagli avv. Renzo Fausto Scappini, Stefano Gattamelata e Renzo Cuonzo, con quest’ultimo elettivamente domiciliati Roma, Via Monte di Fiore, n. 22;
REGIONE VENETO, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Antonella Cusin, Ezio Zanon e Andrea Manzi, presso quest’ultimo domiciliata in Roma, Via Federico Confalonieri, n. 5;
COMUNE DI SONA, in persona del sindaco in carica, non costituito in giudizio;

entrambi per la riforma

della sentenza del T.A.R. VENETO, Sez. III, n. 1049 del 17 luglio 2014, resa tra le parti, concernente l’approvazione della variante al progetto di ampliamento finalizzato alla messa in sicurezza di una discarica;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in entrambi i giudizi di Legambiente Onlus - Associazione Nazionale e dei signori Lucio Santinato, Oreste Avesani, Idelma Boscaini, Micaela Armani, Giovanni Salazzari e Andrea Gasparato, nonché della Regione Veneto nel ricorso NRG. 7803/2014;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2014 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Mazzeo, per delega di Manzi, Scappini e Butti;

Ritenuto in fatto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con delibera n. 2814 del 30 dicembre 2013, avente ad oggetto: “Rotamfer S.p.A. in A.T.I. con R.M.I. s.r.l. – Discarica per rifiuti speciali non pericolosi in Loc. Cà di Capri. Variante essenziale al progetto di ampliamento del 3° lotto approvato con la D.G.R. n. 662/6006, finalizzato alla messa in sicurezza generale della discarica. Comuni di localizzazione: Sona e Verona (VR). Procedura V.I.A., autorizzazione del progetto e rilascio dell’A.I.A. (d. Lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii., art. 23 della L.R. n. 10/1999, D.G.R. n. 575/2013) – Istanza di revisione verbale Commissione V.I.A. del 21/09/2010 (trasmesso in data 04/05/2011 – prot. reg. n. 214895), prescrizione n. 1 e 13 della proposta di variante sostanziale al progetto di ampliamento del 3° lotto della discarica”, la Giunta regionale del Veneto ha, tra l’altro:

1) preso atto, facendoli propri, del parere n. 441 espresso dalla Commissione Regionale V.I.A. nella seduta del 23 ottobre 2013 e del parere n. 445 espresso nella seduta del 6 novembre 2013 (rispettivamente Allegato A e Allegato B alla delibera, di cui costituiscono parte integrante e sostanziale ai fini del rilascio del giudizio di compatibilità ambientale, approvazione del progetto/autorizzazione alla realizzazione dell’intervento e contestuale rilascio dell’Autorizzazione Integrata Ambientale) per il progetto di variante sostanziale al progetto di ampliamento del 3° lotto approvato con D.G.R. n. 662/2006, finalizzato alla messa in sicurezza generale della discarica rifiuti speciali non pericolosi in località Cà di Capri, in Comune di Sona (VR), presentato dalla Ditta Rotamfer S.p.A. in A.T.I. con R.M.I. s.r.l.;

2) espresso, ai sensi del D. Lgs. n. 152 del 2006 e ss.mm.ii., giudizio favorevole di compatibilità ambientale per il progetto in oggetto, secondo le prescrizioni e raccomandazioni di cui al parere n. 441 del 23 ottobre 2013;

3) approvato e autorizzato la realizzazione dell’intervento, secondo quanto previsto dal D. Lgs. n. 152 del 2006 e ss.mm.ii. e dall’art. 23 della L.R. n. 10 del 1999 e in considerazione della D.G.R. n. 575/2013, subordinatamente al dissequestro dell’area da parte dei competenti organi giudiziari e fatta salva l’eventuale necessità di acquisire pareri, nulla osta, assensi ulteriori enti e/o amministrazioni competenti, con le prescrizioni e raccomandazioni di cui al parere n. 441 del 23 ottobre 2013;

4) rilasciato alla ditta Rotamfer S.p.A. in A.T.I. con R.M.I. s.r.l. l’Autorizzazione Integrata Ambientale, ai sensi del D. Lgs. n. 152 del 2006 e ss.mm.ii., subordinatamente al dissequestro dell’area da parte dei competenti organi giudiziari, con le prescrizioni indicate nel parere n. 445 del 6 novembre 2013;

5) preso atto che, per le motivazioni espresse in premessa, il parere n. 441 del 23 ottobre 2013, annulla e sostituisce integralmente il precedente parere espresso dalla Commissione regionale V.I.A. del 21 settembre 2010;

6) dato atto che, ai sensi di quanto stabilito dall’art. 26, comma 6, del D. Lgs. n. 152 del 2006 e ss.mm.ii., l’intervento avrebbe dovuto essere realizzato entro cinque anni dalla pubblicazione del provvedimento, con la precisazione che trascorso tale periodo, salva la proroga concessa su istanza del proponente, la valutazione di impatto ambientale avrebbe dovuto essere reiterata;

7) approvato le risultanze dello studio di selezione preliminare (screening) per la valutazione di incidenza, secondo quanto riportato nel verbale di istruttoria tecnica n. 102/2010 espresso in data 17 settembre 2010, dalla Direzione regionale Pianificazione Territoriale e parchi;

8) preso atto che il provvedimento stesso costituisce adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea;

9) disposto la trasmissione del provvedimento alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Verona ed alla ditta Rotamfer S.p.A. in A.T.I. con R.M.I. s.r.l. e la comunicazione della sua avvenuta adozione alla Provincia di Verona, al Comune di Sona (VR), al Comune di Verona, all’Area Tecnico – Scientifica della Direzione Generale dell’ARPAV, al Dipartimento Provinciale ARPAV di Verona, all’ARPAV – Servizio Osservatorio Suolo e Rifiuti, alla Direzione Regionale Urbanistica e Paesaggio, al Servizio Pianificazione Ambientale dell’Unità di Progetto Coordinamento Commissioni (VAS VINCA NUV), all’Unità di Progetto Foreste e Parchi, all’Unità Periferica Servizio Forestale di Verona;

10) rilasciato l’autorizzazione in questione, fatti salvi ed impregiudicati i diritti di terzi.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sez. III, con la sentenza n. 1049 del 17 luglio 2014, nella resistenza dell’intimata Regione Veneto e della società Rotamfer S.R.L, già Rotamfer S.p.A. e Rottami Metalli Italia – R.M.I. S.p.A., definitivamente pronunciando sul ricorso proposto da Legambiente Onuls – Associazione Nazionale e dai signori Lucio Santinato, Oreste Avesani, Idelma Boscaini, Micaela Armani, Giovanni Salazzari e Andrea Gasparato per l’annullamento della predetta delibera regionale e dei pareri ad essa allegati, lo ha accolto.

Respinta preliminarmente l’eccezione di difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti, la stessa non essendo fondata sulla mera vicinitas, ma sull’effettiva esistenza dell’interesse alla tutela della salute in senso lato, il predetto tribunale ha ritenuto sussistenti i dedotti vizi di difetto di istruttoria e carenza di motivazione.

Infatti, mentre la società interessata aveva presentato un’istanza di revisione del parere n. 315 del 21 settembre 2010 della commissione regionale V.I.A. (che aveva approvato il progetto di ampliamento della discarica in questione per il rilascio della compatibilità ambientale e dell’approvazione del progetto limitatamente alla messa in sicurezza operativa della discarica subordinatamente al rispetto di alcune prescrizioni di cui al punto 11 e al punto 13) proprio in relazione alle prescrizioni n. 1 e n. 13 (deducendo la violazione della relativa normativa in materia e chiedendo l’inserimento nella sottocategoria discariche dei rifiuti inorganici a basso contenuto organico e biodegradabile), la nuova delibera regionale, invece della messa in sicurezza dell’impianto, aveva inammissibilmente ed immotivatamente approvato un ampliamento della discarica esistente, così peraltro ponendosi in stridente contrasto con le conclusioni della consulenza tecnica d’ufficio disposta dalla Procura della Repubblica di Verona che “…riteneva prioritario l’obiettivo della messa in sicurezza della discarica evitando qualsiasi ulteriore infiltrazione di acqua nel corpo rifiuti, al fine di scongiurare l’attivazione di fenomeni che potessero dar luogo a sviluppo di energia e conseguentemente all’innesco di combustione di rifiuti caratterizzati dalla presenza di sostanze idonee ad alimentare l’evento, per cui la commissione regionale VIA riteneva che la soluzione progettuale più idonea fosse l’apporto di rifiuto ad alto peso specifico al di sopra dell’attuale superficie della discarica in esercizio, ammettendo esclusivamente nel terzo lotto e solo ai fini della messa in sicurezza operativa i rifiuti di cui ai codici indicati, relativamente ai limiti di accettabilità delle discariche di inerti e compatibilmente con gli apprestamenti tecnologici presenti”, così che in definitiva il provvedimento impugnato “…non risulta idoneo a giustificare la modifica della scelta originariamente esposta e compendiata nel parere n. 315/2010”.

3. La Regione Veneto ha impugnato tale sentenza, chiedendone la riforma alla stregua di due autonomi gruppi di censura.

Con il primo gruppo, rivolti essenzialmente nei confronti della sentenza, è stato dedotto: “1) Sulla pretesa legittimazione attiva dei ricorrenti – Insufficienza della motivazione della sentenza”; “2. Erroneità ed incongruità della motivazione della sentenza – Travisamento dei fatti – Insufficiente lettura del provvedimento impugnato”; “3. Erroneità della sentenza sotto il profilo del travisamento dei fatti e degli atti – Errata valutazione delle circostanze di fatto allegate al provvedimento impugnato – Omesso esame della documentazione dimessa dalle parti”; “4. Carenza di motivazione – Illogicità della sentenza impugnata”; “5. Erroneità della sentenza – Errata lettura del provvedimento annullato – Difetto di motivazione della sentenza – Omessa considerazione dei rappresentati elementi migliorativi nella gestione del conferimento in discarica”; “6. Violazione del principio di discrezionalità dell’azione amministrativa e di non ingerenza nelle scelte di merito dell’amministrazione – Violazione dei limiti della giurisdizione amministrativa”; “7. Ancora apoditticità della motivazione della sentenza di primo grado”; “8. Violazione di legge – Erroneo richiamo della sentenza impugnata all’art. 240 del D. Legisl. N. 152/2006”.

Con il secondo gruppo di censure sono state integralmente riportate le difese spiegate in primo grado a confutazione dei motivi posti a fondamento del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

L’appello è stato iscritto al NRG. 7802 dell’anno 2014.

Hanno resistito al gravame Legambiente Onlus – Associazione Nazionale ed i signori Lucio Santinato, Oreste Avesani, Idelma Boscaini, Micaela Armani, Giovanni Salazzari e Andrea Gasparato, deducendone l’inammissibilità per mancata impugnazione di un motivo della sentenza (relativamente all’obbligo del gestore di dismettere l’impianto alle condizioni di massima sicurezza), nonché la totale infondatezza e riproponendo peraltro tutti i motivi di cesura sollevati in primo grado (analogamente a quanto fatto dall’appellante Regione col secondo gruppo dei motivi di gravame).

Con ordinanza n. 4713 del 15 ottobre 2014 è stata accolta l’istanza cautelare di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata “…al fine di evitare che, nelle more della definizione della causa nel merito, il sito resti privo di una specifica disciplina provvedimentale in grado di assicurarne la conduzione in sicurezza e con salvaguardia dell’ambiente circostante”, fissando per la trattazione del merito l’udienza pubblica del 2 dicembre 2014.

4. Anche Rotamfer s.r.l. e Rottami Metalli Italia – R.M.I. S.p.A. hanno chiesto la riforma della ricordata sentenza, alla stregua di sei articolati motivi di gravame così rubricati: 1) “Primo motivo di appello: la sentenza ha ritenuto il provvedimento regionale privo di motivazione (immotivato) e pertanto inidoneo a giustificare l’adozione delle scelte diverse rispetto a quelle suggerite nel parere del 2010. Non è così: l’autorizzazione contiene una motivazione espressa ed una per relationem nella parte in cui richiama e allega il secondo parere del 2013. Quest’ultimo, in più di 60 pagine, ripercorre la lunga istruttoria e riporta le ragioni che hanno giustificato il superamento del parere 2010”; 2) “Secondo motivo di appello. Se l’inidoneità rilevata in primo grado si riferisce ad un vizio di motivazione del provvedimento, la sentenza va riformata in quanto illogica: non è possibile sostenere che il provvedimento sia immotivato ed al contempo abbia una motivazione inidonea”; 3) “Terzo motivo di appello. In subordine: se il giudice ha ritenuto la motivazione inidonea, la sentenza va comunque riformata perché nulla dice sulle ragioni di questa presunta inidoneità”; 4) “Quarto motivo di appello. Secondo il T.A.R. la motivazione della delibera e del parere 2013 non bastano a giustificare il mutato avviso rispetto al 2010. Con questa valutazione la sentenza ha violato il principio della discrezionalità amministrativa ed i limiti esterni della giurisdizione amministrativa”; 5) “Quinto motivo di appello. La sentenza contiene dei riferimenti di fatto e di diritto del tutto errati. La motivazione del provvedimento regionale è chiara, congrua e corretta: la Regione non ha autorizzato un ampliamento della discarica, ma ha semplicemente consentito che la messa in sicurezza avvenga compatibilmente con i riferimenti di fluff già previsti dall’ampliamento autorizzato nel 2006”; 6) “L’infondatezza dei motivi di ricorso non esaminati in primo grado”.

L’appello è stato iscritto al NRG. 7803 dell’anno 2014.

Hanno resistito anche a questo gravame Legambiente Onlus – Associazione Nazionale ed i signori Lucio Santinato, Oreste Avesani, Idelma Boscaini, Micaela Armani, Giovanni Salazzari e Andrea Gasparato, deducendone l’inammissibilità per mancata impugnazione di un motivo della sentenza (relativamente all’obbligo del gestore di dismettere l’impianto alle condizioni di massima sicurezza), nonché la totale infondatezza e riproponendo peraltro tutti i motivi di cesura sollevati in primo grado.

Si è costituita in giudizio anche la Regione Veneto che ha sostanzialmente aderito alle tesi delle società appellanti, chiedendone l’accoglimento.

Con ordinanza n. 4714 del 15 ottobre 2014 è stata accolta l’istanza cautelare di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata “…al fine di evitare che, nelle more della definizione della causa nel merito, il sito resti privo di una specifica disciplina provvedimentale in grado di assicurarne la conduzione in sicurezza e con salvaguardia dell’ambiente circostante”, fissando per la trattazione del merito l’udienza pubblica del 2 dicembre 2014.

5. Nell’imminenza dell’udienza di trattazione tutte le parti hanno illustrato con apposite memorie le rispettive tesi difensive, chiedendo l’accoglimento delle relative conclusioni.

All’udienza pubblica del 2 dicembre 2014, dopo la rituale discussione, entrambe le cause sono state introitate per la decisione.

DIRITTO

6. Deve preliminarmente disporsi la riunione degli appelli, ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a., essendo rivolti avverso la stessa sentenza.

7. Passando all’esame degli appelli la Sezione è dell’avviso che gli stessi siano infondati alla stregua delle osservazioni che seguono, potendo pertanto prescindersi dall’eccezione di inammissibilità sollevate da Legambiente Onlus e dagli altri cittadini appellati.

7.1. Innanzitutto non merita accoglimento il primo motivo dell’appello spiegato dalla Regione Veneto, con cui, reiterando l’analoga eccezione già formulata in primo grado, si sostiene l’inammissibilità del ricorso di primo grado con riferimento ai cittadini ricorrenti che sarebbero privi di legittimazione, non avendo fornito prova della sussistenza di un concreto collegamento tra l’interesse di cui essi si sono dichiarati portatori e l’area oggetto del provvedimento impugnato e del pregiudizio che essi subirebbero da quest’ultimo (all’ambiente e/o alla salute), non essendo a tanto sufficiente il mero criterio della vicinitas.

Giova rilevare al riguardo che, pur in presenza di un indirizzo giurisprudenziale (da ultimo, Cons. St., sez. V, 16 aprile 2013, n. 2108) ad avviso del quale, in astratto, il mero criterio della vicinitas di un fondo o di un’abitazione non può ex se radicare la legittimazione al ricorso, deve tuttavia aggiungersi che, in concreto, la legittimazione attiva dei soggetti che si trovano nelle vicinanze di un impianto di recupero o trattamento di rifiuti non può essere subordinata alla prova puntuale della concreta pericolosità dello stesso, dovendo al contrario ritenersi sufficiente una prospettazione delle temute ripercussioni sul territorio comunale nelle immediate vicinanze di questo (Cons. St., sez. V, 16 settembre 2011, n. 5193).

Del resto, altrimenti opinando, si addosserebbe ai ricorrenti un onere probatorio eccessivo ed irragionevole, rispetto alla rilevanza costituzionale degli interessi e dei beni che essi intendono tutelare, che finirebbe per vanificare la stessa tutela giurisdizionale, con palese violazione dei principi costituzionali sanciti dall’art. 24 e 113, senza che peraltro possano essere per contro evidenziati altrettanto importanti e rilevanti interessi costituzionali.

Nel caso di specie peraltro, come dedotto dagli appellati (senza che sul punto sia stata mossa alcuna contestazione o controdeduzione da parte della Regione), i ricorrenti, lungi dal limitarsi ad una generica richiesta di tutela degli interessi ambientali e del loro diritto alla salute, hanno evidenziato una non implausibile situazione di pericolo per l’ambiente in generale e per la (loro) salute in particolare, a causa della non remota possibilità del verificarsi di incendi per la presenza nella discarica di biogas sottoposto ad alte temperature, del trasporto eolico di sostanze inquinanti e per il possibile inquinamento della falda acquifera sottostante alla discarica, situazioni tutte sulle quali l’amministrazione appellante non ha svolto alcuna smentita o adeguata controdeduzione (ciò senza contare che, dalla lettura del parere n. 441 del 23 ottobre 2013 della Commissione Regionale V.I.A., emerge che “la realizzazione della discarica in progetto potrebbe …interagire con la variabile <salute pubblica> principalmente per i seguenti aspetti: emissioni di polveri in atmosfera; emissioni sonore; accidentale contaminazione delle acque sotterranee da percolato a partire dalla fase di esercizio”, il che dà conto dell’effettiva sussistenza dell’interesse ad agire dei ricorrenti, irrilevante per contro essendo la affermazione, che pure si legge nel parere, secondo cui “gli estensori del SIA ritengono che gli impatti legati a questi aspetti sono in parte da ritenersi trascurabili e assolutamente gestibili, essendo minimizzati nella fase di progettazione o di gestione…”).

7.2. Ragioni di carattere sistematico e di priorità logico – giuridica inducono la Sezione ad esaminare congiuntamente il sesto motivo dell’appello spiegato dalla Regione (“Violazione del principio di discrezionalità dell’azione amministrativa e di non ingerenza nelle scelte di merito dell’amministrazione – Violazione dei limiti della giurisdizione amministrativa”) ed il quarto motivo dell’appello delle società Rotamfer s.r.l. e Rottami Metalli Italia S.p.A. (“Quarto motivo di appello. Secondo il T.A.R. la motivazione della delibera e del parere 2013 non bastano a giustificare il mutato avviso rispetto al 2010. Con questa valutazione la sentenza ha violato il principio della discrezionalità amministrativa ed i limiti esterni della giurisdizione amministrativa”), con cui è stato sostenuto che i primi giudici, ritenendo (peraltro erroneamente) inidoneo il provvedimento impugnato “…a giustificare la modifica della scelta originariamente esposta e compendiata nel parere n. 315/2010”, avrebbero esorbitato dai limiti del sindacato giurisdizionale di legittimità, sostituendosi all’amministrazione nell’esercizio del potere discrezionale, attraverso un’inammissibile valutazione di merito sulle scelte compiute dall’amministrazione stessa.

L’assunto è infondato.

Come sottolineato dalla giurisprudenza, la circostanza – pacifica – che il giudizio di valutazione d'impatto ambientale costituisca esercizio di un'ampia discrezionalità tecnica, non lo sottrae per questo al sindacato di legittimità, oltre che per incompetenza e violazione di legge, anche in relazione alle figure sintomatiche di eccesso di potere per difetto, insufficienza o contraddittorietà della motivazione, ovvero per illogicità o irragionevolezza della scelta operata, o anche per difetto di istruttoria, errore di fatto, travisamento dei presupposti; d’altra parte il carattere ampiamente discrezionale, che connota la valutazione di impatto ambientale per la pluralità, ampiezza e varietà degli interessi pubblici coinvolti, in parte tra di loro confliggenti, ancorché escluda un sindacato di merito, non osta ad un sindacato di legittimità pieno, da intendersi cioè nel senso che, pur non potendo il giudice amministrativo sostituirsi all’amministrazione (in quanto siffatto potere è proprio soltanto della giurisdizione di merito), detto sindacato non si esaurisce in un esame meramente estrinseco e formale della valutazione discrezionale, secondo i noti parametri di logicità, congruità e completezza dell'istruttoria, ben potendo invece estendersi anche alla esatta valutazione del fatto, secondo i parametri della disciplina nella fattispecie rilevante, ove in concreto verificabile (Cons. St., sez. V, 22 settembre 2014, n. 4775).

Nel caso di specie, diversamente da quanto sostenuto dagli appellanti, i primi giudici non avevano ricollegato l’illegittimità del provvedimento impugnato all’erroneità in sé della valutazione positiva di impatto ambientale (il che avrebbe implicato la sostituzione del giudice all’attività volitiva/valutativa propria ed esclusiva dell’amministrazione), quanto piuttosto alla circostanza che la nuova valutazione non è stata adeguatamente supportata da idonea motivazione ed istruttoria in particolare in quanto è riferita ad una modifica della scelta progettuale contenuta nell’originario parere n. 315 del 2010 (di cui Rotamfer e R.M.I. S.p.A. avevano chiesto la revisione limitatamente alle prescrizioni in esso contenute sub. 1 e 13).

I primi giudici non hanno perciò affatto sostituito la valutazione (di merito) dell’amministrazione con la propria, essendosi piuttosto limitati a rilevare come il nuovo provvedimento non dava adeguatamente e sufficientemente conto del mutamento intervenuto (rispetto al progetto oggetto della richiesta di revisione), non potendo desumersi il preteso sconfinamento del potere giurisdizionale dall’utilizzo di termini e/o aggettivi (idoneità/idonei) che possono eventualmente rievocare in astratto l’esercizio di poteri valutativi, che invece nel caso di specie non vi è stato.

7.3. L’unicità fattuale della vicenda controversa e l’intima connessione esistente tra i motivi di gravame, consente la trattazione congiunta del secondo, terzo, quarto, quinto, settimo e ottavo motivo dell’appello proposto dalla Regione Veneto (rubricati rispettivamente, “Erroneità ed incongruità della motivazione della sentenza – Travisamento dei fatti – Insufficiente lettura del provvedimento impugnato” [secondo motivo]; “Erroneità della sentenza sotto il profilo del travisamento dei fatti e degli atti – Errata valutazione delle circostanze di fatto allegate al provvedimento impugnato – Omesso esame della documentazione dimessa dalle parti” [terzo motivo]; “Carenza di motivazione – Illogicità della sentenza impugnata” [quarto motivo]; “5. Erroneità della sentenza – Errata lettura del provvedimento annullato – Difetto di motivazione della sentenza – Omessa considerazione dei rappresentati elementi migliorativi nella gestione del conferimento in discarica” [quinto motivo]; “7. Ancora apoditticità della motivazione della sentenza di primo grado” [settimo motivo]; “Violazione di legge – Erroneo richiamo della sentenza impugnata all’art. 240 del D. Legisl. N. 152/2006” [ottavo motivo]) e del primo, secondo, terzo e quinto motivo dell’appello intentato da Rotamfer s.r.l. e R.M.I. Italia S.p.A. (così rispettivamente rubricati, “Primo motivo di appello: la sentenza ha ritenuto il provvedimento regionale privo di motivazione (immotivato) e pertanto inidoneo a giustificare l’adozione di scelte diverse rispetto a quelle suggerite nel parere del 2010. Non è così: l’autorizzazione contiene una motivazione espressa ed una per relationem nella parte in cui richiama e allega il secondo parere del 2013. Quest’ultimo, in più di 60 pagine, ripercorre la lunga istruttoria e riporta le ragioni che hanno giustificato il superamento del parere 2010”; “Secondo motivo di appello. Se l’inidoneità rilevata in primo grado si riferisce ad un vizio di motivazione del provvedimento, la sentenza va riformata in quanto illogica: non è possibile sostenere che il provvedimento sia immotivato ed al contempo abbia una motivazione inidonea”; “Terzo motivo di appello. In subordine: se il giudice ha ritenuto la motivazione inidonea, la sentenza va comunque riformata perché nulla dice sulle ragioni di questa presunta inidoneità”; “Quinto motivo di appello. La sentenza contiene dei riferimenti di fatto e di diritto del tutto errati. La motivazione del provvedimento regionale è chiara, congrua e corretta: la Regione non ha autorizzato un ampliamento della discarica, ma ha semplicemente consentito che la messa in sicurezza avvenga compatibilmente con i riferimenti di fluff già previsti dall’ampliamento autorizzato nel 2006”).

Essi non meritano favorevole considerazione, alla stregua delle osservazioni che seguono.

7.3.1. Giova precisare, in punto di fatto, che, come del resto emerge dalla lettura del parere n. 441 del 23 ottobre 2001 della Commissione V.I.A. Regionale, allegato all’impugnata delibera regionale n. 2814 del 30 dicembre 2013, l’A.T.I. costituita da Rotamfer S.p.A. con R.M.I. S.p.A. presentava un proposta di variante sostanziale al progetto di ampliamento del 3° lotto, approvato dalla Regione Veneto con D.G.R. n. 662 del 14 marzo 2006 e successiva determinazione dirigenziale all’esercizio n. 5228 del 22 settembre 2006, finalizzata alla messa in sicurezza generale della propria discarica sita in Cà di Capri, nei Comuni di Sona (Vr) e Verona, posta sotto sequestro dall’autorità giudiziaria in data 2 ottobre 2007.

Tale progetto era dichiaratamente finalizzato ad adempiere alla nota della Provincia di Verona, Settore Ambiente – U.O. Discariche e bonifiche – prot. n. 0069663 del 6 luglio 2009 (“Diffida per inottemperanza alle prescrizioni/condizioni contenute nei provvedimenti autorizzativi e per la presentazione di un progetto di messa in sicurezza della discarica”, emessa proprio a seguito del provvedimento del 9 giugno 2009 della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Verona di “Autorizzazione alla temporanea rimozione dei sigilli per le operazioni di bonifica presso immobile sottoposto a sequestro”; in particolare esso aveva le seguenti finalità: a) rispondere in modo adeguato a quanto imposto all’autorità giudiziaria ed alla diffida dell’amministrazione provinciale; b) risolvere in modo definitivo le problematiche insorte presso la discarica relativamente agli eventi “eccezionali” di autocombustione latente del corpo rifiuto successi in un recente passato in alcuni settori del 3° lotto, attraverso una serie di interventi ed azioni, a carattere gestionale e non; c) porsi in linea con le prescrizioni di cui alla ricordata determinazione dirigenziale per quanto riguardava alcuni aspetti a carattere gestionale che non avevano avuto seguito a causa del sequestro preventivo operato dall’autorità giudiziaria; d) porre in sicurezza generale la discarica attraverso linee operative puntualmente definite.

A seguito della relativa istruttoria la Commissione regionale V.I.A., con parere n. 315 del 21 settembre 2010, dopo aver evidenziato che “…gli aspetti progettuali ritenuti portanti per la messa in sicurezza generale della discarica sono sinteticamente..: - conferimento di materiale con peso specifico rilevante, quale rocce e terre da scavo, materiali da bonifica classificabili come rifiuti speciali non pericolosi, altre tipologie di rifiuti ad idoneo peso specifico, ecc., fino al raggiungimento della quota finale di progetto (+20,00). Lo scopo è quello di esercitare, mediante l’apporto di uno strato consistente di rifiuto di notevole peso specifico, una pressione continuativa sullo strato sottostante di materiale, già messo a dimora in modo da ottenere la compressione dello stesso ed il suo ricompattamento. Tale operazione avrà anche la finalità di riconfigurare il profilo della discarica, funzionale a regolare e garantire il deflusso delle acque meteoriche sulla copertura finale; - mantenimento e rimodellazione della parte della discarica (sopralzo provvisorio) interessata dal conferimento dei rifiuti rimossi per l'allestimento dei nuovi settori 5' e 6° (in ampliamento planimetrico); - rivisitazione della soluzione prevista originariamente per la formazione del "capping" (copertura definitiva) dopo aver concluso il processo di conferimento e di ricompattazione conseguente a quanto previsto al punto precedente; - completamento dei nuovi settori 5° e 6f3, del 3° lotto, mediante la messa a dimora di rifiuti ritenuti compatibili con quelli già presenti, di cui almeno una parte rappresentati da quelli utilizzabili per le operazioni di ripristino ambientale e consentiti dalle vigenti normative, oltre a matrici a carattere inerte di vario tipo, in linea pertanto con quanto previsto dalla normativa sulle bonifiche, riclassificando di fatto cosi la discarica; - risagomatura della baulatura, che prevederà l'incremento della quota raggiungibile con rifiuti da conferire (+ 20,00 m), in modo da garantire sia la presenza di una massa di peso adeguato per esercitare un'azione continua di compattazione sul rifiuto sottostante, e quindi ricomprimerlo, sia da riuscire a convogliare per gravità le acque meteoriche raccolte sull'area all'esterno del perimetro di conferimento dei rifiuti; - capping finale su tutta la superficie della discarica, ad oggi rimasta incompleta, e del 6° Settore, una volta esaurita la volumetria autorizzata, fino al raggiungimento del profilo di progetto. La sigillatura finale della copertura verrà eseguita in modo da garantire nel tempo la sua tenuta nei confronti dei fenomeni di dilavamento provocati dallo scorrimento delle acque meteoriche sulla colmata; - rimodellamento morfologico del corpo rifiuti, allo scopo di conferire all'area una conformazione che sia gradevole e correttamente inserita nel contesto limitrofo, peraltro già oggetto di alterazioni antropiche rilevanti anche in termini di impatto visivo (arterie viali; sovrappassi, edifici produttivi, tralicci alta tensione, ecc.)”, esprimeva parere favorevole all'approvazione del progetto, limitatamente alla messa in sicurezza operativa della discarica, subordinatamente al rispetto di una serie di prescrizioni. Tra le quali, per quanto qui interessa: “1) gli eventi relativi al III lotto e le attuali forme di tutela ambientale non danno allo stato attuale ragionevole garanzia che con l'introduzione di ulteriore fluff non si possono sviluppare ulteriori fenomeni di combustione/autocombustione e pertanto presso ed esclusivamente nel 3° lotto e solo ai fini della messa in sicurezza operativa della discarica, potranno essere conferiti i rifiuti di cui ai seguenti codici CER (riportati alla voce "Rifiuti conto terzi», del Punto 4.1.1 "Conferimenti" - Paragrafo 4.1 "Sintesi delle basi progettuali di cui si chiede l'autorizzazione", dell'elaborato progettale "Relazione tecnico descrittiva» (Settembre 2009), presentato dal proponente in data 09,10,2009, con prot n. 556637/45/07 E.410.01.1): - Miscugli di scorie di cemento, mattoni, mattonelle e ceramiche, diverse da quelli cui la voce 170106*; - Terre e rocce diverse da quelle a cui la voce 170503*; - Pietrisco per massicciate ferroviarie diverso da quello di cui alla voce 170507*; - Rifiuti misti dall'attività di costruzione e demolizione, diversi da quelli di cui alla voce 170901*, 170902* e 170903*; - Minerali (ad esempio sabbia, rocce); - Rifiuti solidi prodotti da operazioni di bonifica dei terreni, diversi da quelli di cui alla voce 19301*; nel rispetto di quanto stabilito dal D.M. 03.08.2005, relativamente ai limiti di accettabilità per le discariche di rifiuti inerti e compatibilmente con gli apprestamenti tecnologici presenti; …11) il soggetto è tenuto ad effettuare la dismissione dell'impianto nelle condizioni di massima sicurezza;…”.

Con istanza in data 25 maggio 2012 l’A.T.I. Rotamfer ha avanzato richiesta di revisione del predetto parere con particolare riferimento alle prescrizioni n. 1 e n. 13 (rectius, 11), chiedendo l’approvazione del piano nella sua originaria formulazione, a tal fine segnalando: a) sotto il profilo tecnico - giuridico, l’erronea interpretazione della normativa in materia di classificazione dei rifiuti contenenti idrocarburi ai fini dell’assegnazione della caratteristica della pericolosità; b) sotto il profilo fattuale, l’erronea individuazione della causa dei fenomeni di autocombustione nella discarica; c) sotto il profilo economico – finanziario, l’irragionevolezza dell’approvazione del progetto di ampliamento della discarica, con le esclusioni e le limitazioni introdotte.

E’ seguita un’intensa attività istruttoria, sfociata nei nuovi pareri favorevoli della Commissione Regionale V.I.A. n. 441 del 23 ottobre 2013, quanto al giudizio di compatibilità ambientale, e n. 445 del 6 novembre 2013, quanto all’autorizzazione integrata ambientale, allegati, quali parte integrante alla deliberazione n. 2814 del 30 dicembre 2013: per quanto qui interessa, sia in quest’ultima che nel ricordato parere n. 441 del 23 ottobre 2013, si trova affermato che la richiesta di revisione delle prescrizioni 1 e 13, le risultanze della lunga istruttoria condotta dalla Commissione Regionale V.I.A. “…e la necessità emersa di formulare prescrizioni diverse dal parere 315 espresso in data 21/09/2010, per assicurare condizioni e modalità di gestione che impediscano il ripetersi dei fenomeni di autocombustione rilevati in passato, fanno sì che il parere n. 441 del 23/10/2013…annulli e sostituisca il precedente parere citato n. 315 del 21/09/2010”.

7.3.2. Ciò chiarito in fatto, la Sezione è dell’avviso che le conclusioni cui sono pervenuti i primi giudici non meritano censure.

Deve al riguardo rilevarsi che, come esposto anche dalle parti appellate con le memorie difensive svolte nel presente grado di giudizio, a fronte del parere della Commissione Regionale V.I.A. n. 315 del 21 settembre 2010, che si esprimeva favorevolmente sulla richiesta di variante sostanziale al progetto di ampliamento del 3° lotto, approvato con D.G.R. n. 662 del 14 marzo 2006, della discarica in loc. Cà di Capri, subordinandolo ad una serie di incisive prescrizioni sul materiale introducibile e limitandola espressamente alla sola messa in sicurezza operativa (senza peraltro chiarire se ciò consentisse anche l’effettivo ampliamento della discarica con particolare riferimento all’innalzamento della quota raggiungibile dai rifiuti, + 20 metri), il nuovo parere favorevole n. 441 del 23 ottobre 2013, espresso sull’istanza di revisione del precedente parere (ritenuto non soddisfacente dall’A.T.I. Rotamfer sotto più profili), anch’esso finalizzato alla messa in sicurezza operativa della discarica, ammette, oltre al conferimento dei materiali indicati nel precedente parere, anche quello del fluff – frazione organica leggera e polveri, diversi da quelli di cui alla voce 19.10.03 (codice 19.10.04), espressamente escluso secondo il parere n. 315 del 21 settembre 2010, e altri rifiuti (compresi materiali misti) prodotti dal trattamento meccanico dei rifiuti, diversi da quelli di cui alla voce 19 12 11; inoltre, si indica espressamente il raggiungimento di una volumetria complessiva di mc. 715.024 (di cui 379.184 di rifiuti per conto proprio e 297.937 per conto terzi), di cui non vi era alcuna traccia nel precedente parere.

Sebbene non possa dubitarsi che tale nuovo parere consegua all’istanza di revisione e che quest’ultima, oltre alle contestazioni delle prescrizioni di cui ai punti 1 e 13 (rectius 11), conteneva anche una (peraltro generale) richiesta di approvazione integrale del progetto proposto, non può d’altra parte sottacersi che il nuovo parere favorevole emesso dalla Commissione Regionale V.I.A. non dà in alcun modo conto delle ragioni che hanno indotto ad accogliere in modo pressoché integrale l’istanza di revisione e soprattutto a ritenere superato il precedente parere del 21 settembre 2010 che, sebbene anch’esso favorevole, aveva del tutto evidentemente una portata minore, tanto da essere ritenuto non soddisfacente dall’A.T.I. Rotamfer; ciò tanto più se si tiene conto, come evidenziato dai primi giudici, che, ai sensi dell’art. 240, lett. n), del D. Lgs. n. 152 del 2006, per messa in sicurezza operativa si intende “l'insieme degli interventi eseguiti in un sito con attività in esercizio atti a garantire un adeguato livello di sicurezza per le persone e per l'ambiente, in attesa di ulteriori interventi di messa in sicurezza permanente o bonifica da realizzarsi alla cessazione dell'attività. Essi comprendono altresì gli interventi di contenimento della contaminazione da mettere in atto in via transitoria fino all'esecuzione della bonifica o della messa in sicurezza permanente, al fine di evitare la diffusione delle contaminazioni all'interno della stessa matrice o tra matrici differenti. In tali casi devono essere predisposti idonei piani di monitoraggio e controllo che consentano di verificare l'efficacia delle soluzioni adottate”. Laddove nel caso in esame è sostanzialmente autorizzato non solo il sostanziale prosieguo dell’attività, ma addirittura la sua ulteriore implementazione.

E’ vero che nel nuovo parere e nella delibera impugnata si afferma che “La richiesta di revisione delle prescrizioni 1 e 13, le risultanze della lunga istruttoria e la necessità emersa di formulare prescrizioni diverse dal parere n. 315 per assicurare condizioni e modalità di gestione che impediscano il ripetersi di autocombustioni rilevati in passato, fanno si che il presente parere annulli e sostituisca integralmente il precedente n. 315 del 21.09.2010”, ma ciò non dà in alcun modo conto delle ragioni che rendevano inadeguato o inopportuno il proprio precedente parere favorevole e che conseguentemente hanno indotto l’amministrazione a svolgere un’attività istruttoria, approfondita e serrata, sull’istanza di revisione, a tanto non potendo essere sufficienti le mere doglianze dell’A.T.I. Rotamfer.

A ciò deve aggiungersi che dalla stessa lettura degli atti impugnati si evince che l’ulteriore attività istruttoria svolta non si è limitata alla mera sola revisione dell’originario progetto (riesumando cioè la stessa documentazione originariamente prodotta ed in ragione della quale era stato emanato il parere n. 315 del 21 settembre 2010), ma ha provveduto ad un nuovo esame funditus dell’originario progetto: di ciò la stessa amministrazione regionale mostra di essere consapevole, sottolineando che le varie integrazioni prodotte dall’A.T.I. istante “…non comportano modificazioni sostanziali rispetto al progetto originariamente presentato, trattandosi di sviluppi documentali e, comunque, di soluzioni ulteriormente migliorative sotto il profilo della compatibilità ambientale del progetto”; il che tuttavia finisce per contraddire la stessa ratio della revisione e per configurare quell’istanza di revisione come un vero e proprio nuovo progetto.

In effetti, in attuazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa predicati dall’articolo 97 della Costituzione, l’amministrazione, in presenza della predetta istanza di revisione/riesame, avrebbe in ogni caso dovuto evidenziare le ragioni per le quali il precedente parere, ancorché favorevole, fosse quanto meno inopportuno ed inadeguato, evidenziando i motivi che rendevano non irragionevoli o non implausibili le argomentazioni poste dall’A.T.I. Rotamfer a sostegno dell’istanza di revisione, solo così potendo eventualmente giustificarsi il nuovo iter istruttorio ed il superamento del precedente parere.

7.3.3. Alla luce di tali osservazioni non colgono pertanto nel segno le censure sollevate dall’amministrazione regionale, nonché da Rotamfer s.r.l. e da Rottami Italia R.M.I. S.p.A., con cui è stata ripetutamente sottolineata la puntualità, la completezza e la specificità dell’istruttoria svolta, né sussiste il preteso vizio di errata valutazione delle circostanze e dell’omesso esame della documentazione in cui sarebbero incorsi i primi giudici, anche sotto il profilo dell’asserita omessa considerazione degli elementi migliorativi nella gestione del conferimento in discarica che emergerebbero dal nuovo parere.

Sia pur nella sintesi propria della sentenza in forma semplificata i primi giudici hanno infatti evidenziato la delineata sussistenza del dedotto difetto di motivazione da cui sono affetti gli atti impugnati proprio per non aver evidenziato le ragioni che giustificavano il superamento dell’originario progetto e l’erroneità o l’inadeguatezza del parere – favorevole – n. 315 del 21 settembre 2010; ciò esclude, d’altra parte, la sussistenza del dedotto vizio di motivazione o di illogicità da cui sarebbe affetta, sempre secondo gli appellanti, la sentenza impugnata, essendo appena il caso di rilevare che i primi giudici non avrebbero giammai potuto esprimere una valutazione di preferenza per l’uno o per l’altro dei pareri emessi dalla Commissione regionale V.I.A. (dal momento che una simile valutazione esorbita evidentemente dal sindacato di legittimità del giudice amministrativo).

7.3.4. All’infondatezza dei motivi di appello e all’illegittimità dei provvedimenti impugnati a causa del riscontrato difetto di motivazione consegue l’obbligo dell’amministrazione di riprovvedere, non mancando di tener conto che l’istanza di revisione proposta da A.T.I. Rotamfer può configurarsi come presentazione di un nuovo progetto, il che esime la Sezione dall’esaminare gli altri motivi di censura sollevati in primo grado, ritenuti assorbiti dalla decisione di primo grado e riproposti nel presente grado di giudizio.

8. In conclusione, alla stregua delle osservazioni svolte gli appelli, previa riunione, devono essere respinti.

La peculiarità delle questioni trattate giustifica la compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sugli appelli proposti dalla Regione Veneto (NRG. 7802/2014) nonché da Rotamfer s.r.l. e Rottami Metalli Italia – R.M.I. S.P.A. (NRG. 7803/2014) avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sez. III, n. 1049 del 17 luglio 2014, così provvede:

- riunisce gli appelli e li respinge;

- dichiara interamente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Vito Poli, Consigliere

Francesco Caringella, Consigliere

Carlo Saltelli, Consigliere, Estensore

Antonio Amicuzzi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/03/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)