TAR Campania (NA), Sez. V, n. 692, del 3 febbraio 2015
Rifiuti.Illegittimità ordinanza contingibile ed urgente per smaltimento dei rifiuti sversati da tempo, senza comunicazione di avvio del procedimento

Le ragioni che hanno giustificato l’adozione dell’ordinanza impugnata erano già note da tempo all’intimato Comune (visto che i lavori da cui - ad avviso del Comune - sarebbero derivati i rifiuti da lavorazioni e demolizioni edili “verosimilmente sono stati eseguiti negli anni addietro, come da documentazione agli atti d’ufficio”) e, ciononostante, si è ritenuto di non dover procedere a dare comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi della L. n. 241 del 1990 non accennandosi nell’impugnata ordinanza a quali siano stati i motivi di urgenza che abbiano reso obiettivamente impossibile la comunicazione di avvio del procedimento, mentre non sussisteva alcuna concreta ragione, per adottare il provvedimento impugnato, in assoluta carenza di contraddittorio e senza il diretto coinvolgimento della diretta interessata anche unicamente per consentirle di dimostrare l’assenza di qualsiasi elemento di colpevolezza a suo carico. Secondo la giurisprudenza formatasi in materia di ordinanze contingibili ed urgenti, l’obbligo della comunicazione sussiste allorché l’invio della stessa risulti in concreto compatibile con il procedimento alla base del provvedimento, in considerazione del provvedimento stesso in più fasi o del passaggio di un certo lasso di tempo dell’attività sfociata nell’adozione dell’atto. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)).

N. 00692/2015 REG.PROV.COLL.

N. 06146/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6146 del 2014, proposto da: 
RIVA DEL SOLE S.P.A., con sede in Castiglione della Pescaia (GR) loc. Riva del Sole, in persona del procuratore Castelli Carluccio rappresentata e difesa dall’Avv. Vincenzo Di Robbio ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. Roberto De Fusco, in Napoli, alla Via dei Fiorentini, n. 21; 

contro

COMUNE DI SESSA AURUNCA, in persona del legale rappresentante pro - tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Civico Massimo Iodice ed elettivamente domiciliato presso lo studio degli Avv. ti Rosario e Silvia Rusciano in Napoli, alla Riviera di Chiaia, n. 215; 

per l’annullamento, previa sospensione

dell’ordinanza dirigenziale n. 166/2014, emessa dal Dirigente del Settore Ambiente del Comune di Sessa Aurunca, in data 4.11.2014 e notificata il 12.11.2014, con la quale “….considerato che il 27.10.2014 è stato effettuato un sopralluogo congiunto tra i Carabinieri del Comando Stazione di Baia Domitia e da personale del Settore Ambiente del Comune di Sessa Aurunca nel corso del quale è stata verificata la presenza di materiali inerti provenienti da lavorazioni e demolizioni edili costituiti in particolare da frammenti di pavimentazione e di laterizio, frammenti di calcestruzzo interrati alle spalle di muretti di recinzione all’interno del villaggio turistico denominato - Italy Village - ex La Serra in località Baia Domitia (CE)….”,si intimava alla ricorrente Riva del Sole S.p.a., ritenuta solidalmente responsabile dell’illecito smaltimento dei rifiuti,di procedere “alla messa in opera, entro ventiquattro ore, delle necessarie misure di prevenzione atte ad impedire la diffusione degli inquinanti nell’ambiente, alla immediata recinzione dell’area, alla rimozione dei rifiuti illegalmente smaltiti, al ripristino dello stato dei luoghi, all’invio della documentazione comprovante lo smaltimento o il trattamento dei rifiuti al Settore Ambiente del Comune di Sessa Aurunca, all’attuazione di indagini finalizzate all’accertamento dell’eventuale superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC)”.

VISTO il ricorso con i relativi allegati;

VISTO l’atto di costituzione in giudizio dell’intimato Comune;

VISTI gli atti tutti della causa;

VISTO l’art. 60 cod. proc. amm.;

VISTA la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato;

UDITA alla Camera di Consiglio del 15 gennaio 2015 la relazione del cons. dr. Cernese;

RITENUTO in fatto e CONSIDERATO in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Preliminarmente rileva il Collegio che sussistono i presupposti per l’emanazione di una sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., in quanto il contraddittorio è integro, non si ravvisano ragioni per accertamenti istruttori ed i difensori presenti alla Camera di Consiglio del 15 gennaio 2015 sono stati interpellati in proposito e non hanno opposto alcuna obiezione; tanto perché, nel merito, il ricorso è fondato.

2. Esso è rivolto avverso dell’ordinanza dirigenziale n. 166/2014 del 4.11.2014 in epigrafe, notificata il 12.11.2014, con cui il Dirigente del Settore Ambiente del Comune di Sessa Aurunca, richiamato il D.L. vo n. 152/2006 e s.m.i., e visto l’art. 7 del D.L. vo n. 267/2000, nonché

la delega sindacale n. 2615/Gab del 14.9.2011, all’esito del sopralluogo congiunto tra i Carabinieri del Comando Stazione di Baia Domitia e da personale del Settore Ambiente del Comune di Sessa Aurunca, effettuato in 27.10.2014 intimava alla ricorrente Riva del Sole S.p.a., ritenuta solidalmente responsabile dell’illecito smaltimento dei rifiuti, di procedere “alla messa in opera, entro ventiquattro ore, delle necessarie misure di prevenzione atte ad impedire la diffusione degli inquinanti nell’ambiente, alla immediata recinzione dell’area, alla rimozione dei rifiuti illegalmente smaltiti, al ripristino dello stato dei luoghi, all’invio della documentazione comprovante lo smaltimento o il trattamento dei rifiuti al Settore Ambiente del Comune di Sessa Aurunca, all’attuazione di indagini finalizzate all’accertamento dell’eventuale superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC)”.

3. L’impugnata ordinanza fonda la sua parte motiva sulla constatazione che nel corso del suddetto sopralluogo è stata “verificata la presenza di materiali inerti provenienti da lavorazioni e demolizioni edili costituiti in particolare da frammenti di pavimentazione e di laterizio, frammenti di calcestruzzo interrati alle spalle di muretti di recinzione all’interno del villaggio turistico denominato - Italy Village - ex La Serra in località Baia Domitia (CE)”, da ciò facendone derivare “che “le azioni di sotterramento dei rifiuti costituisce illecito smaltimento e che la normativa vigente richiede l’attuazione delle procedure di caratterizzazione del sito e la verifica dell’eventuale contaminazione e che si deve provvedere alla completa rimozione dei rifiuti nei luoghi sopra indicati all’interno del villaggio turistico “Italy Village” località Riva del Sole”.

4. Ciò premesso, il ricorso è fondato in relazione ai dedotti profili di violazione dell’art. 7, L. n. 241/1990 per omesso avviso di avvio del procedimento, con violazione del diritto di difesa e del principio del contraddittorio, nonché dell’art. 192, D.L. vo n. 152/2006, oltre all’eccesso di potere per difetto di presupposti e carenza di istruttoria.

5. Prendendo le mosse dalla lamentata violazione del citato art. 192, l’Amministrazione, senza farsi alcun cenno ad un’eventuale responsabilità della Riva del sole S.p.a. nella causazione dell’illecito ambientale, ha individuato (anche) quest’ultima quale obbligata alle intimate azioni di recupero e ripristino ambientale per la mera circostanza di avere riscontrato la “sussistenza di lavori in corso” per dedurne che, “verosimilmente, sono stati eseguiti anni addietro, come da documentazione agli atti d’ufficio, nel periodo in cui il villaggio “La Serra” era di proprietà della società “Riva del Sole”, attuale ricorrente”, ritenendola passivamente legittimata, a pieno titolo, a rispondere dell’illecito sversamento di rifiuti.

6. Tuttavia, alla stregua della normativa in tema di illecito ambientale contenuta nel D.L.vo 152/2006, ai fini dell’adozione di ordinanze “ambientali”, non sono sufficienti (né necessari) né la qualifica di possessore, né tantomeno quella di mero proprietario, altrimenti venendosi a configurare una responsabilità oggettiva di posizione in capo alla ditta proprietaria che non trova alcun riscontro nella normativa in parola.

7. Invero, quanto alla qualità di mero proprietario, ed a fortiori di colui che - come la società ricorrente - abbia rivestito in passato tale qualità, come la giurisprudenza ha evidenziato in numerose occasioni (ex multis, Cfr: T.A.R. Campania, sez. V, 6 ottobre 2008, n. 13004), in caso di rinvenimento di rifiuti da parte di terzi ignoti, il proprietario o comunque il titolare in uso di fatto del terreno non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l’elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino (Cfr: T.A.R. Campania, Sez. I; 19 marzo 2004, n. 3042, T.A.R. Toscana, 12 maggio 2003, n. 1548, C. di S., IV Sez. 20 gennaio 2003, n. 168).

Tanto perché l’art. 14 D.L. vo 5 febbraio 1997, n. 22, in tema di divieto di abbandono incontrollato sul suolo e nel suolo, oltre a chiamare a rispondere dell’illecito ambientale l’eventuale “responsabile dell’inquinamento”, accolla in solido anche al proprietario dell’area la rimozione, l’avvio a recupero o lo smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi, ma ciò solo nel caso in cui la violazione fosse imputabile a titolo di dolo o di colpa (Cfr: T.A.R. Lombardia, Sez. I, 26 gennaio 2000, n. 292 e T.A.R. Umbria 10 marzo 2000, n. 253).

8. Tale rigorosa disciplina trova conferma nel sistema normativo attualmente vigente, quale quello del D.L. vo n. 152/2006 in tema di ambiente. In siffatto disposto normativo tutto incentrato su una rigorosa tipicità dell’illecito ambientale, alcun spazio v’è per una responsabilità oggettiva, nel senso che - ai sensi dell’art. 192 - per essere ritenuto responsabili delle violazione dalla quale è scaturita la situazione di inquinamento, occorre quantomeno la colpa. E tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni anche in relazione ad un’eventuale responsabilità solidale del proprietario dell’area ove si è verificato l’abbandono ed il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo.

9. Deve a tal punto darsi conto della più recente giurisprudenza in materia, che, anche al fine di contrastare più efficacemente gli illeciti fenomeni di sversamento di rifiuti, ha notevolmente ampliato il contenuto del dovere di diligenza da esigersi nei confronti del proprietario dell’area interessata e correlativamente ha ampliati le ipotesi di negligenza tali da integrare la culpa in omittendo del proprietario; sul punto il Consiglio di Stato ha rilevato che nel suo significato lessicale la negligenza (vale a dire la mancata diligenza) consisteva e consiste nella trascuratezza, nell’incuria nella gestione di un proprio bene, e cioè nell’assenza della cura, della vigilanza, della custodia e della buona amministrazione del bene; l’art.192 del testo unico n. 152 del 2006 attribuisce rilievo proprio alla negligenza del proprietario, che - a parte i casi di connivenza o di complicità negli illeciti (qui non prospettabili) - si disinteressi del proprio bene per qualsiasi ragione e resti inerte, senza affrontare concretamente la situazione, ovvero la affronti con misure palesamenti inadeguate (Cfr. C. di S., Sez. V, 10 giugno 2014, n. 2977). D’altronde ciò è pienamente in linea con la concezione della proprietà-funzione recepita dalla nostra Costituzione (Cfr. art. 42) per la quale la proprietà pone anche degli obblighi di rendersi attivo al suo titolare.

Tuttavia tali premesse sono condivisibili nella misura in cui il comportamento richiesto al proprietario si allinea alla normalità dei casi, nei quali, cioè, è legittimo presumersi una culpa in omittendi o in vigilando del proprietario, ma non altrimenti allorquando, sia pure eccezionalmente, risulti provata l’esclusione di ogni sua negligenza per essersi attivato per la custodia e/o la gestione del proprio bene ed affrontata concretamente la situazione deprecata con misure adeguate.

10. Premesso che i medesimi principi in tema di colpevolezza valevoli per il proprietario, a fortiori devono valere anche per l’ex proprietario, se in base alla su riferita giurisprudenza, può darsi cautamente ingresso ad una presunzione di colpa a carico del proprietario (in ogni caso grave, precisa e concordante e salva naturalmente la possibilità del proprietario di provare di non essere stato negligente nel senso su precisato), non altrettanto legittimo è l’utilizzo di presunzioni indirette per comprovare la colpa non solo dell’attuale proprietario, ma, attraverso nessi di concatenazione logico-giuridica di assai difficile decifrazione, per risalire ad un’affermazione di colpevolezza anche del proprietario precedente, in tal caso diventando sempre più labili ed evanescenti gli elementi dai quali desumere l’inosservanza dei doveri di diligenza, onde poter ritenere ascrivibile a colpa il comportamento del soggetto che in passato abbia avuto la proprietà e/o il possesso della res.

11. Nella fattispecie in esame, laddove l’impugnata ordinanza annovera fra i suoi destinatari (oltre che l’attuale proprietario dell’area, la società “La Serra Resort s.r.l.”, ed il Direttore del Villaggio, anche) la società Riva del Sole S.p.a., quale proprietaria ed attuale ricorrente, ci si avvale di una presunzione, basata sulla non esistenza di lavori in corso, che non vale a comprovare come, in occasione di lavori (“verosimilmente”) eseguiti anni addietro (“come da documentazione agli atti d’ufficio”), ed in assenza di altri elementi istruttori idonei ad avvalorare tale conclusione, gli sversamenti di rifiuti rinvenuti presso il villaggio “La Serra” possano ricondursi ad una culpa agendi, in omittendo o in vigilando della società Riva del sole S.p.a., nel periodo in cui quest’ultima era proprietaria del predetto villaggio.

12. Quanto si è andato esponendo rafforza la fondatezza del profilo di censura con il quale si deduce la violazione dell’art.7, L. 7.8.1990, n. 241 e dell’art. 192, D.L. vo n. 152/06, con riferimento alla mancata comunicazione di avvio del procedimento ed alla violazione del principio del contraddittorio, stante l’inosservanza delle regole che garantiscono la partecipazione dell’interessato al procedimento amministrativo.

13. Nella fattispecie, nonostante l’art.192 del D.L. vo n. 152/2006, al comma 3, prescriva che l’obbligo di rimozione dei rifiuti illecitamente abbandonati o interrati possa essere adottato esclusivamente in base agli accertamenti effettuati dai soggetti preposti al controllo, in contraddittorio con i soggetti interessati, illegittimamente il Comune di Sessa Aurunca non ha coinvolto nel procedimento la società ricorrente, consentendole di partecipare in contraddittorio agli accertamenti ed alle verifiche necessarie per individuare la soluzione ottimale, tecnica e logistica della peculiare problematica sottesa all’impugnata ordinanza, rinunciando così ad un apporto che (contrariamente a quanto asserito dal resistente Comune che, in proposito, ritiene l’impugnata ordinanza quale atto dovuto a contenuto vincolato, che, come tale, in forza dell’applicazione dell’art 21-octies, L. n. 241 del1990 non avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello in concreto adottato) sarebbe stato quanto mai opportuno per risalire agli effettivi responsabili dell’abbandono incontrollato dei rifiuti, considerato la successione temporale dei diversi proprietari.

14. Al riguardo il Collegio condivide quanto rilevato in giurisprudenza secondo la quale il ricorso allo strumento dell’ordinanza contingibile ed urgente o anche avente - come nella specie - soltanto carattere ambientale, giustifica l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento unicamente in presenza di un’”urgenza qualificata”, in relazione alle circostanze del caso concreto, che deve essere debitamente esplicitata in specifica motivazione sulla necessità e l’urgenza di prevenire il grave pericolo alla cittadinanza (Cfr: T.A.R. Campania, Sez. V, 3.2.2005, n. 764), anche perché sussiste un rapporto di conflittualità e di logica sovraordinazione tra l’esigenza di tutela immediata della pubblica incolumità e l’esigenza del privato inciso dall’atto amministrativo di avere conoscenza dell’avvio del procedimento (Cfr: T.A.R. Marche, 25 gennaio 2002, n. 97; T.A.R. Toscana, Sez. II, 14 febbraio 2000, n. 168); ciò in quanto il principio partecipativo alla base della comunicazione di avvio del procedimento ha carattere generalizzato ed impone, alla luce delle regole fissate dall’art. 7 L. n. 241/1990, che l’invio di essa abbia luogo in tutte quelle situazioni nelle quali la possibilità di coinvolgere il privato non sia esclusa da esigenze di celerità che caratterizzano la fattispecie e che, non possono ritenersi astrattamente implicite nella natura contingibile ed urgente dell’ordinanza, ma devono essere puntualmente esplicitate nel provvedimento in concreto adottato.

15. Secondo la giurisprudenza formatasi in materia di ordinanze contingibili ed urgenti, l’obbligo della comunicazione sussiste allorché l’invio della stessa risulti in concreto compatibile con il procedimento alla base del provvedimento, in considerazione del provvedimento stesso in più fasi o del passaggio di un certo lasso di tempo dell’attività sfociata nell’adozione dell’atto (Cfr: T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 27.4.2005, n. 692).

La situazione da ultimo evidenziata è proprio attinente alla fattispecie in esame, in quanto le ragioni che hanno giustificato l’adozione dell’ordinanza impugnata erano già note da tempo all’intimato Comune (visto che i lavori da cui - ad avviso del Comune - sarebbero derivati i rifiuti da lavorazioni e demolizioni edili “verosimilmente sono stati eseguiti negli anni addietro, come da documentazione agli atti d’ufficio”) e, ciononostante, si è ritenuto di non dover procedere a dare comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi della L. n. 241 del 1990 non accennandosi nell’impugnata ordinanza a quali siano stati i motivi di urgenza che abbiano reso obiettivamente impossibile la comunicazione di avvio del procedimento, mentre non sussisteva alcuna concreta ragione, per adottare il provvedimento impugnato, in assoluta carenza di contraddittorio e senza il diretto coinvolgimento della diretta interessata anche unicamente per consentirle di dimostrare l’assenza di qualsiasi elemento di colpevolezza a suo carico.

16. Conclusivamente, ogni altra censura assorbita, il ricorso è fondato e deve essere accolto, con il conseguente annullamento dell’impugnata ordinanza.

17. Le recenti tendenze giurisprudenziali in tema di individuazione di elementi colpevolezza a carico del proprietario suggeriscono di compensare integralmente fra le parti le spese giudiziali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, Quinta Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 6146/2014 R.G.), proposto dalla società “Riva del Sole s.p.a.”, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza dirigenziale n. 166/2014, del 4.11.2014.

Compensa fra le parti le spese, le competenze e gli onorari di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Domenico Nappi, Presidente

Vincenzo Cernese, Consigliere, Estensore

Gabriella Caprini, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/02/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)