Spedizione transfrontaliera di rifiuti: sistematica delle fonti e profili problematici

di Antonella STORTI

SOMMARIO: 1. Premessa – 2. La spedizione transfrontaliera nel Testo Unico ambientale – 3. Il regolamento CE n. 1013/2006: disciplina e ambito di applicazione – 3.1 Divieti all’importazione ed esportazione – 4. I regolamenti CE n. 801/2007 e n. 1418/2007 – 5. Conclusioni

1. Premessa

Il presente lavoro si pone l’obiettivo di offrire una ricostruzione analitica delle fonti normative in materia di spedizione transfrontaliera di rifiuti, come interpretate dalla più recente giurisprudenza di legittimità.

I movimenti transfrontalieri di rifiuti stano assumendo un rilievo sempre maggiore sullo scenario economico nazionale, stante lo scarso valore riconosciuto al riciclaggio ed alla trasformazione dei rifiuti.

Il tema oggetto di trattazione pone problemi applicativi, soprattutto con riguardo al frequente ricorso al waste shipment verso Paesi non aderenti alla Convenzione O.C.S.E., dal momento che, in materia, vi è un significativo intreccio di fonti normative, sia di matrice comunitaria che internazionale, cui la disciplina nazionale fa riferimento.

2. La spedizione transfrontaliera nel Testo Unico ambientale

A livello nazionale, la spedizione transfrontaliera di rifiuti è disciplinata dall’art. 194 del Testo Unico Ambientale, Decreto Legislativo n. 152 del 2006, il quale rinvia ai regolamenti comunitari che regolano la materia, nonché agli accordi bilaterali di cui agli articoli 41 e 43 del Regolamento CE n. 1013/2006 e dal decreto di cui al comma 4.

Il comma 3 dell’art. 194, originariamente, disponeva che: “Le imprese che effettuano il trasporto transfrontaliero nel territorio italiano sono iscritte all’Albo nazionale gestori ambientali di cui all’articolo 212. L’iscrizione all’Albo, qualora effettuata per il solo esercizio dei trasporti transfrontalieri, non è subordinata alla prestazione delle garanzie finanziarie di cui al comma 10 del medesimo articolo 212.”

La norma in commento è stata modificata dalla Legge n. 35 del 4 aprile 2012, prevedendo che le imprese che effettuano il trasporto transfrontaliero di rifiuti, tra cui sono espressamente menzionati quelli da imballaggio, devono necessariamente allegare, per ciascuna spedizione, una dichiarazione dell’autorità competente di destinazione, la quale attesti che la legislazione nazionale non preveda una disciplina meno rigorosa di quella di cui alle fonti comunitarie, compreso il sistema di controllo sulle emissioni di gas serra. Inoltre, l’articolo novellato richiede che l’operazione di recupero nel Paese di destinazione venga portata a termine con modalità che, da un punto di vista ambientale, siano analoghe a quelle previste dalla disciplina normativa in materia di rifiuti elaborata dal Paese di destinazione.

Sul punto, la dottrina rileva che: “Tale aspetto permette l’allineamento della normativa nazionale a quella europea che, con il Regolamento n. 1013/2006, presume che, per assicurare che i rifiuti siano gestiti secondo metodi ecologicamente corretti per tutta la durata della spedizione, compreso il recupero o lo smaltimento nel Paese terzo di destinazione, l’impianto che riceve i rifiuti dovrebbe essere gestito in conformità di norme in materia di tutela della salute umana e ambientale grosso modo equivalenti a quelle previste dalla normativa comunitaria. ¹”

La legge 35/2012 è stata, in seguito, abrogata dalla legge n. 44 del 26 Aprile 2012, la quale, all’art. 9 comma 3-terdecies, disponeva la soppressione del terzo periodo dell’art. 194 comma 3.

3. Il regolamento CE n. 1013/2006: disciplina e ambito di applicazione

Le spedizioni transfrontaliere di rifiuti tra Stati membri dell’Unione Europea, nonché le importazioni e le esportazioni con i Paesi terzi sono disciplinate dal regolamento CE n. 1036 del 2006, che ha abrogato la disciplina previgente di cui al regolamento Cee n. 259/2003.

La presente fonte comunitaria va ad integrare sia la disciplina di cui alla Convenzione di Basilea sui movimenti transfrontalieri, il recupero e lo smaltimento di rifiuti pericolosi in materia, modificando le liste di rifiuti alla stessa allegati, sia la revisione adottata nel 2001 dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (O.C.S.E.).

Il primo articolo del preambolo del regolamento de quo evidenzia le finalità e gli obiettivi che hanno ispirato il Legislatore comunitario nell’operazione di riforma, consistenti nell’esigenza di tutela dell’ambiente, a garanzia del quale sono istituite procedure e regimi di controllo per la spedizione di rifiuti sia tra Stati membri dell’Unione che le attività di import/export verso i Paesi dell’Associazione europea di libero scambio (EFTA), dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) ed i Paesi terzi che hanno firmato la Convenzione di Basilea, “in funzione dell’origine, della destinazione e dell’itinerario di spedizione, del tipo di rifiuti spediti e del tipo di trattamento da applicare ai rifiuti nel luogo di destinazione. ²”

Sul punto, fondamentali si rivelano le considerazioni fornite dalla sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea dell’8 Settembre 2009, causa C-411/06, secondo cui vi è uno stretto legame tra le esigenze di natura politico-commerciale e quelle di protezione della salute umana e dell’ambiente, che risultano “indissolubilmente connesse, per cui l’una non può essere ritenuta secondaria o indiretta rispetto all’altra. ³”

Ancora, in una più recente pronuncia, la Corte di Giustizia afferma che: “E’ importante organizzare e disciplinare la sorveglianza e il controllo delle spedizioni di rifiuti secondo modalità che tengano conto della necessità di preservare, proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente e della salute umana e che favoriscano una più uniforme applicazione del regolamento in tutto il territorio della Comunità. ⁴”

Il regolamento 1013/2016 innova la materia oggetto di trattazione, semplificando in maniera significativa le procedure di controllo sullo spostamento di rifiuti. In particolare, pur essendo l ’import/export di rifiuti, essenzialmente, fondato sul sistema della notifica, non è più richiesto che quest’ultima venga effettuata direttamente dal soggetto interessato all’autorità competente di destinazione; al contrario, attualmente, tale operazione avviene tramite l’autorità competente di spedizione, la quale, dopo aver ricevuto la notifica, provvede ad inviarne una copia all’autorità competente di destinazione.

L’art. 1 del Regolamento definisce il suo ambito di applicazione, facendo riferimento alle spedizioni di rifiuti all’interno dell’Unione Europea tra Stati membri; ai rifiuti importati nell’Unione da Paesi terzi od esportati dall’Unione verso Paesi terzi; ai rifiuti in transito nel territorio dell’Unione con itinerario da e verso Paesi terzi ed indicando anche i casi in cui, invece, lo stesso non si applica.

Per quanto concerne la procedura disciplinata nel regolamento in commento, la spedizione transfrontaliera di rifiuti è fondata sul sistema delle notificazioni.

Tale impostazione è stata posta in rilievo anche dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, la quale ha avuto modo di ricordare che: “L’art. 35 del regolamento n. 1013/2006 sottopone le spedizioni di rifiuti a cui tale disposizione si applica ad una procedura di notifica e autorizzazione preventive scritte che devono segnatamente provenire dalle autorità competenti di spedizione e destinazione. ⁵”

In sostanza, per effettuare spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità è necessaria la trasmissione di una notifica scritta all’autorità competente di spedizione, che entro tre giorni lavorativi la inoltra all’autorità competente di destinazione. Quest’ultima, a sua volta, dopo aver ricevuto la notifica, deve inviare entro tre giorni lavorativi l’originale al notificatore ed una copia alle autorità competenti interessate. Se la notifica non è adeguatamente compilata, l’autorità di spedizione può chiedere al notificatore informazioni, entro tre giorni lavorativi dal ricevimento della stessa.

Nel termine di trenta giorni dalla data di conferma del ricevimento della notifica da parte dell’autorità competente di destinazione, le autorità competenti di spedizione, transito e destinazione devono rilasciare l’autorizzazione scritta alla movimentazione di rifiuti, oppure sollevare le proprie obiezioni motivate, altrimenti la spedizione si intenderà autorizzata tacitamente.

Nel caso in cui, invece, le autorità competenti decidano di rilasciare un’autorizzazione preventiva, il termine è ridotto a sette giorni. Si tratta, in questi casi, di decisioni con validità limitata revocabili in qualsiasi momento.

Dopo aver ricevuto l’autorizzazione scritta, il notificatore deve compilare il documento di movimento ed inviarne una copia all’autorità di destinazione. Potrà, poi, nei tre giorni seguenti, effettuare la spedizione.

Ogni trasporto deve essere accompagnato dall’originale del documento di movimento, che dev’essere consegnato all’impianto di destinazione, Inoltre, è necessario il documento di notifica contenente le autorizzazioni scritte e le condizioni aggiuntive.

Il destinatario, nel termine di tre giorni dalla ricezione dei rifiuti è tenuto ad inviare il documento di movimento compilato e firmato dal notificatore alle autorità competenti, per confermare di aver ricevuto i rifiuti.

Infine, nel termine di un anno a partire da quella data, deve inviare copia al notificatore ed alle autorità competenti della certificazione di smaltimento o recupero dei rifiuti ricevuti.

Un’ipotesi peculiare riguarda il caso in cui il notificatore o il destinatario abbiano subito precedenti condanne per spedizione illegale o per altri illeciti in materia ambientale. In questi casi, infatti, le autorità competenti di spedizione e di destinazione possono rifiutare tutte le spedizioni di cui la persona condannata sia parte. Quindi, le autorità possono ben rifiutare la spedizione di un rifiuto formalmente regolare, qualora essa abbia come parte una persona che sia stata condannata per reati di traffico di rifiuti o, in generale, per reati in materia ambientale.

Si segnala, inoltre, la previsione che richiede la stipulazione, tra notificatore e destinatario, di un contratto volto al recupero ed allo smaltimento di rifiuti oggetto di pattuizione, di cui dev’essere fornita copia all’autorità competente in caso di sua richiesta.

Il contratto de quo rimane in vigore fino al rilascio del certificato di smaltimento e recupero e deve contenere l’obbligo per il notificatore di riprendere i rifiuti nel caso in cui lo smaltimento, il recupero o la spedizione non siano avvenuti secondo le modalità previste oppure siano stati effettuati in violazione del regolamento in commento.

Sul punto, la Suprema Corte di Cassazione ha sottolineato che “integra il reato di cui all’art. 259 D. Lgs. n.152 del 2006, l’organizzazione di una spedizione transfrontaliera non autorizzata di rifiuti speciali non pericolosi, nonostante la previsione nella disciplina euronitaria di specifiche procedure per la restituzione degli stessi al Paese di partenza del trasporto. ⁶”

Per tutte le spedizioni i rifiuti deve essere stipulata anche una garanzia finanziaria o assicurativa volta alla copertura delle spese, qualora la spedizione, il recupero o lo smaltimento non possano essere effettuati oppure in caso di spedizioni illegali.

3.1 Divieti all’importazione ed esportazione

Il regolamento 1013/2006 prevede alcuni divieti alle importazioni ed esportazioni di rifiuti tra l’Unione europea ed i Paesi terzi.

Non sono, infatti, consentite le esportazioni di rifiuti destinati allo smaltimento verso Paesi non appartenenti all’Unione; questo divieto, però, non vale per le esportazioni di rifiuti destinati allo smaltimento nei Paesi EFTA che aderiscono alla Convenzione di Basilea, per i quali vigono le stesse regole che attengono alle spedizioni intracomunitarie; sono, però, richieste, le seguenti ulteriori integrazioni, valevoli anche per le esportazioni di rifiuti destinati al recupero verso Paesi ai quali si applica la decisione O.C.S.E.

Anzitutto, l’autorità competente di transito ha sessanta giorni dalla data di trasmissione della ricezione della notifica per chiedere ulteriori informazioni al riguardo e dare la sua autorizzazione. Inoltre, l’autorità competente di spedizione può autorizzare la spedizione soltanto dopo la ricezione di una autorizzazione scritta da parte dell’autorità competente di destinazione, ma, comunque, non prima di sessantuno giorni dalla data di ricevimento della notifica da parte delle autorità competenti di transito. Le autorità competenti di spedizione e transito devono inviare agli uffici doganali di esportazione e di uscita dalla Comunità una copia timbrata della decisione di autorizzare la spedizione; in seguito, il vettore deve consegnare agli uffici doganali di esportazione e di uscita dalla Comunità una copia del documento di movimento. Se l’autorità competente di spedizione non riceve l’avviso di ricevimento dei rifiuti spediti ad un Paese terzo entro quarantadue giorni dall’uscita dei rifiuti dall’Unione, deve prontamente informare la competente autorità di destinazione.

Per quanto concerne, invece, il contratto per il recupero dei rifiuti, quest’ultimo deve prevedere che il destinatario si faccia carico delle spese di spedizione, recupero e smaltimento, qualora l’impianto certifichi uno smaltimento inesatto,nonché l’invio entro tre giorni dal ricevimento al notificatore e alle autorità competenti di copia del documento di movimento firmata, che certifichi il ricevimento dei rifiuti e di copie del documento di movimento firmate che attestino l’avvenuto smaltimento, entro trenta giorni dal completamento dello stesso e non più tardi di un anno dalla ricezione dei rifiuti.

Altri divieti sono previsti con riferimento all’import/export di rifiuti destinati al recupero verso Paesi nei quali non si applica la decisione O.C.S.E. Sul punto è opportuno soffermarsi dal momento che la fattispecie pone particolari problemi applicativi ed è rilevante dato il ruolo fondamentale rivestito a livello economico dalle esportazioni di rifiuti destinati al recupero verso Paesi non O.C.S.E., la cui disciplina si rinviene negli artt. 36 e 37 e nell’Allegato V del Regolamento in commento.

“Nel sistema delineato dal legislatore comunitario, per quanto riguarda le esportazioni di rifiuti destinati al riciclo (posto che per quelli destinati allo smaltimento vige un divieto tendenzialmente assoluto di esportazione, così come previsto dall’art. 34 reg. cit.) ed elencati negli allegati III e IIIA del regolamento medesimo, è previsto che la Commissione dell’Unione richieda ai diversi Paesi destinatari di indicare se effettivamente tali rifiuti possono essere esportati verso il loro territorio ai fini del riciclo, nonché le eventuali procedure di controllo a cui tali rifiuti verranno assoggettati all’atto del loro arrivo a destinazione. ⁷”

I Paesi non OCSE, in sede di risposta all’apposito questionario inviato dalla Commissione Europea possono vietare di esportare tutte le tipologie o soltanto alcune tipologie di rifiuti, ovvero consentire la spedizione, condizionandola all’invio di una notifica ed autorizzazione preventiva scritta ai sensi dell’art. 35 del Regolamento in commento, ovvero, infine, possono consentire la spedizione di rifiuti in assenza di controlli.

Sulla base delle risposte ottenute dai paesi non O.C.S.E. è stato emanato il Regolamento CE n. 801/2007, poi sostituito con il Regolamento CE n. 1418/2007, in seguito modificato dal Regolamento CE n. 748/2008.

A titolo esemplificativo, può citarsi il caso della Repubblica Popolare Cinese. Quest’ultima, nel rispondere ai questionari inviati dalla Commissione ha ritenuto di vietare l’importazione di rifiuti solidi “che non possano essere utilizzati come materie prime o in modo ecologicamente corretto, ma, altresì, i rifiuti che possono essere importati come materia prima, i quali, comunque, vanno gestiti secondo un sistema di restrizione all’importazione e di licenza automatica all’importazione. ⁸”

In riferimento alla tematica in esame, la Suprema Corte di Cassazione ha avuto modo di puntualizzare che “il mancato rispetto, in caso di spedizioni transfrontaliere di rifiuti, delle garanzie e delle formalità previste dagli Stati riceventi, quand’anche non membri Ocse – nella specie, la Repubblica Popolare Cinese –, in quanto recepite nei regolamenti comunitari che regolano la materia a norma dell’art. 194 D.Lgs. n. 152 del 2006, integra il carattere abusivo dell’esportazione con conseguente configurabilità, nella ricorrenza dei restanti presupposti, del reato di attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti. ⁹”

4. I regolamenti CE n. 801/2007 e n. 1418/2007

Alla luce delle risposte fornite dagli Stati non O.C.S.E. alla consultazione avviata dalla Commissione Europea è stato emanato il Regolamento CE n. 801/2007, che ha posto sin da subito problemi interpretativi, necessitando di aggiornamenti.

A tal proposito, è stato pubblicato un documento preliminare che richiede particolare attenzione, da parte degli Stati membri, agli specifici controlli richiesti da ciascuno Stato di destinazione ¹⁰.

Il documento preliminare aggiunge alle tre colonne già inserite nel regolamento n. 801/2007, una quarta colonna in cui vengono indicate le varie procedure di controllo richieste dai singoli Stati di destinazione finale.

A titolo esemplificativo, si cita, ancora una volta, il caso della Repubblica Popolare cinese, che, per l’esportazione di rifiuti classificati alla voce “GC020”, cioè rottami elettronici e componenti elettronici recuperati che possono essere impiegati per recuperare metalli preziosi e comuni, richiede l’assoggettamento dei rifiuti in questione alla procedura di notifica ed autorizzazione scritte preventive.

“A seguito di quanto indicato nel documento preliminare reso noto dalla Commissione europea, l’esportazione dei rifiuti classificati alla stessa voce “GC020” sarà invece consentita limitatamente ai soli cavi elettrici ed ai rottami di motore. Per essi, la spedizione sarà soggetta alla procedura di obblighi generali d’informazione (secondo le modalità stabilite dall’art. 18 del Regolamento CE n. 1021/06) e dovrà realizzarsi in ottemperanza alle ulteriori procedure di controllo richieste dalla legislazione nazionale cinese. ¹¹”

Il Regolamento n. 801/2007 è stato abrogato dal Regolamento CE n. 1418/2007, al cui art. 1 è enunciato, con riguardo ai rifiuti destinati al recupero, indicati nell’Allegato III o III A del Regolamento CE n. 1013/2006, la cui esportazione non è vietata, in virtù di quanto disposto dall’art. 36 dello stesso, che l’esportazione medesima verso determinati Paesi non aderenti alla decisione O.C.S.E. deve essere effettuata nel rispetto delle procedure stabilite nell’allegato al regolamento stesso. Per ogni Stato indicato, l’Allegato elenca i rifiuti per quei è vietata l’esportazione, quelli per la cui esportazione è richiesta la notifica e l’autorizzazione scritta preventiva e quelli non assoggettati ad alcun controllo. Infine, è data indicazione di altre eventuali procedure di controllo previste dalla normativa nazionale applicabile.

4. Conclusioni

Dall’analisi svolta emerge che il leitmotiv della disciplina in materia di spedizione transfrontaliera di rifiuti è garantire una efficace tutela dell’ambiente e della salute umana, prediligendo il trasporto di rifiuti allo scopo del loro trattamento, piuttosto che il loro spostamento per fini meramente commerciali.

A lume di tanto, non bisogna perdere di vista l’esigenza di verificare che la spedizione di rifiuti venga effettuata con modalità “ecologicamente corrette”. A tal fine, si considera correttamente eseguita la spedizione, quando il notificatore ovvero l’autorità competente di destinazione possano provare che l’impianto che riceve i rifiuti verrà gestito nel rispetto delle norme a protezione dell’ambiente e della salute umana, posto che la correttezza della gestione deve essere valutata anche a livello globale, con riguardo a tutta la durata della spedizione.

Antonella Storti