Consiglio di Stato Sez. IV n. 5583 del 24 settembre 2020
Urbanistica.Attività portuale e disciplina antisismica

Nell’attività di costruzione, gestione, bonifica e manutenzione dei porti, nonché delle opere edilizie a servizio dell’attività portuale, rientra anche il rilascio delle autorizzazioni sismiche per le opere di adeguamento degli ormeggi nel caso di porti di rilievo nazionale. Infatti il d.P.R. 380 del 2001 attiene agli aspetti legati all’attività edilizia, ma non riguarda il riparto di competenze sugli aspetti “infrastrutturali”, per i quali permane il quadro normativo anteriore al Testo unico in materia edilizia. In particolare l’art. 7 del TUE introduce una deroga per quanto riguarda le opere pubbliche da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale e opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di servizi pubblici, ai quali non si applicano le disposizioni del Titolo II dello stesso d.P.R. citato.

Pubblicato il 24/09/2020

N. 05583/2020REG.PROV.COLL.

N. 03089/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3089 del 2020, proposto dalla Regione Calabria, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Gullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Concetta Tiziana Marino in Roma, via Lorenzo il Magnifico, n. 110/B;

contro

Caronte&Tourist S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ferruccio Puzzello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione di Reggio Calabria, n. 118 del 18 febbraio 2020.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Caronte&Tourist S.p.A. e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2020 – svoltasi in video-conferenza ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, d.l. n. 18 del 2020, convertito con l. n. 27 del 2020 - il consigliere Emanuela Loria;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Il contenzioso in esame concerne la vicenda relativa alla istanza di autorizzazione ai fini sismici n. 36959/2018, presentata dalla Caronte Tourist s.p.a. (d’ora innanzi “la società”) per il progetto di adeguamento degli scivoli di ormeggio del lato sud dell’approdo di Villa San Giovanni; in particolare, la Regione Calabria – Dipartimento Lavori pubblici, con il provvedimento del 30 maggio 2019, ravvisava il proprio difetto di competenza a provvedere sull’istanza della società e comunicava la chiusura del procedimento, senza rilasciare l’autorizzazione richiesta.

1.1. In punto di fatto occorre rilevare che la società:

a. è titolare di una concessione demaniale marittima ai sensi dell’art. 24 reg. Cod. nav. nell’ambito portuale di Villa San Giovanni e svolge il servizio di collegamento marittimo tra la Sicilia e il continente;

b. presentava istanza di adeguamento di una porzione del bene demaniale concesso in ragione di mutate esigenze correlate alla rinnovata composizione della propria flotta;

c. ottenuti i provvedimenti autorizzativi, formulava apposita istanza di autorizzazione a fini sismici prima alla Regione Calabria, che declinava la propria competenza con il suindicato provvedimento, e successivamente al Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche, che si dichiarava anch’esso incompetente a provvedere (4 luglio 2019, prot. n. 17581);

d. con ricorso al T.a.r. per la Calabria, Sezione di Reggio Calabria, la società chiedeva l’annullamento del provvedimento regionale e, con successivi motivi aggiunti, depositati il 19 settembre 2019, impugnava cautelativamente anche il diniego opposto dal Provveditorato Interregionale alle opere pubbliche adottato il 4 luglio 2019 con cui, l’autorità statale aveva emanato un analogo diniego, declinando la competenza a provvedere, in quanto “l’attività chiesta non rientra tra le competenze stabilite per questo Ufficio dello Stato dal DPCM 11 febbraio 2014, n. 72”.

2. Con sentenza n. 118 del 2020, il T.a.r. per la Calabria accoglieva il ricorso introduttivo, stabilendo che la competenza al rilascio dell’autorizzazione sismica è di competenza regionale, e dichiarava improcedibile il ricorso per motivi aggiunti.

In particolare, secondo la tesi sostenuta dai giudici di prime cure, gli articoli 93 e 94 del d.P.R. n. 380/01 riservano all’esclusiva titolarità della Regione la competenza in materia di controlli sul rispetto della normativa sismica, ivi compresi i provvedimenti autorizzatori, anche per il caso in cui venga coinvolta la pubblica amministrazione o i suoi concessionari.

16. Avverso la sentenza oggetto del gravame in trattazione ha proposto appello la Regione Calabria, domandandone la sospensione, in sede cautelare, e la riforma, nel merito.

In particolare, l’appellante deduce i seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 99, 112 c.p.c. ed art. 39, co. 1, c.p.a. – ultrapetizione.

II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 93, 94 e 137 D.P.R. 380/2001, artt. 93 e 104 del D.lgs. n.112 del 1998 e degli artt. 17 e 18, L. n 64 1974.

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 del DPR 380/01 - Carenza ed erroneità della motivazione.

17. In data 18 aprile 2020 la società depositava ricorso incidentale condizionato ex art. 96 c.p.a. e, nell’ipotesi di accoglimento dell’appello principale proposto dalla Regione Calabria, chiedeva la riforma della sentenza n. 118 del 2020 emessa dal T.a.r. per la Calabria e l’annullamento del provvedimento statale prot. n. 17581 del 4 luglio 2019 e della successiva nota adottata dal Provveditorato alle opere pubbliche prot. n. 19160 del 23 luglio 2019.

In particolare la società si doleva per:

I. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990. Motivazione perplessa ed insufficiente. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria.

II. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Erronea applicazione del combinato disposto di cui all’art. 94 del DPR n. 380/2001 e ss. mm. ii. e gli art. 17 e 18 della L. n. 64 del 1974. Mancata applicazione della L. r. n. 37 del 2015 e ss. mm. ii.. Difetto di motivazione sotto ulteriore profilo.

18. In data 20 aprile 2020 si costituiva in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, chiedendo la reiezione del gravame.

18. Con decreto cautelare n. 1890 del giorno 11 aprile 2020, l’istanza di misure monocratiche provvisorie era accolta ed era fissata la camera di consiglio per la trattazione collegiale.

19. Con l’ordinanza cautelare n. 3673 del 22 giugno 2020, la Sezione accoglieva l’istanza incidentale e sospendeva l’efficacia della sentenza del T.a.r. Calabria, ravvisando elementi di fondatezza nell’appello proposto dalla Regione.

20. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del giorno 11 giugno 2020 ai sensi dell’art. 84, comma 5, d.l. n. 18 del 2020, convertito con l. n. 27 del 2020, e deliberata in pari data in audio-conferenza ai sensi del comma 6 della medesima disposizione.

21. L’appello principale è fondato e va accolto.

21.1. Con la seconda censura (che si ritiene essere assorbente dell’intera questione all’esame rispetto al vizio di ultrapetizione della sentenza, sollevato con la prima censura), l’appellante si duole della interpretazione fornita dalla sentenza gravata circa le competenze della Regione in materia di autorizzazione sismica su opere di interesse statale o comunque insistenti su aree del demanio statale da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti ovvero dai concessionari, caso quest’ultimo corrispondente a quello in esame.

In particolare non sarebbe da condividere la statuizione della sentenza di primo grado laddove essa afferma che:

-“L'art. 7 T.U.E., infatti, esclude l'applicazione della parte I del d.P.R. n. 380/01 relativa ai titoli edilizi (titolo II) e non della parte II - relativa alla normativa tecnica che comprende l'art. 93, con conseguente riconoscimento della competenza della struttura regionale al rilascio dell’autorizzazione sismica. Con maggior impegno esplicativo, si precisa che l’art. 7 esclude dall’ambito di applicazione delle norme racchiuse nella citata parte I sui titoli abilitativi e dunque dalla necessità del solo permesso di costruire ben tre tipologie di opere, tra cui, per quanto qui interessa, le opere pubbliche di amministrazioni statali, edificate sul demanio statale o di interesse statale. Tutte queste opere vengono esonerate dal permesso di costruire perché, in realtà, sono assoggettate alla disciplina racchiusa nel d.P.R. n. 383/94…”;

- e proseguendo ritiene che “è del tutto indifferente ai fini della valutazione sismica la tipologia dell’opera, pubblica o privata, statale o non statale, essendo il pertinente riferimento normativo dato dagli articoli 93 e 94 del d.P.R. n. 380/01 che riservano all’esclusiva titolarità della Regione la competenza in materia di controlli sul rispetto della normativa sismica, ivi compresi i provvedimenti autorizzatori, anche per il caso in cui venga coinvolta la P.A. o suoi concessionari” (…) ed ancora, “fuorviante appare il richiamo effettuato dall’atto impugnato agli artt. 93 e 104 del D.lgs. n. 112/98 (“Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della l. 15 marzo 1997, n. 59”) che riguardano il mantenimento di alcune funzioni in capo al potere statale quali la “la pianificazione, programmazione e progettazione degli interventi aventi ad oggetto la costruzione, la gestione, la bonifica e la manutenzione dei porti”, ma non l’autorizzazione sismica (…)”.

Inoltre, la sentenza avrebbe errato nel ritenere che “Non è condivisibile poi, che gli artt. 17 e 18 della L. n. 64/74, tuttora vigenti, possano interpretarsi nel senso di prevalere sugli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 380/01, sottraendo la competenza de qua espressamente riservata alle strutture regionali preposte, anzi, è vero il contrario (…) le citate disposizioni restano soltanto formalmente in vigore, essendo state “sostituite” da altre disposizioni con esse incompatibili per contenuto, nonostante il generale e generico dettato dell'art. 137 d.P.R. n. 380/01 (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, n. 1631/18 cit.)”.

21.2. La questione portata all’esame del Collegio riguarda la corretta interpretazione del combinato disposto degli artt. 7, 93, 94, 137 del d.P.R. 380 del 2001, dell’articolo 3 bis della l.r. 37/2015, alla luce del conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni così come disciplinato dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.

21.3. La lettura fornita dal T.a.r. non è condivisa dal Collegio.

L’art. 104 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, determina le competenze statali e quelle attribuite alle Regioni anche, tra le altre, nella materia in questione.

In particolare vanno tenute in considerazione le lettere d), e), f), s) del comma 1, laddove il legislatore delegato attribuisce alla competenza statuale le attività di definizione di standard e prescrizioni tecniche in materia di sicurezza dei trasporti marittimi, nonché quelle di pianificazione, programmazione e progettazione degli interventi aventi ad oggetto la costruzione, la gestione, la bonifica e la manutenzione dei porti e delle vie di navigazione, delle opere edilizie a servizio dell'attività portuale, dei bacini di carenaggio, di fari e fanali, nei porti di rilievo nazionale e internazionale.

Ritiene il Collegio che nell’attività di costruzione, gestione, bonifica e manutenzione dei porti, nonché delle opere edilizie a servizio dell’attività portuale, rientri anche il rilascio delle autorizzazioni sismiche per le opere di adeguamento degli ormeggi nel caso di porti di rilievo nazionale, qual è quello in questione.

Infatti, contrariamente rispetto a quanto affermato dal giudice di prime cure, il d.P.R. 380 del 2001 attiene agli aspetti legati all’attività edilizia, ma non riguarda il riparto di competenze sugli aspetti “infrastrutturali”, per i quali permane il quadro normativo anteriore al Testo unico in materia edilizia.

In particolare l’art. 7 del TUE introduce una deroga per quanto riguarda le opere pubbliche da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale e opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di servizi pubblici, ai quali non si applicano le disposizioni del Titolo II dello stesso d.P.R. citato.

Sotto questo profilo, non è condivisibile l’affermazione contenuta nella sentenza gravata secondo la quale gli artt. 17 e 18 della l. del 2 febbraio 1974, n. 64, sarebbero “soltanto formalmente in vigore, essendo state “sostituite” da altre disposizioni con esse incompatibili per contenuto, nonostante il generale e generico dettato dell'art. 137 d.P.R. n. 380/01”, e riprova di ciò è la disposizione dell’art. 137, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, nella quale testualmente si afferma che “restano in vigore, per tutti i campi di applicazione originariamente previsti dai relativi testi normativi e non applicabili alla parte I di questo testo unico le seguenti leggi: a) legge 5 novembre 1971, n. 1086; b) legge 2 febbraio 1974, n. 64”.

Per completare il quadro normativo nel quale la concessionaria ha richiesto l’autorizzazione sismica per effettuare lavori su di un bene appartenente al demanio statale, occorre poi soggiungere che alla data dell’adozione del diniego statale impugnato era vigente l’art. 3 bis della l.r. n. 37 del 2015, riguardante i controlli di sicurezza sismica delle opere e delle infrastrutture statali o di interesse statale, il quale stabilisce, al comma 1, che “Le attività di vigilanza e controllo per la sicurezza sismica sulle opere pubbliche la cui programmazione, progettazione, esecuzione e manutenzione è di competenza dello Stato ai sensi dell'articolo 93 comma 1, lettere b), c), d), e) ed h), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) sono svolte dalle competenti amministrazioni statali” e, al comma 4, che “Ai sensi dell'articolo 104, comma 1, lettere d), e), f), s) e bb), del D.Lgs. 112/1998 sono svolte dalle competenti amministrazioni statali le attività di vigilanza e controllo per la sicurezza sismica sulle opere inerenti a: a) trasporti e impianti fissi di interesse nazionale; b) rete ferroviaria di interesse nazionale; c) porti di rilievo nazionale e internazionale.”

Alla luce di tale ricostruzione del quadro normativo, non rileva che gli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 380 del 2001 si trovino nel titolo IV e non nel Titolo I (oggetto espresso di deroga da parte dell’art. 7 cit.) giacché è la natura delle opere (bene demaniale in concessione) a far fuoriuscire dalla disciplina del testo unico sull’edilizia la materia della competenza in ordine al rilascio dell’autorizzazione sismica, la quale, in base al generale e tutt’ora vigente riparto disegnato dal d.lgs. 112 del 1998, spetta ai competenti uffici dell’amministrazione statale.

22. Conseguentemente, poiché costituisce circostanza incontestata tra le parti che le opere in questione sono da realizzare sul demanio statale da parte di una società concessionaria e sono altresì finalizzate ad adeguare strutturalmente un’opera pubblica, alla luce del richiamato quadro normativo, l’appello principale proposto dalla Regione Calabria è fondato e devono essere accolti i motivi aggiunti proposti in primo grado, con i quali è stato chiesto l’annullamento del provvedimento dell’Autorità statale che ha declinato la propria incompetenza.

23. Con l’appello incidentale sono impugnati dalla società concessionaria il provvedimento del Provveditorato del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti prot. n. 17581 del 4 luglio 2019 e la nota dello stesso Provveditorato prot. n. 18160 del 23 luglio 2019.

23.1. L’appello incidentale deve essere dichiarato improcedibile per carenza di interesse, in considerazione dell’accoglimento dell’appello principale, da cui consegue l’annullamento dei provvedimenti e degli atti testè citati, da ritenersi pienamente satisfattivo delle ragioni prospettate dall’appellante incidentale.

24. Le spese dei due gradi del giudizio possono essere compensate, in ragione della novità e della particolarità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello principale n. 3089 del 2020, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, accoglie i motivi aggiunti proposti in primo grado nei sensi di cui in motivazione.

Dichiara improcedibile per carenza di interesse l’appello incidentale.

Compensa integralmente le spese di giudizio tra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso dal Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2020 - svoltasi da remoto in video e audio-conferenza ex art. 84, comma 6, d.l. n. 18 del 2020, convertito con l. n. 27 del 2020 - con l'intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Alessandro Verrico, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore