TAR Piemonte, Sez. I, n. 499, del 21 marzo 2014
Rifiuti.Legittimità diniego della Provincia di compatibilità ambientale per impianto di discarica di rifiuti inerti in area esondabile

L’allegato 1.1. del D. Lgs. 36/2003 dispone che le discariche per rifiuti inerti non devono essere normalmente autorizzate in aree esondabili, instabili e alluvionali e deve, al riguardo, essere presa come riferimento la piena con tempo di ritorno minimo pari a 50 anni. In base alla stessa normativa è facoltà della Regione dichiarare esondabili, instabili e alluvionali anche aree che abbiano tempi di ritorno della piena superiori a 50 anni. Nel caso di specie, la Regione Piemonte ha ritenuto di avvalersi di tale facoltà al fine di qualificare l’area di cava come area caratterizzata da una “pericolosità molto elevata” per esondazione fluviale torrentizia. Il che significa che con l’approvazione della Variante urbanistica comunale la predetta area sarà direttamente collegabile all’art. 9 della NDA del PAI con la conseguente impossibilità di realizzare nuove discariche. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00499/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00463/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 463 del 2011, proposto da: 
SCILLA S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Luca Mastromatteo, Antonella Capria e Teodora Marocco, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Luca Mastromatteo in Torino, corso Vittorio Emanuele II, 83;

contro

PROVINCIA di ALESSANDRIA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Daniela Sannazzaro, Alberto Vella, Paola Terzano e Desiree Fortuna, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Daniela Sannazzaro in Torino, corso Re Umberto I, 6; 

COMUNE di TORTONA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Giuseppe Franco Ferrari e Gianluca Marenzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Teresio Bosco in Torino, via Susa, 40; 

REGIONE PIEMONTE, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Piercarlo Maina, con domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura Regionale in Torino, piazza Castello, 165;

per l'annullamento

- della deliberazione della giunta della Provincia di Alessandria n. 12/2586 del 12.1.2011 avente ad oggetto giudizio negativo di compatibilità ambientale per il progetto presentato da Scilla s.r.l. di realizzazione di un impianto di discarica di rifiuti inerti in località Montemerla del comune di Tortona;

- del verbale di conferenza dei servizi del 23.4.2009 tenutasi presso l'assessorato ambiente della Provincia di Alessandria;

- della nota di trasmissione della predetta deliberazione e del predetto verbale di conferenza dei servizi del 28.1.2011;

- di ogni altro atto preordinato, presupposto o comunque connesso, ivi inclusi la nota del Comune di Tortona prot. 31521 del 4.11.2010, il documento ARPA del 15.6.2009; la nota della Regione Piemonte, settore pianificazione difesa del suolo del 28.5.2009 prot. 40815/db1402; la nota della Provincia di Alessandria prot. 69201 del 19.5.2009; il verbale di conferenza dei servizi del 9.10.2007, nonché del documento "certificazione della documentazione trasmessa a seguito del parere favorevole di idoneità del quadro dei dissesti definito in sede locale a recepire, modificare ed integrare il PAI a cura del gruppo interdisciplinare di cui alla dgr 31-3749 del 6.8.01", non conosciuto;

- del Piano Stralcio per l'Assetto Idrogeologico (PAI) del Bacino del Po e delle relative NTA, adottato con deliberazione del comitato istituzionale n. 18 del 26.4.2001 approvato con dpcm del 24.5.2001;

- di ogni altro atto preordinato, presupposto o connesso;

- nonché per il risarcimento del danno

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Alessandria, del Comune di Tortona e della Regione Piemonte;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2014 il dott. Ariberto Sabino Limongelli e uditi l’avv. Marocco per la parte ricorrente, l’avv. Sannazzaro per la Provincia di Alessandria, l’avv. Bosco su delega dell'avv. Ferrari per il Comune di Tortona, e l’avv. Maina per la Regione Piemonte;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso consegnato per le notifiche il 28 marzo 2011 e depositato il 21 aprile 2011, la società Scilla s.r.l. ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe con cui la giunta provinciale di Alessandria ha espresso, ai sensi dell’art. 12 della L.R. 40/1998, giudizio negativo di compatibilità ambientale relativamente al progetto presentato dalla ricorrente per la realizzazione e l’autorizzazione all’esercizio di una discarica di rifiuti inerti nel Comune di Tortona, località Montemerla.

2. Il progetto prevedeva il riempimento di una cava di argilla già coltivata con rifiuti inerti e assimilabili, per poi procedere al successivo ripristino dell’area.

3. Il provvedimento impugnato è stato adottato all’esito di una lunga e complessa attività istruttoria, avviata a seguito dell’istanza presentata dall’interessata in data 3 luglio 2007 e articolatasi in due sedute della conferenza di servizi (il 9 ottobre 2007 e il 23 aprile 2009), alle quali hanno partecipato, in particolare, oltre alla richiedente, la Regione Piemonte, la Provincia di Alessandria, il Comune di Tortona, l’ARPA, l’ASL e l’Autorità di Bacino.

4. Il giudizio negativo con cui si è conclusa la conferenza di servizi è stato formulato sul rilievo, condiviso da tutte le amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi, che il sito oggetto dell’insediamento “deve a tutti gli effetti essere considerato geomorfologicamente esondabile e a pericolosità molto elevata”.

5. Attraverso sette motivi di ricorso, la ricorrente ha dedotto l’illegittimità dell’atto impugnato sotto plurimi profili di violazione di legge e di eccesso di potere, e ne ha chiesto l’annullamento oltre al risarcimento del danno. In particolare:

5.1. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto vizi di violazione e falsa applicazione del D. Lgs. 36/2003 con particolare riferimento all’allegato 1, nonché di eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione: ha sostenuto la ricorrente che la predetta normativa nazionale consente la realizzazione di discariche di rifiuti inerti sia su aree esondabili a bassa pericolosità, con tempo di ritorno della piena pari a 500 anni (come indicato per l’area in oggetto nello studio tecnico prodotto dalla ricorrente in sede procedimentale), sia su aree a media pericolosità con tempi di ritorno della piena a 200 anni (come indicato in maniera eccessivamente cautelativa per l’area in questione dal competente settore della Regione Piemonte), sia addirittura su aree ad elevata pericolosità di esondazione con tempi di ritorno a 50 anni, purchè, in quest’ultimo caso, con provvedimento motivato dell’amministrazione e a determinate condizioni; secondo la ricorrente, nessuna di tali valutazioni sarebbe stata compiuta dall’amministrazione, con conseguente difetto di istruttoria e di motivazione; l’amministrazione non avrebbe neppure considerato che la predetta normativa statale prevale, in quanto successiva e speciale, su quella contenuta nel Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico del bacino del Po;

5.2. con il secondo motivo la ricorrente ha dedotto i medesimi vizi denunciati con il primo motivo, declinandoli sotto un diverso profilo: ha lamentato che l’amministrazione non avrebbe sufficientemente indagato se ricorrevano le condizioni previste dalla legge statale per l’assentibilità di discariche di inerti in aree a pericolosità molto elevata; in particolare, l’amministrazione non avrebbe indagato se le condizioni dei luoghi fossero realmente impeditive della realizzazione della discarica: al di là di un mero sopralluogo “visivo” dell’ARPA, non sarebbero state fatte misurazioni né sarebbe stato preso in considerazione lo studio tecnico prodotto dall’interessata; inoltre, l’amministrazione avrebbe del tutto omesso di valutare la possibilità di eventuali misure correttive: in particolare, considerato che l’ARPA aveva rilevato come mancassero argini adeguati per scongiurare un’eventuale piena, non si comprenderebbe per quale motivo l’amministrazione non abbia autorizzato la discarica imponendo nel contempo la realizzazione di un argine adeguato; infine, l’amministrazione avrebbe omesso di provvedere al necessario bilanciamento di interessi tra l’interesse pubblico a tutela dell’ambiente e quello altrettanto rilevante allo smaltimento dei rifiuti;

3. con il terzo motivo la ricorrente ha lamentato che il procedimento amministrativo si sarebbe prolungato a dismisura (oltre quattro anni) per poi concludersi con un provvedimento sostanzialmente poco istruito e immotivato; in particolare, ha rilevato la ricorrente come nella motivazione dell’atto impugnato si faccia riferimento alla circostanza che, “nonostante il lungo periodo di tempo trascorso [non sarebbe stato dimostrato il superamento della] criticità idraulica riscontrata in sede di conferenza”, senza tuttavia considerare che, per un verso il lungo tempo trascorso non era imputabile alla ricorrente, e per altro verso che quest’ultima aveva prodotto in seno al procedimento amministrativo un proprio studio tecnico, proprio al fine di evidenziare il superamento delle criticità idrauliche, ma tale studio non sarebbe mai stato preso in considerazione dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi;

4. con il quarto motivo la ricorrente ha lamentato che il provvedimento conclusivo sarebbe stato assunto sulla scorta di valutazioni finali formulate dal Comune di Tortona (circa il non superamento delle criticità idrauliche rilevate in conferenza di servizi) che non competeva al Comune formulare; in ogni caso tali valutazioni avrebbero dovuto essere ridiscusse in conferenza di servizi e non poste direttamente a base dell’atto conclusivo;

5. con il quinto motivo la ricorrente ha nuovamente ribadito le censure di difetto di istruttoria e difetto di motivazione dedotte con i motivi precedenti, lamentando che le amministrazioni coinvolte nel procedimento amministrativo non avrebbero compiuto alcuna effettiva istruttoria né un’autonoma valutazione dell’impatto ambientale della discarica, con particolare riferimento alla possibilità di rilasciare un’autorizzazione condizionata all’adozione di taluni correttivi e alla mancata valutazione del sito oggetto dell’insediamento, localizzato su una cava dismessa da sottoporre a ripristino;

6. con il sesto motivo la ricorrente ha lamentato che il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato nonostante che le aree interessate dal progetto non siano gravate da alcun vincolo dal PAI;

7. infine, con il settimo motivo, la ricorrente ha lamentato che la Provincia, dopo aver sospeso il procedimento in attesa della definizione del Tavolo tecnico regionale, avrebbe successivamente concluso il procedimento senza attendere che il Tavolo tecnico definisse la questione e senza riavviare il procedimento con una nuova comunicazione ad essa ricorrente ai sensi dell’art. 10 bis della L. n. 241/90.

7. Si sono costituiti, con atti separati, la Provincia di Alessandria, la Regione Piemonte e il Comune di Tortona, depositando documentazione e resistendo al gravame con diffuse argomentazioni.

8. Con ordinanza n. 320/11 del 14 maggio 2011 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare proposta dalla ricorrente, svolgendo considerazioni estese anche al merito della controversia.

9. In prossimità dell’udienza di merito del 13 giugno 2013, le difese della ricorrente, della Provincia di Alessandria e del Comune di Tortona hanno depositato memorie conclusive.

10. In esito alla predetta udienza, con ordinanza collegiale n.715/13 del 14 giugno 2013, la Sezione ha disposto incombenti istruttori a carico della Regione Piemonte, puntualmente ottemperati.

11. La parte ricorrente ha depositato nuovi documenti e una memoria conclusiva, nella quale ha svolto ulteriori considerazioni critiche sul contenuto delle relazioni depositate in giudizio dalla Regione Piemonte.

12. Memorie conclusive sono state depositate anche dalla Regione Piemonte e dalla Provincia di Alessandria.

13. All’udienza pubblica del 20 febbraio 2014, dopo la discussione orale dei difensore delle parti, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato e va respinto.

1. L’allegato 1.1. del D. Lgs. 13 gennaio 2003 n. 36 (concernete l’attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti), dispone che“Le discariche [per rifiuti inerti] non devono essere normalmente autorizzate (…) in aree esondabili, instabili e alluvionali; deve, al riguardo, essere presa come riferimento la piena con tempo di ritorno minimo pari a 50 anni. Le Regioni definiscono eventuali modifiche al valore da adottare per il tempo di ritorno sopra riportato in accordo con l’Autorità di bacino laddove costituita”.

La stessa norma aggiunge che “Le Regioni possono, con provvedimento motivato, autorizzare la realizzazione delle discariche per inerti nei siti di cui al comma precedente”, precisando che “La discarica può essere autorizzata solo se le caratteristiche del luogo, per quanto riguarda le condizioni di cui sopra, o le misure correttive da adottare, indichino che la discarica non costituisca grave rischio ecologico”.

2. In altre parole:

- in linea generale sono aree “esondabili, instabili e alluvionali” quelle caratterizzate da un tempo di ritorno della piena minimo pari a 50 anni;

- le Regioni, peraltro, d’intesa con l’Autorità di bacino laddove costituita, possono dichiarare “esondabili, instabili e alluvionali” anche aree che abbiano tempi di ritorno della piena superiori a 50 anni;

- nelle aree da ritenersi “esondabili, instabili e alluvionali” - o per legge statale (Tr = / > 50 anni) o per disposizione regionale (Tr > 50 anni) – non devono essere normalmente localizzate discariche per rifiuti inerti;

- peraltro, anche nei predetti siti la realizzazione delle discariche per rifiuti inerti può ugualmente essere autorizzata dalle Regioni laddove la discarica non costituisca un grave rischio ecologico, vuoi per le caratteristiche del luogo, vuoi per le misure correttive concretamente adottabili nel caso specifico.

Poste queste coordinate ermeneutiche, nel caso di specie è necessario considerare quanto segue.

3. E’ pacifico tra le parti che l’area interessata dal progetto di discarica è caratterizzata da un tempo di ritorno della piena superiore a 50 anni: la ricorrente sostiene pari a 500 anni, e produce al riguardo una perizia di parte; le amministrazioni resistenti sostengono invece pari a 200 anni; in ogni caso, al di là delle diverse prospettazioni, entrambe le parti concordano nell’attribuire all’area un valore di ritorno della piena superiore a 50 anni.

In base alla normativa nazionale sopra citata, un’area che sia caratterizzata da un tempo di ritorno della piena superiore a 50 anni non è qualificabile come “esondabile, instabile e alluvionale”, e come tale è normalmente idonea ad ospitare discariche per rifiuti inerti.

Nondimeno, in base alla stessa normativa è facoltà della Regione dichiarare esondabili, instabili e alluvionali anche aree che abbiano tempi di ritorno della piena superiori a 50 anni.

4. Nel caso di specie, la Regione Piemonte ha ritenuto di avvalersi di tale facoltà al fine di qualificare l’area di cava oggetto dell’istanza della ricorrente come area caratterizzata da una “pericolosità molto elevata” per esondazione fluviale torrentizia.

E lo ha fatto, secondo il collegio, in modo legittimo, ragionevole e sulla scorta di un’istruttoria approfondita.

5. A tale conclusione, la Regione è pervenuta attraverso considerazioni attinenti sia alla particolare conformazione geomorfologica del sito, sia ai recenti eventi alluvionali che hanno attinto quest’ultimo. In particolare:

- dal punto di vista geomorfologico, gli accertamenti effettuati dall’ARPA hanno evidenziato che in caso di piena del torrente Grue, l’attuale conformazione dell’area ne determinerebbe un diffuso allagamento, esteso in particolare alle aree di fondo scavo, tenuto conto, altresì, che nel frattempo la situazione dell’area è stata ancora più compromessa dall’attività estrattiva svolta negli ultimi anni;

- dal punto di vista storico, sono stati presi in considerazione gli eventi esondativi del torrente Grue verificatisi in anni recenti (nel settembre 1993 e nel novembre 2000), l’ultimo dei quali ha interessato direttamente il sito di cava;

- sulla scorta di tali elementi, ARPA ha concluso nel senso di ritenere che non sia verosimile ipotizzare “un’esondazione del T. Grue che aggiri le fosse di cava mantenendosi al ciglio delle scarpate decametriche, senza causare l’allagamento delle superficie di fondo scavo, che distano pochi metri (35m nel punto più vicino) dalla sponda sinistra – non arginata – del T. Grue”;

- in tale contesto, la Regione ha dovuto ulteriormente considerare, da un lato che, allo stato, non erano ancora disponibili perimetrazioni del dissesto idraulico condivise tra la stessa Regione e l’Autorità di Bacino, e dall’altro che in quello stesso periodo erano state appena avviate le procedure per la verifica di compatibilità idraulica ed idrogeologica della Variante al PRGC del Comune di Tortona, le quali avrebbero dovuto portare alla definizione di un quadro del dissesto idrogeologico condiviso dal Gruppo Interdisciplinare (formato da rappresentanti di Regione, Provincia e Comune) per l’intero territorio comunale;

- in tale complessa situazione, considerati gli esiti degli accertamenti istruttori dell’ARPA e soprattutto i dati storici relativi agli ultimi recenti eventi alluvionali che avevano attinto il sito in questione, la Regione ha ritenuto opportuno attendere l’esito del predetto Tavolo Tecnico, e nel frattempo, in via cautelativa, qualificare il sito in questione come “geomorfologicamente esondabile e a pericolosità molto elevata”, inquadrabile nella classe “Ee” (“pericolosità molto elevata”), o quantomeno nella classe “Eb” (Pericolosità elevata”) del vigente PAI, approvato dall’Autorità di bacino del Po in data 26 aprile 2001 e approvato dalla Regione Piemonte con delibera di giunta 15 luglio 2002 n. 45-6656;

- conseguentemente, poiché in base alle norme di attuazione del predetto PAI (art. 9 comma 1) sulle aree “Eb” è consentito solo “il completamento degli esistenti impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti a tecnologia complessa” (art. 9 comma 6), non, quindi, la realizzazione di nuove discariche, l’autorizzazione richiesta dalla ricorrente è stata doverosamente respinta.

6. Tale conclusione pare al collegio legittima, tenuto conto che essa si è fondata su considerazioni ragionevoli, basate su approfonditi accertamenti istruttori ed ancorate ai dati storici più recenti, e ed è stata determinata dalla giusta preoccupazione di evitare il rischio di autorizzare o non autorizzare un’istanza che successivamente avrebbe potuto essere contraddetta dalle risultanze del quadro di dissesto del Comune di Tortona, il quale, una volta approvato il proprio Strumento Urbanistico, avrebbe aggiornato il PAI, ponendo o meno un vincolo sull’area in questione (cfr. relazione del Settore Pianificazione e Difesa del Suolo della Regione Piemonte: all. E) fascicolo Regione).

7. Va ulteriormente considerato che, da quanto si evince dalla documentazione versata in atti, il Tavolo Tecnico Interdisciplinare per l’approvazione del quadro di dissesto relativo al territorio comunale di Tortona non è ancora concluso, ma solo per problematiche relative al Torrente Scrivia, mentre il quadro di dissesto del Torrente Grue è stato già definito con la classificazione dell’area nella classe “Eb” di pericolosità elevata.

Il che significa che con l’approvazione della Variante urbanistica la predetta area Eb sarà direttamente collegabile all’art. 9 della NDA del Pai con la conseguente impossibilità di realizzare nuove discariche.

8. Alla stregua di tali considerazioni, le censure della ricorrente non possono essere condivise, atteso che:

- con il provvedimento impugnato nel presente giudizio, l’amministrazione provinciale, stante l’inquadramento dell’area in questione nella classe di rischio geomorfologico “Eb”, caratterizzata da elevata pericolosità di esondazione, ha espresso giudizio negativo di compatibilità ambientale relativamente al progetto presentato dalla ricorrente, facendo corretta e doverosa applicazione dell’art. 9 della norme di attuazione del vigente PAI, il quale prevede che sulle aree “Eb” possa essere autorizzato solo “il completamento degli esistenti impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti a tecnologia complessa”, ma non la realizzazione di nuove discariche; la classificazione dell’area nella classe di rischio Eb è stata effettuata dalla Regione Piemonte, in via cautelativa, nell’esercizio nei poteri espressamente previsti dalla normativa statale richiamata dalla stessa parte ricorrente, la quale appare pertanto conciliabile e congruente con quella del PAI;

- il procedimento amministrativo è stato caratterizzato da un’istruttoria approfondita, che ha tenuto conto sia delle caratteristiche geomorfologiche attuali del sito, sia dei dati storici relativi agli eventi alluvionali più recenti; il procedimento amministrativo si è poi concluso con un provvedimento diffusamente motivato sotto tutti i profili, di fatto e giuridici, posti a fondamento del giudizio negativo conclusivamente formulato; la perizia di parte non appare idonea a contraddire gli esiti del procedimento, in quanto basata su rilievi meramente teorici disancorati dai dati storici sui recenti eventi alluvionali considerati dall’amministrazione; stante la precisa prescrizione ostativa dell’art. 9 delle NdA del PAI, l’amministrazione non avrebbe potuto formulare un giudizio positivo di compatibilità ambientale del progetto, neppure dettando accorgimenti tecnici;

- la durata del procedimento amministrativo è dipesa dalla complessità delle questioni tecniche esaminate, dalle reiterate richieste di sospensione formulate dalla stessa società ricorrente e dalla opportunità, rilevata ragionevolmente dalle amministrazioni interessate, di attendere l’esito del predetto Tavolo Tecnico Interdisciplinare prima di assumere una decisione che avrebbe potuto rivelarsi in contrasto con classificazione geomorfologica dell’area di imminente definizione proprio in seno al predetto gruppo di lavoro;

- il provvedimento conclusivo non è stato assunto sulla scorta di valutazioni finali formulate dal Comune di Tortona - il quale si è limitato a segnalare l’opportunità che il procedimento si concludesse ugualmente nonostante che il tavolo di lavoro del Gruppo Interdisciplinare non fosse stato ancora concluso (per problematiche afferenti ad un diverso contesto territoriale ed idrogeologico) – ma sulla scorta della classificazione geomorfologica dell’area individuata dalla Regione Piemonte e in doverosa applicazione dell’art. 9 del PAI;

- la ricorrente ha ricevuto comunicazione del preavviso di diniego con nota della Provincia del 19 maggio 2009; il provvedimento finale è stato assunto sulla scorta di motivazioni coerenti con i motivi ostativi in essa indicati.

9. In conclusione, alla stregua di tutte le considerazioni fin qui svolte, il ricorso va respinto perché infondato.

10. Sussistono peraltro giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite, attesa la peculiarità e la complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani, Presidente

Silvana Bini, Consigliere

Ariberto Sabino Limongelli, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 21/03/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)