TAR Brescia Sez. I n.797 del 5 settembre 2019
Rifiuti. Proprietario non responsabile dell’inquinamento ed adozione delle misure di prevenzione

Il proprietario che non sia responsabile dell’inquinamento, ai sensi dell'art. 245 comma 2, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett. i), ovvero le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia.

Pubblicato il 05/09/2019

N. 00797/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00804/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 804 del 2018, proposto da
Syndial S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefano Grassi e Giuseppe Onofri, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio fisico eletto presso lo studio del secondo in Brescia, Via Ferramola n. 14;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, con domicilio “digitale” corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio “fisico” presso la sua sede in Brescia, Via S. Caterina, 6;

nei confronti

Agenzia Regionale Protezione Ambiente (ARPA) Lombardia (anche Dipartimenti di Mantova e Brescia), Regione Lombardia, Provincia di Mantova, Comune di Mantova, Agenzia di Tutela della Salute della Val Padana – ATS Val Padana, Parco Regionale del Mincio, non costituitisi in giudizio;
Edison S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Riccardo Villata, Andreina Degli Esposti, Wladimiro Troise Mangoni, Mauro Ballerini, con domicilio “digitale” corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio “fisico” presso lo studio dell’ultimo in Brescia, Via della Stazione n. 37;

per l'annullamento

- DELLA NOTA DEL MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO E DEL MARE DEL 29/5/2018, AVENTE AD OGGETTO “SITO DI INTERESSE NAZIONALE DI LAGHI DI MANTOVA E POLO CHIMICO. AREA COLLINA R1 E AREA R2 SYNDIAL – RISULTATI DEL MONITORAGGIO DELLE ACQUE SOTTERRANEE: CAMPAGNA ACQUE 2017 TRASMESSO DA ARPA MANTOVA CON PROT. N. 183386 DEL 07.12.2017 ACQUISITA AL PROT.0026468/STA DEL 11.12.2017”, “IN TOTO” E NELLA PARTE IN CUI HA PRESCRITTO PER LE AREE R1 E R2:

A. DI INDIVIDUARE AD HORAS ULTERIORI MISURE DI PREVENZIONE (MIPRE), AL FINE DI RECUPERARE IL SURNATANTE RISCONTRATO, COMUNICANDOLE AL MINISTERO E AGLI ENTI TERRITORIALMENTE COMPETENTI (OBBLIGO EX ART. 240, COMMA 1, LETTERA T) DEL TITOLO V – PARTE QUARTA DEL D. LGS. 152/2006;

B. DI AVVIARE IMMEDIATAMENTE MISURE DI PREVENZIONE ANCHE NELL’AREA LIMITROFA AL PIEZOMETRO 8A E AL POZZO SYND3 INVIANDO AD ARPA, SE NON ANCORA TRASMESSI, I RESOCONTI SULLA FATTIBILITÀ TECNICA ED AUTORIZZATIVA DEL PIEZOMETRO 8A AL FINE DI INSERIRE DETTO PIEZOMETRO NELL’AMBITO DEL PROPRIO SISTEMA DI MIPRE;

C. CONTESTUALMENTE ALL’INDIVIDUAZIONE E ALLA REALIZZAZIONE DEGLI INTERVENTI RICHIESTI, QUALORA RISULTASSE NECESSARIO MODIFICARE I PROGETTI APPROVATI CON DECRETO N. 208 DEL 9.05.2016 E CON DECRETO N. N. 97 DEL 8.03.16, SI CHIEDE DI INVIARE UNA RELAZIONE TECNICA COSÌ COME PREVISTO DALL’ARTICOLO 3 DEI DECRETI, AL FINE DI UNA VALUTAZIONE CIRCA LA NECESSITÀ DI PROCEDERE AD UNA VARIANTE;

- DI OGNI ALTRO ATTO O PROVVEDIMENTO PRESUPPOSTO, CONNESSO, CONSEQUENZIALE ANCHE SE NON CONOSCIUTO.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e di Edison S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2019 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

A. Riferisce la ricorrente di operare presso lo Stabilimento Petrolchimico di Mantova, che occupa nel suo complesso una superficie di circa 125 ettari nella pianura alluvionale del fiume Mincio (in località Frassine).

B. Sottolinea in punto di fatto che gli accertamenti eseguiti nel corso del tempo, sia in sede procedimentale – ai sensi dell’art. 244 del D. Lgs. 152/2006 – che in sede giurisdizionale, consentono di rinvenire l’origine della contaminazione del SIN di Mantova nell’esercizio dell’impianto Cloro-Soda e nella gestione dei rifiuti da parte della Società Montedison, in epoca anteriore all’acquisto dello Stabilimento di Mantova da parte delle Società del Gruppo Eni.

B.1 In particolare evidenzia che:

- la contaminazione è dovuta all’attività industriale svolta nel periodo che va dal 1956 fino alla fine degli anni ’80;

- nelle aree del perimetro SIN, la società Montedison S.p.A. (oggi Edison S.p.A.) aveva attivato nel 1956 una produzione di soda caustica, cloro, etilene, propilene, butene, etibenzolo, stirolo, fenolo, acetone ed altri prodotti intermedi della lavorazione, e utilizzava celle di mercurio per il processo di lavorazione;

- dal novembre 1990 al dicembre 1991, Enichem Spa (oggi Syndial) ha avuto la proprietà e la gestione dell’impianto Cloro-Soda, che è consistita principalmente nell’attivazione della procedura per la sua chiusura e dismissione;

- dal 2002, lo stabilimento di Mantova è di proprietà di Polimeri Europa (oggi Versalis) che non ha mai svolto attività produttive che comportano l’uso del mercurio, occupandosi della produzione e commercializzazione di prodotti petrolchimici (chimica di base, stirenici, elastomeri, polietilene);

- Syndial è stata costituita nel 2002, al fine di fornire un servizio integrato nel campo del risanamento ambientale attraverso le attività di approvvigionamento, ingegneria e realizzazione dei progetti e di logistica dei rifiuti;

- pur non essendo responsabile della contaminazione, Syndial ha realizzato – sostenendone i relativi ingenti costi – interventi di caratterizzazione, di prevenzione, messa in sicurezza e monitoraggio delle matrici ambientali, al solo fine – noto anche al Ministero dell’Ambiente – di non rallentare le operazioni di risanamento del sito (fino all’adozione del decreto ministeriale che ha approvato il Progetto Operativo di Bonifica – POB);

- con ordinanza 8/5/2017, la Provincia ha accertato la responsabilità di Edison per l’inquinamento riscontrato nelle aree R1 e R2, con totale estraneità di Syndial;

- sta dando regolare attuazione alle attività contemplate dai progetti di bonifica approvati dal Ministero dell’Ambiente (cfr. documento Prot. PM NORD-096/18/MT denominato “Nota tecnica attività svolte con riferimento alle aree denominate ‘Area R1 –Collina’, ‘Area R2’ e ‘Area fabbricato ex Sala Celle’ del Sito Syndial di Mantova” 27 marzo 2018).

C. Con nota prot. n. 0010872 del 29/5/2018 il Ministero dell’Ambiente ha richiesto alla Società, in relazione alle aree R1 e R2 del SIN di cui si discorre:

a) di individuare “ad horas” ulteriori misure di prevenzione (MIPRE) per recuperare il surnatante riscontrato;

b) di avviare immediatamente misure di prevenzione nell’area limitrofa al piezometro 8a e al pozzo Synd3 inviando ad ARPA i resoconti sulla fattibilità tecnica ed autorizzativa del piezometro 8a al fine di inserirlo nell’ambito del sistema di MIPRE;

c) di inviare una relazione tecnica qualora si rendesse necessario, a fronte degli interventi richiesti, modificare i progetti operativi di bonifica approvati con Decreto prot. 208 del 9/5/2016 e con Decreto prot. n. 37 dell’8/3/2016.

D. Sostiene il Ministero dell’Ambiente (MATTM) che la richiesta di intervento trae origine nella nota prot. 183386 del 7/12/2017, con cui l’ARPA di Mantova ha trasmesso la relazione di validazione della campagna coordinata di monitoraggio acque del 2017, precisando che:

i. con riferimento a due piezometri ubicati al confine con l’area R2, si rende necessario anticipare la realizzazione di palancole a 24 metri di profondità previste dal Progetto di Bonifica approvato con Decreto del MATTM prot. n. 4398/STA dell’8/3/2016, senza attendere l’esito del piano di caratterizzazione in situ;

ii. con riferimento al piezometro 8a posizionato verso il Canale Sisma, la Società si deve attivare per procedere alla messa in sicurezza con rimozione del prodotto organico, valutando l’opportunità di estendere le attività di bonifica previste dal progetto di bonifica con pozzi MPE anche alla zona limitrofa al piezometro 8a e al pozzo Synd3.

E. La Società Syndial rappresenta l’avvenuta presentazione di controdeduzioni alle osservazioni di ARPA (cfr. nota prot. n. 18 del 28/2/2018), con le quali ha replicato che:

sub i) la variazione della sequenza operativa precluderebbe la possibilità di escludere dalla conterminazione le celle conformi, per cui – secondo il POB approvato – deve attendersi la conferma delle indagini integrative in corso; inoltre, la realizzazione della palancolatura dovrebbe essere preceduta dalla terebrazione dei nuovi pozzi che andranno a sostituire i precedenti rendendo, di fatto, necessaria anche una rivalutazione del modello idrogeologico;

sub ii) la presenza di prodotto organico riscontrata nei piezometri impattati risulta confinata, in quanto gli stessi punti ricadono nel raggio di influenza della barriera idraulica MIPRE Versalis; in ogni caso, la Società sta valutando la fattibilità tecnica ed autorizzativa per inserire detto piezometro nel proprio sistema di MIPRE e, dal mese di gennaio 2018, è stato attivato un monitoraggio mensile degli spessori di prodotto organico surnatante sui piezometri impattati, con eventuale rimozione manuale del prodotto rinvenuto.

La Società sottolinea di avere trasmesso dapprima la nota del 14/3/2018 – con gli esiti dei monitoraggi della falda in Area Collina, relativi all'anno 2017, riguardanti la nuova rete piezometrica (rif. dal documento “Syndial Mantova - Aggiornamento della rete di monitoraggio dell'Area Collina — rev.1” del 24/08/2016 — redatto da MWH-Syndial”) comprensiva di 12 nuovi piezometri esterni alla palancolatura, di cui 4 intercettanti la falda principale, 5 la falda sospesa e 3 finalizzati alla verifica della qualità delle acque sotterranee sotto la quota di infissione delle palancole – e di seguito la nota del 15/5/2018, di precisazione delle tesi espresse nella precedente comunicazione del 28/2/2018 “confermando che il surnatante si presenta con discontinuità e con spessori molto limitati, (…) a partire dal giorno 8 maggio 2018 i piezometri da voi evidenziati sono oggetto di rilievo dei livelli freatimetrici con cadenza giornaliera, anziché con la frequenza mensile come comunicato nella ns. precedente nota. Nei casi di evidenza della presenza di prodotto in fase separata si procederà con la contestuale rimozione di quanto rinvenuto. Tale verifica riguarda anche i piezometri Piez3(a), Piez5(a), Piez5(b), esterni al palancolato e ubicati al confine con l’Area R2”.

F. Da ultimo, la Società ha riscontrato la nota del 29/5/2018 del MATTM, a mezzo della lettera del 26/6/2018, chiedendo al Ministero di procedere al riesame e/o all'annullamento in autotutela delle proprie determinazioni, in quanto anche gli ulteriori accertamenti istruttori fatti eseguire da Syndial (e riportati nella relazione tecnica “Area Collina - Nota tecnica sulla presenza di prodotto surnatante e sua rimozione”, che è stata allegata) escluderebbero la sussistenza dei presupposti di legge per la richiesta di attivazione di misure di prevenzione nelle aree R1 e R2.

G. Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato in via telematica, Syndial impugna gli atti in epigrafe, deducendo in diritto quanto segue.

I MOTIVO = Incompetenza, violazione dell’art. 4 del D. Lgs. 165/2001, degli artt. 3 e ss. e 35 e ss. del D. Lgs. 300/99, falsa applicazione dell’art. 5 del DPCM 10/7/2014 n. 142, degli artt. 242 e 252 del D. Lgs. 152/2006 e degli allegati alla parte quarta, Titolo V (anche in relazione al D. Lgs. 22/97 e al DM 471/99), lesione del principio di tipicità degli atti amministrativi, degli artt. 7 e 8 della L. 241/90, dell’art. 97 della Costituzione, degli artt. 16 e 41 della Carta dei diritti fondamentali UE, lesione del contraddittorio, eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione, in quanto:

• le determinazioni sono state assunte unilateralmente dal dirigente della Direzione per la tutela del territorio delle risorse idriche del Ministero, al di fuori del procedimento previsto dalla legge per l’adozione di provvedimenti riguardanti la bonifica dei siti di interesse nazionale;

• le norme sul procedimento, e in particolare l’art. 252 del T.U., attribuiscono al Ministero dell’Ambiente, “sentito il Ministero delle Attività Produttive”, la competenza sulla procedura di bonifica dei siti di interesse nazionale, e le attività istruttorie sono svolte nel contraddittorio con il soggetto interessato e sottoposte alla valutazione delle amministrazioni competenti nell’ambito di Conferenze di Servizi decisorie; i lavori della Conferenza sono seguiti dalla determinazione conclusiva dell’amministrazione procedente con specifica motivazione;

• il dirigente incaricato ha assunto una decisione unilaterale (mediante la richiesta di adottare misure di prevenzione), disattendendo l’iter procedimentale previsto e la fase della Conferenza di Servizi, che costituisce un passaggio in funzione servente del provvedimento finale;

• si può dubitare che l’atto gravato abbia natura procedimentale in quanto mero invito o diffida, ma gli unici provvedimenti tipici nell’ambito del procedimento di bonifica esigono una valutazione della Conferenza di Servizi;

II MOTIVO = Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 7, 8, 10, 10-bis e 14 della L. 241/90, dell’art. 97 della Costituzione, degli artt. 239, 242, 243, 245, 250, 252, 253 del D. Lgs. 152/2006, lesione del principio del contraddittorio, eccesso di potere per carenza di istruttoria, contraddittorietà, irragionevolezza, parzialità, travisamento dei fatti, dal momento che:

• le prescrizioni sono state adottate in assenza di ogni interlocuzione preventiva con la ricorrente, che permettesse a quest'ultima di rappresentare le proprie ragioni;

• il principio di partecipazione è centrale nell'azione dei pubblici poteri, ed è posto a presidio del buon andamento dell’amministrazione;

• l’applicazione del principio è ancora più stringente in tema di Conferenza di servizi, modulo che esige un contraddittorio fondato sul meccanismo della contestualità;

• nella fattispecie, non risulta alcuna valutazione delle osservazioni tecniche presentate da Syndial il 28/2/2018 nei confronti del documento ARPA del 7/12/2017;

• l’amministrazione non ha in alcun modo controdedotto alle riflessioni della ricorrente, approfondite anche nello studio tecnico allegato alla lettera del 26/6/2018;

III MOTIVO = Violazione degli artt. 239, 240 lett. i e m, 242, 244, 245, 252, 253, 298-bis, 300, 302, 303, 304, 311, falsa applicazione della L. 241/90, violazione dell’art. 97 della Costituzione e dell’art. 191 TFUE, del principio “chi inquina paga”, eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà, illogicità manifesta, errore sui presupposti, travisamento, dato che:

• il surnatante si presenta con discontinuità e, ove presente, in spessori minimi;

• il modus operandi prevede, nei casi di evidenza, la contestuale rimozione di quanto rinvenuto;

• la verifica riguarda anche i piezometri Piez3(a), Piez5(a), Piez5(b), esterni al palancolato e ubicati a confine con l’area R2;

• in considerazione dei minimi spessori rinvenuti, la Società ha eseguito una valutazione tecnica approfondita per individuare le migliori tecnologie applicabili nello specifico caso (cfr. documento “Area Collina – nota tecnica sulla presenza di prodotto surnatante e sua rimozione” – doc. 18) trasmessa all’amministrazione il 26/6/2018;

• con riguardo ai punti a) e b), l’amministrazione non ha dato prova delle condizioni di legge per imporre ulteriori misure di prevenzione;

• manca il riferimento alla presenza di una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente, alla presunta insufficienza delle precauzioni già attive, e alle ragioni che giustificherebbero un termine estremamente ristretto;

• con riguardo alla prescrizione c), nonostante rivesta la posizione giuridica di proprietario incolpevole, la ricorrente ha avviato uno studio tecnico finalizzato a valutare più approfonditamente la fattibilità di quanto richiesto, e all’esito sarà possibile valutare la proposta di eventuali soluzioni individuate tecnicamente attuabili, con l’eventuale predisposizione di una variante al POB;

IV MOTIVO = Violazione degli artt. 239, 240, 242, 244, 245, 252, 252-bis del D. Lgs. 152/2006, falsa applicazione dell’art. 3 della L. 241/90, violazione dell’art. 97 della Costituzione e dell’art. 191 TFUE, del principio “chi inquina paga”, eccesso di potere per difetto dei presupposti e dell’istruttoria, per assoluta carenza di motivazione, inadeguatezza, contraddittorietà, illogicità, dato che:

• la nota ministeriale è impugnata nella parte in cui venga interpretata come richiesta di eseguire attività diverse da quelle rientranti nella categoria delle misure di prevenzione;

• una simile interpretazione si tradurrebbe nell’imposizione di obblighi incoerenti con la posizione giuridica di Syndial, che riveste la qualifica di proprietario incolpevole.

H. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Ambiente ed Edison, chiedendo la reiezione del gravame.

I. Il Ministero – nella nota 9/11/2018 – ha osservato che:

- la nota ha valore sollecitatorio di un adempimento già imposto con provvedimento tipico (decreto direttoriale di approvazione del progetto di bonifica), non gravato da impugnazione;

- sulla lamentata violazione delle garanzie procedimentali, l’amministrazione può avvalersi della sanatoria processuale ex art. 21-octies comma 2 della L. 241/90, dimostrando che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato;

- la Società, in qualità di proprietario, è in ogni caso tenuta a porre in essere adeguate misure di prevenzione, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 240 comma 1 lett. l) e 245 comma 2 TUA;

- nella sentenza 8/3/2017 n. 1089, la sez. V del Consiglio di Stato ha chiarito che anche “la messa in sicurezza del sito costituisce una misura di prevenzione dei danni e rientra pertanto nel genus delle precauzioni, unitamente al principio di precauzione vero e proprio e al principio dell'azione preventiva, che gravano sul proprietario o detentore del sito da cui possano scaturire i danni all'ambiente e, non avendo finalità sanzionatoria o ripristinatoria, non presuppone affatto l'accertamento del dolo o della colpa”;

- nella pronuncia 20/5/2014 n. 2526, il Consiglio di Stato (sez. VI) ha avuto modo di rilevare come <<l’attuale riferimento nella disposizione del citato art. 240 comma 1, lett. m), d.lgs. n. 152 del 2006 al “caso di eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura”, va inteso con riguardo a un manifestarsi subitaneo degli effetti (“eventi”), non della causa, della contaminazione (il che è qui da riferire al fatto dell’emergenza della contaminazione del sito). Questa “repentinità” non significa istantaneità, perché l’effetto, una volta manifestatosi inaspettatamente, può ben restare permanente. Del resto, se così non fosse, sarebbe ultronea la stessa previsione di misure di contenimento dal carattere comunque permanente>>;

- incomprensibile risulta la censura relativa al difetto di istruttoria, in quanto le misure aggiuntive sono state richieste a seguito dei rilievi eseguiti da ARPA nel corso delle attività di monitoraggio e controllo, i quali hanno ampiamente avvalorato la necessità di porre in essere, con urgenza, ulteriori misure di prevenzione.

L. Nella memoria conclusionale del 24/5/2019, Syndial ha dato conto dell’interlocuzione tecnica con il Ministero al fine di raggiungere una posizione condivisa sulla vicenda; in particolare:

- con lettera del 26/6/2018 (doc.17), di riscontro alla nota del 29/5/2018 del MATTM, ha chiesto all’amministrazione di procedere al riesame e/o all'annullamento in autotutela delle proprie determinazioni, in quanto anche gli ulteriori accertamenti istruttori fatti eseguire da Syndial (e riportati nella relazione tecnica allegata “Area Collina - Nota tecnica sulla presenza di prodotto surnatante e sua rimozione” – doc. 18) escludono la sussistenza dei presupposti di legge per la richiesta di attivazione di misure di prevenzione nelle aree R1 e R2;

- con nota del 10/9/2018 (doc. 19) Syndial ha trasmesso in allegato il documento “AREA R2 – Nota tecnica” in risposta al documento ARPA “Risultati del monitoraggio delle acque sotterranee: campagna acque 2017”, che costituisce un’integrazione alle precedenti note (del 28/2/2018 – doc. 14; 15/5/2018 – doc. 16; 26/6/2018 – doc. 17) e presenta, in particolare:

• l’aggiornamento in merito ai risultati della prima fase del Piano per la caratterizzazione dei rifiuti/terreni contaminati in area R2, per la porzione dell’area riferibile al sedime delle esistenti vasche dismesse, completato in data 1/3/2018;

• la valutazione tecnica circa le possibili soluzioni alternative al POB compatibili con i risultati del piano di caratterizzazione e con i vincoli imposti dalla presenza degli impianti dello stabilimento Versalis e delle attività di bonifica dell’Area Collina;

- con nota 2/10/2018 (doc. 26) è stato trasmesso il documento “Piano per la caratterizzazione dei rifiuti/terreni contaminati in area R2 – Risultati indagini ambientali Area ex Vasche” - Settembre 2018 predisposto a seguito del completamento delle attività geognostiche realizzate all’interno delle “ex vasche di emergenza”;

- con nota 30/10/2018 (doc. 27) è stata data comunicazione dell’avvio della seconda fase di caratterizzazione integrativa dell’Area R2 in esecuzione del POB approvato.

M. Dopo la diffida inoltrata il 30/11/2018, il Ministero ha convocato una riunione tecnica per il giorno 15/2/2019 presso la Direzione Generale per la Salvaguardia del Territorio e delle Acque, al fine di esaminare la documentazione trasmessa da Syndial. Ad oggi non è stato completato l’iter istruttorio.

N. Alla pubblica udienza del 26/6/2019 il gravame introduttivo è stato chiamato per la discussione e trattenuto in decisione.

DIRITTO

La ricorrente censura la nota ministeriale 29/5/2018, recante ulteriori prescrizioni per le aree Collina R1 e R2 all’esito dei risultati del monitoraggio delle acque (campagna 2017) eseguita da ARPA.

1. Il secondo motivo gravame e la prima parte del terzo sono fondati e devono essere accolti, nei limiti di seguito precisati.

1.1 L’esponente lamenta la mancata proficua interlocuzione (partecipazione del privato interessato al procedimento amministrativo), con particolare riguardo al mancato riscontro delle puntuali osservazioni avanzate:

• con nota del 28/2/2018, nella quale replicava che, sotto il primo profilo, la variazione della sequenza operativa precluderebbe la possibilità di escludere dalla conterminazione le celle conformi, per cui – secondo il POB approvato – deve attendersi la conferma delle indagini integrative in corso; inoltre, la realizzazione della palancolatura dovrebbe essere preceduta dalla terebrazione dei nuovi pozzi che andranno a sostituire i precedenti rendendo, di fatto, necessaria anche una rivalutazione del modello idrogeologico; sotto il secondo profilo, la presenza di prodotto organico riscontrata nei piezometri impattati risulta confinata, in quanto gli stessi punti ricadono nel raggio di influenza della barriera idraulica MIPRE Versalis, e in ogni caso la Società sta valutando la fattibilità tecnica ed autorizzativa per inserire detto piezometro nel proprio sistema di MIPRE (infine, dal mese di gennaio 2018 è stato attivato un monitoraggio mensile degli spessori di prodotto organico surnatante sui piezometri impattati, con eventuale rimozione manuale del prodotto rinvenuto);

• con nota del 14/3/2018, recante gli esiti dei monitoraggi della falda in Area Collina relativi all'anno 2017, riguardanti la nuova rete piezometrica (rif. dal documento “Syndial Mantova - Aggiornamento della rete di monitoraggio dell'Area Collina — rev.1” del 24/08/2016 — redatto da MWH-Syndial”) comprensiva di 12 nuovi piezometri esterni alla palancolatura, di cui 4 intercettanti la falda principale, 5 la falda sospesa e 3 finalizzati alla verifica della qualità delle acque sotterranee sotto la quota di infissione delle palancole;

• con nota del 15/5/2018, di precisazione delle tesi espresse nella precedente comunicazione del 28/2/2018 “confermando che il surnatante si presenta con discontinuità e con spessori molto limitati, (…) a partire dal giorno 8 maggio 2018 i piezometri da voi evidenziati sono oggetto di rilievo dei livelli freatimetrici con cadenza giornaliera, anziché con la frequenza mensile come comunicato nella ns. precedente nota. Nei casi di evidenza della presenza di prodotto in fase separata si procederà con la contestuale rimozione di quanto rinvenuto. Tale verifica riguarda anche i piezometri Piez3(a), Piez5(a), Piez5(b), esterni al palancolato e ubicati al confine con l’Area R2”;

• nello studio tecnico allegato alla lettera del 26/6/2018 (pur successivo al provvedimento impugnato).

1.2 Nell’atto impugnato l’amministrazione si limita a richiamare la nota Syndial pervenuta il 2/3/2018, senza alcuna ulteriore precisazione. Nella memoria finale, Syndial ha dato conto della convocazione di una riunione tra le parti per il 15/2/2019, della quale non è stato ancora redatto il verbale né sono stati resi noti i pareri eventualmente acquisiti dal MATTM.

1.3 In questo contesto, appare al Collegio illegittima la previsione impugnata, in mancanza di una replica puntuale (sotto il profilo tecnico) alle plurime e articolate obiezioni avanzate dalla Società. Le note del 28/2, del 15/3 e del 15/5/2018 racchiudevano sia valutazioni tecniche che dati oggettivi raccolti nei monitoraggi, a supporto di una posizione che – pur muovendo dalla contestazione delle disposizioni impartite – prevedeva l’accollo di impegni aggiuntivi (come quello del rilievo dei livelli freatimetrici con frequenza giornaliera presso i piezometri evidenziati dalle autorità). Il Ministero è dunque tenuto a pronunciarsi sulle deduzioni tecniche potendo – nel proprio percorso di indagine – condividerle ovvero confutarle in tutto o in parte, per poi rideterminarsi sulle stesse; non può tuttavia esimersi dal formulare il proprio giudizio, costituendo in caso contrario la decisione il frutto di un approccio apodittico.

1.4 Sulle riflessioni svolte dal MATTM – riassunte nell’esposizione in fatto – osserva il Collegio che gli adempimenti sono stati imposti con il POB (Progetto Operativo di Bonifica) approvato secondo una precisa scansione temporale, mentre la nota impugnata del 29/5/2018 prescrive di anticipare determinate misure ovvero di modificare i contenuti del progetto, così determinando un aggravio a carico di Syndial. Sotto altro profilo, si osserva che la sanatoria ex art. 21-octies comma 2 della L. 241/90, contempla l’obbligo dell’amministrazione di dimostrare in giudizio che “il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”. Premesso che l’atto assunto è pacificamente privo di natura vincolata, l’asserzione è corretta da un punto di vista teorico, ma l’onere non risulta assolto nella sostanza, in difetto di controdeduzioni puntuali e pertinenti sul piano tecnico.

1.5 Deve in definitiva trovare accoglimento la prospettazione di Syndial, per cui il Ministero ha l’obbligo di vagliare le deduzioni tecniche elaborate e di soffermarsi sulle stesse, proseguendo il tavolo tecnico al fine di emettere le proprie determinazioni conclusive: entro 90 giorni dalla pubblicazione della presente sentenza dovrà essere emanato un nuovo provvedimento espresso.

2. Quanto alla parte finale del III e al IV motivo (imposizione di obblighi incoerenti con la posizione di proprietario incolpevole), nella memoria di replica Syndial ha chiarito (pagina 1) che la correttezza dell’individuazione del soggetto responsabile della contaminazione – tenuto ad eseguire la bonifica – non costituisce l’oggetto delle impugnative (la questione è stata tra l’altro sottoposta a questo T.A.R. in un separato contenzioso con la Provincia di Mantova e la Società Edison). Posta questa precisazione, sul punto di diritto questa Sezione si riporta alle riflessioni sviluppate nella propria precedente pronuncia 24/9/2018 n. 897, per cui il proprietario che non sia responsabile dell’inquinamento, “…. ai sensi dell'art. 245 comma 2, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett. i), ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia” (T.A.R. Piemonte, sez. I – 12/9/2016 n. 1142, che risulta appellata; Consiglio di Stato, sez. VI – 5/10/2016 n. 4119)”. E’ stato richiamato anche il T.A.R. Palermo, sez. I – 11/5/2018 n. 1061, il quale nell’esaminare la portata dell’art. 245 comma 2 del T.U. ha statuito che “…. letta alla stregua del principio giurisprudenziale comunitario sopra richiamato, il Collegio condivide quanto sostenuto da parte ricorrente in ordine al fatto che in capo ai soggetti non responsabili del fatto causativo del potenziale inquinamento non possa essere addebitato alcun obbligo di intervento al di fuori dell’invio della comunicazione ex art. 245 e della implementazione di eventuali misure di prevenzione; agli stessi, nondimeno, è riconosciuta una mera facoltà di intervenire spontaneamente nel procedimento per evitare di perdere la proprietà/disponibilità dell’area a seguito dell’esercizio dell’onere reale da parte della P.a.: facoltà che, anche ove manifestata (per l’area in proprietà), tuttavia non può costituire il presupposto per l’emanazione di un obbligo per interventi urgenti e di ripristino anche nelle aree limitrofe”.

2.1 Il legislatore contempla dunque, a carico del proprietario incolpevole, l’obbligo di eseguire misure di prevenzione “secondo la procedura di cui all'articolo 242” (art. 245 comma 2). La disposizione evocata così recita al comma 1: “Al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile dell'inquinamento mette in opera entro ventiquattro ore le misure necessarie di prevenzione e ne dà immediata comunicazione ai sensi e con le modalità di cui all'articolo 304, comma 2. La medesima procedura si applica all'atto di individuazione di contaminazioni storiche che possano ancora comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione”.

2.2 Dunque, le misure di prevenzione si connotano per la loro immediatezza rispetto alla scoperta dell’evento inquinante. Come ha messo in luce questa Sezione nella già evocata pronuncia n. 897/2018 <<E’ pur vero che le medesime sono dovute anche per evitare i “rischi di aggravamento” della situazione di contaminazione, i quali devono essere tuttavia dimostrati o quanto meno ipotizzati come verosimili o probabili>>. Sulla base degli accertamenti ARPA, la nota impugnata individua ulteriori “misure di prevenzione”, con una qualificazione resa si rivela appropriata sulla base dell’oggettivo riscontro della presenza del prodotto inquinante. Se l’astratta classificazione della prescrizione si rivela corretta, permane l’obbligo giuridico di valutare l’efficacia delle misure, messa in discussione dalla ricorrente con deduzioni non adeguatamente approfondite dall’amministrazione (che non le ha contestate, neppure in giudizio).

3. Le conclusioni raggiunte consentono al Collegio di soprassedere dall’esame del I motivo, in quanto la mancata convocazione di una Conferenza di Servizi ad hoc (in luogo del tavolo tecnico comunque avviato) è questione formale e recessiva rispetto all’esame dei profili tecnici introdotti da Syndial.

4. In conclusione, la pretesa avanzata è suscettibile di apprezzamento nei limiti precisati (par. 1.5).

5. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo nei confronti del Ministero dell’Ambiente. Possono essere compensate nei confronti di Edison.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando accoglie il ricorso in epigrafe nei limiti di cui in motivazione.

Condanna il Ministero resistente a corrispondere alla parte ricorrente la somma di 3.000 € a titolo di compenso per la difesa tecnica, oltre a oneri di legge. Spese compensate nei confronti dell’altra parte del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

La presente sentenza è depositata in forma telematica, e la Segreteria della Sezione provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2019 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Politi, Presidente

Stefano Tenca, Consigliere, Estensore

Elena Garbari, Referendario