Corte di Giustizia
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE NIILO JÄÄSKINEN
presentate il 15 luglio 2010
Causa C‑77/09
Gowan Comercio Internacional e Servicos Lda
contro
Ministero della Salute
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italia)]
«Prodotti fitosanitari – Sostanza attiva fenarimol – Direttiva 91/414 – Iscrizione nell’allegato I – Condizioni e limiti – Direttiva 2006/134 – Validità»
I – Introduzione
1. Nella presente causa il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italia) chiede alla Corte di pronunciarsi sulla validità della direttiva 2006/134/CE (2).
2. La direttiva 2006/134 ha modificato la direttiva 91/414/CEE (3), che impone agli Stati membri di garantire che i prodotti fitosanitari (sostanzialmente diserbanti, pesticidi e fungicidi per vegetali) siano immessi in commercio o utilizzati nel proprio territorio esclusivamente a seguito di autorizzazione ai sensi della direttiva medesima. Un prodotto fitosanitario può essere autorizzato solo se le sue sostanze attive rientrano nell’elenco di cui all’allegato I della direttiva 91/414.
3. La direttiva 2006/134 ha aggiunto il fenarimol nell’allegato I della direttiva 91/414, purché siano soddisfatte talune condizioni.
4. Il giudice del rinvio si chiede, in sostanza, se la validità della direttiva 2006/134 possa essere pregiudicata da un’eventuale discrepanza tra la direttiva stessa e un suo documento preparatorio, nella fattispecie un rapporto redatto dallo Stato membro incaricato come relatore di valutare gli effetti della sostanza attiva in questione.
II – L’ambito normativo
A – La direttiva 91/414
5. La direttiva 91/414 stabilisce il regime comunitario applicabile all’autorizzazione e alla revoca dell’autorizzazione a mettere in commercio i prodotti fitofarmaceutici.
6. Ai sensi dell’art. 4 della direttiva 91/414, «gli Stati membri prescrivono che un prodotto fitosanitario possa essere autorizzato soltanto se (…) le sue sostanze attive sono elencate nell’allegato I».
7. L’art. 5, nn. 1 e 2, della direttiva 91/414 fissa le condizioni di iscrizione di una sostanza attiva nell’allegato I nei seguenti termini:
«1. In base alle attuali conoscenze scientifiche e tecniche una sostanza attiva viene iscritta nell’allegato I per un periodo iniziale non superiore a dieci anni se si può supporre che prodotti fitosanitari contenenti la sostanza attiva soddisfino alle seguenti condizioni:
a) che i loro residui derivanti da un’applicazione conforme alla buona pratica fitosanitaria non abbiano effetti nocivi sulla salute dell’uomo o degli animali o sulle acque sotterranee né un influsso inaccettabile sull’ambiente e che detti residui, se significativi dal punto di vista tossicologico o ambientale, possano essere misurati con metodi di applicazione corrente;
b) che il loro impiego derivante da un’applicazione conforme alla buona pratica fitosanitaria non abbia effetti nocivi sulla salute dell’uomo o degli animali né un influsso inaccettabile sull’ambiente, come stabilito dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), punti iv) e v).
2. Per iscrivere una sostanza attiva nell’allegato I si deve tenere conto in particolare degli elementi seguenti:
a) se del caso, di una dose giornaliera accettabile (ADI) per l’uomo;
b) se necessario, di un livello ammissibile di esposizione dell’operatore;
c) se del caso, di una stima del destino e della distribuzione nell’ambiente, nonché dell’impatto sulle specie non bersaglio».
8. L’art. 5, n. 4, della direttiva 91/414 dispone che «[l’]iscrizione di una sostanza attiva nell’allegato I può essere soggetta a condizioni concernenti: (…) le restrizioni derivanti dall’esame delle informazioni di cui all’articolo 6, tenendo conto delle condizioni agricole, fitosanitarie e ambientali, comprese quelle climatiche, (…) le modalità di uso».
9. L’art. 6 della direttiva 91/414 è così formulato:
«1. L’iscrizione di una sostanza attiva nell’allegato I è decisa secondo la procedura prevista all’articolo 19.
(...)».
10. L’art. 8 della direttiva 91/414 verte sulle misure transitorie e derogatorie. Il suo n. 2, secondo e quarto comma, così dispone:
«In seguito all’adozione della presente direttiva la Commissione avvia un programma di lavoro ai fini dell’esame progressivo di tali sostanze attive (…). Questo programma può prevedere che gli interessati debbano presentare alla Commissione e agli Stati membri tutti i dati richiesti entro un termine in esso stabilito. Un regolamento adottato in conformità della procedura istituita dall’articolo 19 fissa tutte le disposizioni necessarie per l’attuazione del programma stesso.
(…) previo esame da parte del Comitato di cui all’articolo 19 e secondo la procedura istituita dallo stesso articolo è possibile decidere se e a quali condizioni la sostanza attiva può essere iscritta nell’allegato I o, nei casi in cui i requisiti di cui all’articolo 5 non sono soddisfatti o l’informazione e i dati prescritti non sono stati presentati entro il termine prescritto, che tale sostanza attiva non venga inserita in tale allegato. Gli Stati membri devono stabilire, a seconda dei casi, il rilascio, la revoca o la modifica delle relative autorizzazioni entro un termine prescritto».
11. L’art. 19 della direttiva 91/414 (4) prevede che la Commissione sia assistita da un comitato di regolamentazione, il comitato permanente per la catena alimentare e la salute degli animali (in prosieguo: il «Comitato»).
B – Il regolamento (CEE) n. 3600/92
12. La procedura da seguire, prevista all’art. 8, n. 2, della direttiva 91/414, per l’iscrizione nell’allegato I della direttiva 91/414 di talune sostanze attive contenute nei prodotti fitosanitari risulta dal regolamento (CEE) n. 3600/92 (5). Essa inizia, a norma dell’art. 4 di tale regolamento, con una notifica alla Commissione da parte del produttore,
13. Nel preambolo del regolamento n. 3600/92 è precisato che il lavoro di valutazione delle sostanze attive deve essere suddiviso fra le autorità competenti degli Stati membri e che, per ogni sostanza attiva, deve essere designato uno Stato membro relatore.
14. Nella fattispecie il produttore del fenarimol, ossia la DowElanco Europe, ha proceduto alla notificazione, a seguito della quale la Commissione ha adottato, in virtù dell’art. 5, n. 2, del regolamento n. 3600/92, il regolamento (CE) n. 933/94 (6). Mediante quest’ultimo è stato designato come Stato membro relatore il Regno Unito.
15. L’art. 7 del regolamento n. 3600/92 prevede dettagliatamente i rispettivi obblighi dello Stato membro relatore e della Commissione nonché la procedura da seguire. Lo Stato membro relatore deve far pervenire alla Commissione un rapporto di valutazione contenente una raccomandazione (n. 1). Dal canto suo, la Commissione deve affidare al Comitato l’incarico di esaminare il fascicolo e il rapporto in questione (n. 3) e, se del caso, sottoporre poi al Comitato un progetto di direttiva o di decisione (n. 3 bis).
16. Inoltre, nel caso in cui siano richieste ulteriori prove o informazioni, l’art. 8 del regolamento n. 3600/92 determina gli obblighi rispettivi dello Stato membro relatore e della Commissione nonché la procedura da seguire.
C – La direttiva 2006/134
17. La direttiva 2006/134 ha iscritto il fenarimol nell’allegato I della direttiva 91/414 per il periodo compreso tra il 1º gennaio 2007 e il 30 giugno 2008 e ha definito le restrizioni all’impiego di questa sostanza attiva (7).
18. I ‘considerando’ dal secondo all’ottavo della direttiva 2006/134 riassumono le circostanze che hanno determinato la sua adozione e spiegano alcune scelte decisive operate da detta direttiva, segnatamente riguardo alle restrizioni agli impieghi ammessi (quinto e sesto ‘considerando’), alla riduzione del periodo di iscrizione (ottavo ‘considerando’) e alla necessità di ottenere ulteriori informazioni (decimo ‘considerando’).
19. L’allegato alla direttiva 2006/134 prevede, per quanto concerne il fenarimol, che le utilizzazioni come fungicida possono essere autorizzate solo su talune colture (pomodori, peperoni in serra, melanzane, cetrioli in serra, meloni, piante ornamentali, alberi in vivaio e piante perenni). Esso stabilisce anche i dosaggi massimi per ogni coltura. Altre utilizzazioni del fenarimol sono vietate (trattamento aereo, applicazioni con attrezzatura a spalla e a mano per uso amatoriale, giardinaggio domestico). Infine, gli Stati membri devono garantire l’applicazione di tutte le opportune misure di attenuazione dei rischi e prestare particolare attenzione alla protezione degli organismi acquatici, dei lombrichi, degli uccelli e dei mammiferi nonché degli operatori e dei lavoratori.
III – Il procedimento principale e la questione pregiudiziale
20. Il 28 luglio 1993 la società DowElanco Europe ha notificato alla Commissione il suo interesse all’iscrizione del fenarimol nell’allegato I della direttiva 91/414. Subentrata nelle attività della DowElanco Europe, la società di diritto portoghese Gowan Commercio International e Servicos Limitada (in prosieguo: la «Gowan») ha dato seguito alla procedura di iscrizione del fenarimol in suo proprio nome.
21. A seguito dell’adozione della direttiva 2006/134, l’Italia ha, con decreto ministeriale 8 giugno 2007, revocato le autorizzazioni concesse alla Gowan per l’immissione in commercio di prodotti fitosanitari a base di fenarimol.
22. Con decreto ministeriale 17 ottobre 2007 il fenarimol è stato incluso nell’elenco delle sostanze attive autorizzate in Italia, elenco che figura nell’allegato I del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 194.
23. Il giudice del rinvio nota che il decreto 8 giugno 2007 è stato in parte modificato da un decreto successivo, di data non precisata, recante nuova registrazione provvisoria in Italia di prodotti a base di fenarimol, conformemente al dettato del decreto legislativo n. 194/95, come modificato il 17 ottobre 2007 alla luce della direttiva 2006/134.
24. La Gowan ha impugnato questi due ultimi decreti proponendo un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
25. Nell’ambito di detto ricorso la Gowan ha eccepito l’illegittimità della direttiva 2006/134. Essa fa valere, in sintesi, che le severe restrizioni all’impiego del fenarimol non sono giustificate dagli studi scientifici realizzati nel corso della procedura di valutazione.
26. Secondo la Gowan, i termini per l’iscrizione del fenarimol nell’allegato I della direttiva 91/414 restringerebbero l’utilizzazione di tale sostanza, per un periodo di 18 mesi, ad alcune colture di importanza marginale rispetto a quelle che hanno sempre costituito il suo mercato principale (vigneti, mele, pere, pesche, cocomeri, zucchine, peperoni fuori serra e fragole).
27. Il giudice del rinvio constata che dalla procedura scientifica di valutazione emergono conclusioni positive e che la Commissione inizialmente aveva proposto di iscrivere il fenarimol nell’allegato I della direttiva 91/414 senza alcuna restrizione.
28. Nutrendo pertanto dubbi sulla legittimità della direttiva 2006/134, il giudice del rinvio ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«[Se sia] legittima la direttiva [2006/134], che ha significativamente limitato l’uso del fenarimol, in relazione all’esito dell’istruttoria tecnico-scientifica condotta dallo Stato relatore, che sembrerebbe concludersi nel senso di un rischio accettabile derivante da detto uso»
IV – Riassunto delle osservazioni delle parti
29. Osservazioni scritte sono state depositate dalla ricorrente nel procedimento principale, dai governi tedesco e ellenico nonché dalla Commissione. Tutti erano presenti all’udienza, tenutasi il 29 aprile 2010, salvo il governo tedesco.
30. Con l’eccezione della ricorrente nel procedimento principale, tutte le parti rappresentate si sono pronunciate a favore della validità di detta direttiva.
V – Analisi della ricevibilità
31. Il governo tedesco e la Commissione hanno espresso dubbi sulla ricevibilità della domanda di decisione pregiudiziale perché imprecisa e poco chiara.
32. A questo riguardo ricordo che, conformemente ad una giurisprudenza costante, l’esigenza di giungere ad un’interpretazione del diritto comunitario che sia utile per il giudice nazionale impone che quest’ultimo definisca l’ambito di fatto e di diritto in cui si inseriscono le questioni sollevate o che spieghi almeno le ipotesi di fatto su cui tali questioni sono fondate (8).
33. Le informazioni fornite nelle decisioni di rinvio pregiudiziale devono non solo consentire alla Corte di dare risposte utili, ma altresì dare ai governi degli Stati membri, nonché agli altri interessati, la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia. Spetta alla Corte vigilare assicurare che tale possibilità sia salvaguardata, tenuto conto del fatto che, a norma della suddetta disposizione, agli interessati vengono notificate solo le decisioni di rinvio (9).
34. Nella fattispecie, la decisione di rinvio contiene dettagli sufficienti per consentire ai governi degli Stati membri e agli altri interessati di presentare le loro osservazioni. Del resto, dalle osservazioni presentate dai governi tedesco ed ellenico nonché dalla Commissione risulta che questi hanno potuto utilmente prendere posizione sulla questione sollevata dal giudice del rinvio.
35. Dal canto mio, mi sembra che la Corte possa considerarsi sufficientemente edotta dalle informazioni offerte nella decisione di rinvio e nelle osservazioni ad essa presentate per poter rispondere utilmente alla questione che le è stata sottoposta.
36. Il problema della ricevibilità della presente domanda di pronuncia pregiudiziale si pone, tuttavia, ad un altro riguardo. Infatti, è dubbio se la Gowan abbia ancora il diritto di invocare l’illegittimità della direttiva 2006/134 dinanzi ai giudici nazionali, posto che non ha introdotto alcun ricorso di annullamento contro la stessa direttiva dinanzi al Tribunale nel termine previsto dall’art. 230 CE, mentre aveva la facoltà di farlo (10).
37. Secondo la sentenza TWD Textilwerke Deggendorf, infatti, una persona fisica o giuridica non può, in linea di principio, contestare indirettamente la validità di un atto di un’istituzione comunitaria per mezzo di un rinvio pregiudiziale se poteva direttamente proporre un ricorso contro tale atto ai sensi dell’art. 230 CE (11).
38. Tale limitazione della possibilità di impugnare un atto comunitario per mezzo di un rinvio pregiudiziale è volta a preservare la certezza del diritto, evitando che atti comunitari produttivi di effetti giuridici vengano rimessi in questione all’infinito. Diversamente, una persona potrebbe eludere il carattere definitivo di una decisione dopo la scadenza dei termini per esperire un ricorso diretto fissati dall’art. 230, quarto comma, CE (12).
39. Tuttavia, da una giurisprudenza consolidata emerge in modo chiaro che ad un soggetto può essere preclusa la possibilità di eccepire l’illegittimità di un atto comunitario dinanzi al giudice nazionale e di contestarne indirettamente la validità ai sensi dell’art. 234 CE solo se il suo diritto a chiedere l’annullamento di tale atto ai sensi dell’art. 230 CE era evidente e incontestabile (13).
40. Di conseguenza, atteso che la questione pregiudiziale concerne una direttiva, occorre stabilire se un ricorso della Gowan avverso la direttiva 2006/314 sarebbe stato senz’altro ricevibile trattandosi di una decisione che la riguardava direttamente e individualmente (14).
41. A mio avviso, nella fattispecie ciò non è dimostrato.
42. Per cominciare, occorre ricordare che nella causa TWD Textilwerke Deggendorf l’impresa in questione era la destinataria delle misure di attuazione. Questa giurisprudenza è stata applicata ad alcuni regolamenti quando la Corte ha indicato che, in certe circostanze, un regolamento poteva essere un atto impugnabile implicante l’irricevibilità di un rinvio pregiudiziale (15).
43. Tuttavia, le cose stanno diversamente riguardo alle direttive. Nella causa Eurotunnel e a. la Corte ha precisato che una direttiva non può essere analizzata allo stesso modo (16).
44. Anche se è vero che, nel quadro specifico della direttiva 91/414, il Tribunale ha recentemente ammesso la ricevibilità di un ricorso di annullamento proposto da un’impresa notificante avverso una direttiva adottata sulla base di tale notificazione (17), non per questo un simile ricorso da parte dell’attuale ricorrente sarebbe stato senza dubbio ricevibile, e ciò per tre ordini di motivi. Innanzitutto, la citata sentenza del Tribunale è stata resa solo nel 2009, mentre la ricorrente nel procedimento principale avrebbe dovuto presentare il suo ricorso ben prima di tale data, all’inizio dell’anno 2007. In secondo luogo, la Corte non ha avuto occasione di pronunciarsi sulla soluzione praticata dal Tribunale. Infine, tenuto conto del tenore letterale del Trattato e della sua economia generale, che non prevedono, se non indirettamente, la possibilità di un tale ricorso, il principio della certezza del diritto osta, a mio avviso, ad un tale ampliamento della ricevibilità per via giurisprudenziale. Pertanto, il ricorso della Gowan avverso la direttiva 2006/134 non sarebbe stato ricevibile sicuramente.
45. Da quanto precede discende che la questione pregiudiziale mi sembra ricevibile.
VI – Analisi del merito
A – Interpretazione della questione pregiudiziale
46. Nella questione pregiudiziale il giudice del rinvio constata che la direttiva 2006/134 ha significativamente limitato l’uso del fenarimol. Il giudice desidera sapere se detta direttiva è valida, tenuto conto del fatto che l’esito dell’istruttoria tecnico-scientifica condotta dallo Stato membro relatore sembrerebbe essere che il rischio derivante da detto uso è accettabile.
47. Per cominciare osservo che la questione pregiudiziale, vertente sulla validità di un atto comunitario, è formulata in modo piuttosto generico, senza precisare la norma o il principio giuridico che potrebbe essere stato violato.
48. Nelle domande pregiudiziali di accertamento della validità le questioni e gli eventuali motivi di invalidità sono formulati il più delle volte con grande precisione dal giudice del rinvio (18). Quando non è così, è nondimeno possibile chiarire la questione alla luce della decisione di rinvio(19).
49. Orbene, ciò non avviene nella fattispecie in esame. Il giudice del rinvio ha deciso di formulare la questione in termini piuttosto generali. Per chiarirla si potrebbero cercare elementi nella motivazione della decisione di rinvio pregiudiziale, ma questa non è affatto più precisa.
50. Ricordo che l’art. 234 CE stabilisce il quadro di una cooperazione stretta tra i giudici nazionali e la Corte, fondata su una ripartizione delle competenze tra di loro. Nell’ambito di detta cooperazione la facoltà di determinare le questioni da presentare alla Corte è devoluta al solo giudice nazionale e coloro che partecipano alla procedura dinanzi alla Corte non possono limitarne o estenderne la portata.
51. Per quanto concerne la valutazione della validità di un atto, occorre fare un certo parallelo con il ricorso di annullamento. Come ricordato dalla Corte, il rinvio pregiudiziale per l’accertamento di validità costituisce, al pari del ricorso d’annullamento, uno strumento del controllo di legittimità sugli atti delle istituzioni comunitarie (20). Un ricorso d’annullamento che non indica con precisione le ragioni per le quali l’atto impugnato dovrebbe essere annullato è irricevibile. Allo stesso modo, un rinvio pregiudiziale per accertamento di validità deve essere dichiarato irricevibile se i motivi di invalidità non emergono dalla questione né, in subordine, dalla decisione. Non spetta alla Corte sollevare d’ufficio qualche motivo che possa inficiare la validità di un atto (21).
52. Per quanto riguarda la questione pregiudiziale relativa alla validità di un atto e la sua eventuale riformulazione, la Corte, a mio avviso, dovrebbe in linea di principio attenersi ad essa, astenendosi dall’ampliarla. Due ordini di argomenti militano in tal senso.
53. In primo luogo, in un ricorso di annullamento spetta allo stesso ricorrente scegliere e formulare liberamente i motivi. Il rinvio pregiudiziale, per contro, è una forma di cooperazione tra il giudice nazionale e la Corte e i principali interessati non gestiscono il procedimento. La decisione di presentare una questione pregiudiziale spetta unicamente al giudice nazionale ed è sempre a questo giudice che incombe l’onere di formulare la questione. Tenuto conto delle regole della cooperazione, non spetta alla Corte, salvi casi eccezionali, esaminare il fondamento di questa decisione o riformulare i quesiti. A maggior ragione, non spetta alle parti ampliare la questione formulata dal giudice del rinvio.
54. In secondo luogo, il procedimento pregiudiziale è caratterizzato dalla sua natura incidentale rispetto al procedimento principale, dove le parti hanno la possibilità di dibattere in applicazione del principio del contraddittorio. Inoltre, contrariamente ad un ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale, dove sono previsti due scambi successivi (atto introduttivo e controricorso, replica e controreplica), il rinvio pregiudiziale dinanzi alla Corte si limita ad una sola memoria per parte, depositata simultaneamente, senza poter presentare osservazioni scritte sulle memorie altrui. Per di più, lo svolgimento di un’udienza in un ricorso di annullamento è quasi sistematico dinanzi al Tribunale, ma non in un rinvio pregiudiziale dinanzi alla Corte (22).
55. Ciò premesso, è evidente che il testo del rinvio pregiudiziale resta la pietra angolare di questa cooperazione. È il documento sulla cui base, da un lato, gli Stati membri decidono di presentare o meno osservazioni scritte e, dall’altro, ogni parte del procedimento dinanzi alla Corte predispone la sua posizione. Se si ammettesse, in generale, che le parti che presentano osservazioni scritte possono prendere in mano il procedimento e, di fatto, riformulare le questioni pregiudiziali al fine di invocare altri motivi di invalidità, si aprirebbe la strada ad uno snaturamento del rinvio pregiudiziale in un ricorso di annullamento dissimulato, con il rischio di turbare gravemente il procedimento dinanzi alla Corte (23).
56. Alla luce di queste considerazioni, è opportuno concentrarsi sui due tipi di dubbi relativi alla validità della direttiva che sono stati menzionati dal giudice del rinvio nella sua domanda, e dunque concentrarsi, in primo luogo, sul nesso tra il rapporto della Stato membro relatore e la direttiva 2006/134 e, in secondo luogo, sul fatto che la direttiva assoggetta l’utilizzazione del fenarimol a diverse condizioni.
B – Sul nesso tra il rapporto dello Stato membro relatore e la direttiva 2006/134
57. Il giudice del rinvio evoca come motivo di invalidità una possibile discrepanza tra il rapporto dello Stato membro relatore e la direttiva adottata.
58. A questo riguardo occorre constatare che dal regolamento n. 3600/92, segnatamente dai suoi artt. 7 e 8, discende che l’adozione di ogni atto della Commissione (o, se del caso, del Consiglio) a seguito di valutazione è preceduta da una serie di scambi tra attori diversi.
59. Per quanto riguarda il ruolo dello Stato membro relatore nella fattispecie, la ricorrente nel procedimento principale e la Commissione, su domanda della Corte, hanno fornito il rapporto di detto Stato membro del marzo 1996 nonché tre addendi allo stesso, datati agosto 2000, febbraio 2001 e ottobre 2003.
60. La Commissione osserva che nel rapporto del 1996 non era stato proposto di iscrivere il fenarimol nell’allegato I della direttiva, ma di rinviare la decisione perché mancavano alcuni dati concernenti, in particolare, i suoi residui e il suo valore ecotossico, ossia i rischi corsi dagli organismi acquatici.
61. La Commissione fa valere anche che il rapporto e i suoi addendi sono stati sottoposti alla valutazione degli altri Stati membri. Nel corso di questo esame da parte degli esperti nazionali, che ha avuto luogo tra il 1997 e il 2004, gli altri Stati membri vi hanno proposto modifiche o aggiunte.
62. Secondo la Commissione, dal novembre 2000 il rapporto e gli addendi sono stati discussi in due gruppi di lavoro. Il gruppo «Valutazione» si occupa di esaminare la sostanza da un punto di vista tecnico-scientifico e mira, segnatamente, a determinare il livello di rischio sulla base dei dati scientifici («risk assessment» o valutazione del rischio). Il gruppo «Legislazione», invece, è incaricato di preparare il progetto di direttiva di iscrizione tenendo conto, se del caso, di una valutazione che superi la gestione del rischio in caso di incertezza scientifica. Questo gruppo deve, in particolare, tener conto di considerazioni di ordine politico-sociale. Esso stabilisce il livello di incertezza scientifica accettabile dalla società e valuta la possibilità di gestire e contenere il rischio che è stato riconosciuto («risk management» o gestione del rischio).
63. Nella fattispecie, le attività dei gruppi di lavoro si sono svolte dal 2000 al 2004, concentrandosi sulla valutazione tecnico-scientifica. Prima del loro inizio, numerosi Stati membri avevano dato il loro contributo in forma di addendi nel corso della valutazione paritaria.
64. A dire della Commissione, la prima versione del progetto di direttiva è stata presentata solo nel 2004. Eppure, tra il 27 luglio 2004 e il 13 settembre 2006 la Commissione ha preparato non meno di otto versioni diverse della direttiva, di cui tre sono state discusse dal gruppo «Legislazione» ed una sottoposta al voto del Comitato.
65. La ricorrente nel procedimento principale e la Commissione hanno presentato versioni un po’ differenti del procedimento di adozione della direttiva in questione. La Corte dispone così di tre versioni diverse degli avvenimenti, ossia quella della Gowan, quella della Commissione e quella esposta nel preambolo della stessa direttiva. Nel quadro di un rinvio pregiudiziale non è probabilmente necessario esaminare in dettaglio queste diverse versioni (24).
66. Per quanto riguarda la questione pregiudiziale, il giudice del rinvio non indica come l’asserita discrepanza tra il rapporto e la direttiva possa incidere sulla validità di quest’ultima. Per di più, esso non precisa a quale documento si riferisce.
67. A questo riguardo occorre ricordare che non si può stabilire una correlazione diretta tra il rapporto preparato dallo Stato membro relatore e l’atto adottato dalla Commissione.
68. Infatti, il rapporto dello Stato membro relatore e gli addendi sono utilizzati come punti di partenza in discussioni con gli esperti nazionali e nell’esame dell’iscrizione ad opera dei gruppi «Valutazione» e «Legislazione». Solo al termine di questo complesso procedimento la Commissione redige un primo progetto di direttiva.
69. A norma di una regola fondamentale del Trattato, la Commissione può in ogni momento modificare o sostituire il suo progetto, tenuto conto dei commenti formulati, come è avvenuto nella fattispecie. Per quanto riguarda le proposte legislative, l’art. 293, n. 2, TFUE è l’espressione di questa regola.
70. Nel procedimento di adozione di ogni direttiva emanata in applicazione della direttiva 91/414 la Commissione esercita un potere discrezionale almeno sotto un duplice profilo: essa effettua al contempo una valutazione dei rischi e una valutazione politica relativa della loro accettabilità.
71. La valutazione dei rischi è un esercizio piuttosto oggettivo, nei limiti in cui esiste una metodologia non contestata, ma che, in assenza di siffatta metodologia (come nella fattispecie per il fenarimol), conduce giocoforza a prese di posizione discrezionali (25). La valutazione dell’accettabilità dei rischi rivelati dall’analisi implica necessariamente scelte di natura politica e sociale, che spettano alla Commissione.
72. In ogni caso, si tratta di un settore che si caratterizza per valutazioni complesse ed un’ampia discrezionalità. È un settore in cui la Corte potrà censurare le decisioni prese solo nel caso di errore manifesto di fatto o di diritto o di sviamento di potere. Infatti, come rilevato dal Tribunale, al fine di poter perseguire efficacemente l’obiettivo assegnatole, ed in considerazione delle complesse valutazioni tecniche che essa deve effettuare, dev’essere riconosciuto alla Commissione un ampio potere discrezionale (26).
73. Nella fattispecie, non è possibile entrare nei dettagli, in considerazione della brevità della questione pregiudiziale su questo punto. Sussistono, inoltre, discordanze nell’esposizione del contesto di fatto, tra la ricorrente nel procedimento principale e la Commissione, per quanto concerne le fasi che hanno preceduto l’adozione della direttiva. La stessa natura del procedimento pregiudiziale dinanzi alla Corte non mi sembra consentire un chiarimento di dette questioni di fatto. Ciò considerato, non è possibile dire di più.
74. La conclusione che sembra opportuno trarre da quanto precede è che tutti i documenti elaborati dallo Stato membro relatore nell’ambito del regolamento n. 3600/92 sono necessari ed utili a preparare la posizione della Commissione, ma che nessun documento è di per sé decisivo o determinante. Si tratta soltanto di documenti preparatori. Solo una flagrante incoerenza tra un rapporto basato su una metodologia incontestata e che non lascia sussistere alcuna incertezza scientifica, da una parte, e la posizione assunta dalla Commissione, dall’altra, potrebbe comportare l’invalidità dell’atto in questione.
75. Tuttavia, il fascicolo non rivela una tale incoerenza, sola a poter rimettere in causa la validità della direttiva 2006/134.
C – Sull’assoggettamento dell’utilizzazione del fenarimol alle condizioni poste dalla direttiva 2006/134
76. Il giudice del rinvio dubita della validità della direttiva 2006/134 anche perché questa ha limitato significativamente l’uso del fenarimol. Tuttavia, esso non precisa quali condizioni in particolare potrebbero incidere sulla validità di quest’ultima. La mia analisi si limiterà, dunque, alle linee generali.
77. È giocoforza constatare che, secondo l’art. 5 della direttiva 91/414, diverse condizioni possono essere imposte quando una sostanza attiva è iscritta nell’allegato I.
78. Per quanto concerne la valutazione delle condizioni prescritte dalla direttiva 2006/134 per il fenarimol, occorre ricordare che il principio generale di proporzionalità richiede che gli atti delle istituzioni comunitarie non superino i limiti di quanto idoneo e necessario al conseguimento degli scopi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta fra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (27).
79. Ne consegue che, nell’ambito del sindacato giurisdizionale sulle condizioni di attuazione di tale principio, e tenuto conto dell’ampio potere discrezionale di cui disponeva la Commissione nell’adottare la direttiva 2006/134, solo il carattere manifestamente sproporzionato di una misura, in relazione allo scopo che intende perseguire, può inficiare la sua validità (28).
80. Per quanto riguarda la motivazione della direttiva 2006/134, occorre considerare i seguenti elementi, desumibili dal suo preambolo.
81. Sulla base dei diversi esami effettuati la Commissione stima che i prodotti fitosanitari contenenti fenarimol soddisfino i requisiti di cui all’art. 5, n. 1, lett. a) e b), della direttiva 91/414, in particolare per quanto riguarda gli impieghi esaminati e descritti nel rapporto di esame da essa redatto, purché vengano applicate le necessarie misure di attenuazione dei rischi (29).
82. La Commissione sottolinea peraltro che il fenarimol è una sostanza pericolosa. Per questo il suo impiego non dovrebbe essere autorizzato senza restrizioni. Essa fa riferimento alle preoccupazioni espresse, in particolare, quanto ai suoi effetti tossici intrinseci, compresi i possibili effetti nocivi sul sistema endocrino, nonché al fatto che la comunità scientifica non è pervenuta ad una soluzione unica circa la portata esatta del rischio. In applicazione del principio di precauzione, e tenuto conto dello stato attuale delle conoscenze scientifiche, essa ha deciso di imporre misure di attenuazione dei rischi per conseguire l’elevato livello di tutela della salute dell’uomo, della salute degli animali e dell’ambiente perseguito nella Comunità (30).
83. A questo fine, l’iscrizione nell’allegato I della direttiva 91/414 è limitata agli impieghi del fenarimol che sono stati effettivamente considerati nel quadro della valutazione comunitaria e giudicati conformi alle condizioni della direttiva 91/414. Ciò implica che altri impieghi, che non sono stati affatto o sono stati solo parzialmente valutati, devono essere preventivamente sottoposti a una valutazione completa prima che si possa considerare la loro iscrizione nell’allegato I della direttiva 91/414 (31).
84. Per di più, per quanto riguarda la durata dell’iscrizione, la Commissione ritiene utile prevedere una limitazione a diciotto mesi. A suo avviso, ciò riduce ulteriormente i rischi garantendo una nuova valutazione prioritaria della sostanza (32).
85. Mi sembra che gli elementi esposti nel preambolo della direttiva 2006/134 dimostrino che la Commissione ha proceduto ad una valutazione globale dei vantaggi e degli inconvenienti del sistema che doveva attuare e che quest’ultimo non sia comunque manifestamente inadeguato agli obiettivi perseguiti.
86. Peraltro, le condizioni di merito e le limitazioni temporali imposte riguardo al fenarimol non mi sembrano affatto eccezionali rispetto a quelle adottate lo stesso giorno, con una serie di direttive, per altre sostanze attive quali il metamidofos, il procimidone, il flusilazolo, il carbendazim e il dinocap (33).
87. Pertanto, il fatto che la suddetta direttiva contenga condizioni come quelle di cui trattasi nella fattispecie, conformemente all’art. 5 della direttiva 91/414, non inficia di per sé la sua validità.
VII – Conclusione
88. In considerazione degli elementi che precedono propongo alla Corte di rispondere come segue al Tribunale amministrativo regionale del Lazio:
«L’esame della questione sollevata non ha rivelato alcun elemento che consenta di concludere che la direttiva della Commissione 11 dicembre 2006, 2006/134/CE, che modifica la direttiva del Consiglio 91/414/CEE con l’iscrizione del fenarimol come sostanza attiva, non è stata adottata validamente».
1 – Lingua originale: il francese.
2 – Direttiva della Commissione 11 dicembre 2006, 2006/134/CE, che modifica la direttiva 91/414/CEE del Consiglio con l’iscrizione del fenarimol come sostanza attiva (GU L 349, pag. 32).
3 – Direttiva del Consiglio 15 luglio 1991, 91/414/CEE, relativa all’immissione in commercio dei prodotti fitosanitari (GU L 230, pag. 1).
4 – GU L 122, pag. 1, come modificata dal regolamento (CE) del Consiglio 14 aprile 2003, n. 806.
5 – Regolamento (CEE) della Commissione 11 dicembre 1992, n. 3600, recante disposizioni d’attuazione della prima fase del programma di lavoro di cui all’articolo 8, paragrafo 2 della direttiva 91/414/CEE (GU L 366, pag. 10), come modificato dai regolamenti (CE) della Commissione 3 marzo 1995, n. 491 (GU L 49, pag. 50), e 27 giugno 1997, n. 1199 (GU L 170, pag. 19).
6 – Regolamento della Commissione 27 aprile 1994, n. 933, che determina le sostanze attive dei prodotti fitosanitari e designa gli Stati membri relatori per l’attuazione del regolamento (CEE) n. 3600/92 (GU L 107, pag. 8).
7 – La direttiva 2006/134 è stata adottata sul fondamento dell’art. 6, n. 1, della direttiva 91/414.
8 – V., segnatamente, sentenze 21 settembre 1999, causa C‑67/96, Albany (Racc. pag. I‑5751, punto 39); 11 aprile 2000, cause riunite C‑51/96 e C‑191/97, Deliège, Racc. pag. I‑2549, punto 30); 19 settembre 2006, causa C‑506/04, Wilson (Racc. pag. I‑8613, punto 38), e 16 luglio 2009, causa C-126/08, Distillerie Smeets Hasselt e a. (non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 16).
9 – V., segnatamente, sentenze Albany, cit. (punto 40); 12 aprile 2005, causa C‑145/03, Keller (Racc. pag. I‑2529, punto 30); Wilson, cit. (punto 39), e Distillerie Smeets Hasselt e a., cit. (punto 17).
10 – Sentenza 9 marzo 1994, causa C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf (Racc. pag. I‑833). V. anche le conclusioni presentate dall’avvocato generale Kokott il 6 maggio 2010 nella causa C‑343/09, Afton Chemical (ancora pendente dinanzi alla Corte, paragrafi 17-20), e quelle dell’avvocato generale Mazák del 18 dicembre 2008 nella causa C-343/07, Bavaria e Bavaria Italia, definita dalla sentenza 2 luglio 2009 (non ancora pubblicata nella Raccolta, paragrafi 34-37).
11 – Sentenze 9 marzo 1994, causa C-188/92 (Racc. pag. I‑833, punti 13-15), e 15 febbraio 2001, causa C-239/99, Nachi Europe (Racc. pag. I‑1197, punto 36).
12 – V. sentenze TWD Textilwerke Deggendorf, cit. (punti 16-18); Nachi Europe, cit. (punto 37), e 8 marzo 2007, causa C-441/05, Roquette Frères (Racc. pag. I‑1993, punto 40).
13 – V., segnatamente, citate sentenze TWD Textilwerke Deggendorf (punti 24 e 25), Nachi Europe (punto 37) e Roquette Frères (punti 40 e 41) nonché sentenza 12 dicembre 1996, causa C‑241/95, Accrington Beef e a. (Racc. pag. I‑6699, punto 15).
14 – V. citate sentenze Roquette Frères (punto 41) e Nachi Europe (punto 37).
15 – V. sentenza Nachi Europe, cit. (punto 37). Questa possibilità deriva dallo stesso tenore letterale del Trattato (v. art. 230, quarto comma, CE, divenuto, a seguito di modifica, art. 263, quarto comma, TFUE).
16 – V. sentenza 11 novembre 1997, causa C-408/95 (Racc. pag. I‑6315, punto 32): «… una persona fisica o giuridica può far valere dinanzi ad un giudice nazionale l’invalidità delle disposizioni contenute in direttive, quali gli artt. 28 controversi, anche qualora non abbia presentato un ricorso d’annullamento ai sensi dell’art. 173 del Trattato avverso queste disposizioni (…)».
17 – V. sentenza del Tribunale 7 ottobre 2009, causa T-380/06, Vischim/Commissione (non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 57-59).
18 – V., ad esempio, sentenza 6 dicembre 2005, cause riunite C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 e C‑194/04, ABNA e a. (Racc. pag. I‑10423, punti 20, 30 e 31).
19 – V., ad esempio, sentenza 9 marzo 2006, causa C-174/05, Zuid‑Hollandse Milieufederatie e Natuur en Milieu (Racc. pag. I‑2443, punti 10‑16).
20 – V. sentenza 22 ottobre 1987, causa 314/85, Foto‑Frost (Racc. pag. 4199, punto 16).
21 – Occorre tuttavia precisare che la Corte ha il diritto di verificare d’ufficio il rispetto delle garanzie procedurali conferite dall’ordinamento giuridico dell’Unione. V., in questo senso, sentenze 29 aprile 2010, causa C-160/08, Commissione/Germania (non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 40), e 7 maggio 1991, causa C-291/89, Interhotel/Commissione (Racc. pag. I‑2257, punti 14 e 15).
22 – V. art. 104, n. 4, del regolamento di procedura della Corte.
23 – V., in questo senso, sentenza 28 ottobre 1982, cause riunite 50/82-58/82, Dorca Marina e a. (Racc. pag. 3949, punto 13). Nelle sue osservazioni scritte la Gowan contesta la validità della direttiva 2006/134 sviluppando undici censure, ovvero la violazione dell’art. 5 della direttiva 91/414, il difetto di motivazione, la violazione dei principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento, l’erronea applicazione del principio di precauzione, lo sviamento di potere, la violazione del diritto ad un procedimento equo, l’errata valutazione del rischio, la violazione del principio dell’eccellenza scientifica, il pregiudizio all’applicazione uniforme del diritto comunitario e la violazione del principio della parità di trattamento. Orbene, queste censure superano largamente la portata dei due motivi di invalidità evocati dal giudice del rinvio nella questione pregiudiziale presentata alla Corte.
24 – Visti i vincoli derivanti dalla natura del procedimento pregiudiziale, la Corte non è stata completamente illuminata su questo procedimento. Per contro, dalla sentenza del Tribunale 9 settembre 2008, causa T-75/06, Bayer CropScience e a./Commissione (Racc. pag. II‑2081), discende che tutti i dettagli tecnici pertinenti relativi ad un’altra modifica dell’allegato I della direttiva 91/414 possono essere minuziosamente esposti dinanzi al Tribunale in un ricorso di annullamento, dopo due scambi di memorie e di eventuali questioni supplementari.
25 – In udienza la Commissione ha fatto riferimento, in particolare, all’assenza di linee direttrici dell’OCSE per quanto riguarda i test di alterazione del sistema endocrino.
26 – V. sentenza Bayer CropScience e a./Commissione, cit. (punto 82).
27 – V. sentenze 11 luglio 1989, causa 265/87, Schräder (Racc. pag. 2237, punto 21); 13 novembre 1990, causa C-331/88, Fedesa e a. (Racc. pag. I‑4023, punto 13); 5 ottobre 1994, cause riunite C‑133/93, C‑300/93 e C‑362/93, Crispoltoni e a. (Racc. pag. I-4863, punto 41); 12 luglio 2001, causa C-189/01, Jippes e a. (Racc. pag. I‑5689, punto 81), e 9 marzo 2006, causa C-174/05, Zuid‑Hollandse Milieufederatie e Natuur en Milieu (Racc. pag. I‑2443, punto 28).
28 – V., in questo senso, citate sentenze Schräder (punto 22); Fedesa e a. (punto 14); Crispoltoni e a. (punto 42); Jippes e a. (punto 82) e Zuid‑Hollandse Milieufederatie e Natuur en Milieu (punto 29).
29 – V. il quinto ‘considerando’ della direttiva 2006/134.
30 – Ibid.
31 – Ibid.
32 – V. l’ottavo ‘considerando’ della direttiva 2006/134.
33 – V. direttive della Commissione 2006/131/CE, 2006/132/CE, 2006/133/CE, 2006/135/CE e 2006/136/CE, che modificano la direttiva 91/414 (GU L 349).
