Cons.Stato Sez. IV n. 5188 del 2 ottobre 2012
Urbanistica.Legittimità diniego nuova costruzione per abitazione dell’imprenditore agricolo e ristrutturazione di un fabbricato rurale esistente.

L’insediamento residenziale in aree agricole a coltivazione intensiva secondo il P.U.C. del Comune di Levanto e la L.R. della Liguria n.36 del 1997, da intendersi come nuova edificazione, è collegata alle esigenze aziendali produttive da dimostrarsi a mezzo della presentazione di un piano aziendale di miglioramento agricolo ambientale (P.M.A.A.) e può consentirsi nella misura in cui il fabbricato aggiuntivo (nuova edificazione) sia destinato ad ospitare un altro conduttore agricolo. Più specificatamente come previsto dal regolatore comunale il nuovo fabbricato che si va realizzare sul fondo agricolo deve essere funzionale all’insediamento stabile di un altro operatore o meglio di un altro imprenditore agricolo che vada a risiedere stabilmente sul fondo oggetto di sfruttamento produttivo. In altre parole, se due sono le costruzioni abitative, queste devono rispondere al fabbisogno di stabile residenza di due nuclei familiari o di due imprenditori agricoli, di guisa che una richiesta di nuova edificazione calibrata su un solo nucleo familiare e o su un solo imprenditore agricolo non giustifica la realizzazione di un altro fabbricato abitativo in aggiunta a quello già esistente sul fondo e che già serve un conduttore. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 05188/2012REG.PROV.COLL.

N. 08421/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8421 del 2011, proposto da:

Maurizio Bevilacqua, rappresentato e difeso dagli avv. Federico Tedeschini, Daniele Granara, con domicilio eletto presso il primo, in Roma, largo Messico, 7;

contro

Comune di Levanto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Mario Alberto Quaglia, con domicilio eletto presso il medesimo, in Roma, via G. Carducci, 4;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LIGURIA - GENOVA: SEZIONE I n. 00964/2011, resa tra le parti, concernente DINIEGO PERMESSO DI COSTRUIRE - RISARCIMENTO DANNI

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Levanto;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2012 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati Daniele Granara e l’avv. Antonio Galletti in sostituzione dell’avv. Mario Alberto Quaglia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il sig. Bevilacqua Maurizio, proprietario di alcuni immobili ( terreni e fabbricati ) posti in località S.Anna del Comune di Levanto, catastalmente censiti al foglio 24 mappali nn.131,132, 138,948,949 e 950, con istanza del 3 luglio 2008 chiedeva all’anzidetto Comune il rilascio di permesso di costruire per la realizzazione di opere di “ ristrutturazione di fabbricato rurale di civile abitazione con ampliamento al piano interrato, costruzione di fabbricato di civile abitazione e ristrutturazione pertinenze non residenziali” .

La richiesta veniva formulata, quanto all’intervento edilizio a farsi, ai sensi dell’art.10 Capo II, comma 1 del DPR 6 giugno 2001 n.380 aggiornato al dlgs n.301 del 2002 e l’istante con riferimento “alla realizzazione di nuova costruzione destinata all’abitazione dell’imprenditore agricolo e alla ristrutturazione di un fabbricato rurale esistente”, allegava un piano aziendale di miglioramento agricolo ambientale ( PMMA) ex art.43 P.U.C. del Comune di Levanto e della legge regionale n.36/9/7.

L’Amministrazione comunale dopo aver acquisito il parere dell’agronomo incaricato dell’istruzione delle pratiche edilizie connesse ad azienda agricola produttiva, comunicava ai sensi dell’art. 10 bis della legge n.241/90 i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza in parola per la mancanza, avuto riguardo ai parametri minimi di riferimento per la costituzione di un’azienda agricola, dei presupposti di cui all’art.43 del PUC .

L’interessato con riferimento alla nota emessa ex art.10 bis citato inoltrava al Comune memoria difensiva con la produzione nell’aprile del 2010 di un P.M.M.A. integrativo nel quale era programmato un nuovo ordinamento produttivo rispetto a quello in precedenza prodotto, al fine di dimostrare in relazione al “nuovo” ordinamento colturale il soddisfacimento del requisito tempo/lavoro costituito dal parametro di due ULU ( unità lavorativa uomo ) per l’iscrizione negli elenchi dei coltivatori diretti e degli imprenditori agricoli principali.

L’agronomo incaricato dal Comune di Levanto rendeva in ordine al P.M.M.A integrativo parere negativo per il progettato intervento e l’Amministrazione con provvedimento del Capo Settore Lavori Pubblici, Urbanistica ed Edilizia Pubblica e Privata dell’8/6/2010 ( raccomandata prot. n. 7986 del 9/6/2010 ) denegava il chiesto permesso di costruire nonché l’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art.146 del dlgv. n.42/04 .

Il diniego veniva opposto per la non congruità del progettato intervento rispetto alla disciplina del P.U.C. di cui all’art.43 punto 6.1 delle N.T.A con riferimento a quanto previsto dall’art.35 della legge regione Liguria n.36/97 , dandosi, tra l’altro atto che “le giornate lavorative dell’azienda proposta non sono sufficienti a dimostrare nuova funzione residenziale in ragione delle esigenze aziendali produttive dei due nuclei familiari”.

Il sig. Bevilacqua ha impugnato tale provvedimento di diniego innanzi al TAR per la Liguria che con sentenza n. 964/2011 ha dichiarato inammissibile il proposto ricorso.

Avverso detto decisum, ritenuto errato ed ingiusto, insorge l’interessato, deducendo a sostegno del proposto gravame i seguenti motivi:

1) Erroneità della sentenza per contraddittorietà e illogicità e per difetto assoluto del presupposto e di motivazione. Travisamento;

2) erroneità della sentenza per omessa pronuncia sui motivi di gravame;

2.1) Violazione e falsa applicazione degli artt.35 commi 3 e 5 e 36 della legge regione Liguria n.36/97 e degli artt.31 punto 2,e 43 punto 6.1 del PUC di Levanto in relazione alla violazione dell’art.1 del dlgs 24 marzo 2004 n.99 e dell’art.7 del d.l. n.7 del 3 febbraio 1970 convertito in legge 11 marzo 1970 n.83. Eccesso di potere per difetto assoluto di presupposti , di istruttorie di motivazione : Sviamento;

2.2) violazione e falsa applicazione degli artt.35 commi 3 e 5 e 36 della legge regione Liguria n.36/97 e degli artt. 31, punto 2 e 43 punto 6.1 del PUC di Levanto . eccesso di potere per difetto di presupposti, di istruttoria e di motivazione. Sviamento;

2.3) Violazione e falsa applicazione degli artt.35 commi 3,5 e 36 della legge regione Liguria n.36/97 e degli artt.31, punto 2 e43 punto 6.1 del PUC di Levanto. Eccesso di potere per difetto di presupposti, di istruttoria e di motivazione e per irrazionalità, illogicità, contraddittorietà intrinseca manifesta. Sviamento;

2.4) violazione e falsa applicazione degli artt.35 commi 3,5 e dell’art.36 della legge regione liguria n.36/97, degli artt.31 punto 2 e 43 punto 6.1 del PUC di Levanto, dell0’art.1 del dlgs n.99/2004 e dell’art.7 del d.l. n.7/1970 convertito nella legge n.83/1970 in relazione alla violazione dell’art.3 della legge n.241/90. Eccesso di potere per difetto di motivazione . Sviamento.

3) Erroneità della sentenza per violazione degli artt.24 e 111 Cost. e dell’art.73 comma 3 del dlgs n.104/2010: violazione del principio del contraddittorio e del principio di difesa:

Si è costituito in giudizio l’intimato Comune di Levanto che ha contestato la fondatezza dei motivi dell’appello, chiedendone la reiezione.

All’udienza pubblica del 29 maggio 2012 la causa è stata introitata per la decisione

DIRITTO

La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità o meno di un provvedimento di diniego opposto dal Comune di Levanto in ordine ad un’istanza, presentata dal sig. Bevilacqua Maurizio, di rilascio di concessione edilizia e di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di alcuni manufatti su un fondo agricolo di proprietà dell’appellante, finalizzati all’esercizio da parte del medesimo dell’attività agricola in forma aziendale

Ai fini di un’utile comprensione delle questioni giuridiche sollevate con la controversia all’esame, si rende indispensabile effettuare alcune puntualizzazioni in fatto .

L’appellante ( come da lui stesso dichiarato) è imprenditore agricolo ai sensi dell’art.2135 del codice civile, esercita l’attività di coltivazione agricola in forma aziendale produttiva di un appezzamento di terreno di sua proprietà sito in località S.Anna , in area destinata urbanisticamente a zona agricola, distribuito su un unico corpo fondiario, dell’estensione complessiva pari a circa 25.215mq di cui mq 11.810 destinati a bosco, mq 780 ad orto irriguo, mq 2.800 ad orto frutteto, mq 1.170 a frutteto.

L’interessato al fine di incrementare l’attività produttiva connessa allo sfruttamento agricolo del fondo ha chiesto il rilascio del permesso di costruire ex art.24 legge Regione Liguria n.16/2009 per la realizzazione di un intervento edilizio riguardante in particolare lavori di ristrutturazione con ampliamento di un fabbricato esistente ( abitativo), la costruzione di un ( nuovo ) edificio con funzione di azienda agricola e la ristrutturazione di un fabbricato rurale ( vecchio rudere ) : la richiesta è stata corroborata dalla presentazione di un Piano Aziendale di miglioramento agricolo ambientale ai sensi dell’art.43 del PUC della legge regionale n.36/97 .

Ancora in punto di fatto, l’Amministrazione comunale ha rilevato la presenza di causa ostative riconducibili principalmente a ragioni urbanistico-edilizie; dal canto suo l’appellante contesta la fondatezza dei rilievi mossi alla sua richiesta e rivendica la sussistenza dei presupposti di fatto e di diritto per farsi luogo al rilascio del chiesto titolo ad aedificandum.

Tanto doverosamente premesso, ritiene il Collegio che il diniego opposto dal Comune di Levanto in ordine alla domanda di autorizzazione all’intervento edilizio de quo vada esente dalle mende formulate dal sig. Bevilacqua sia in primo che in secondo grado, dovendosi però qui contestualmente dare atto della erroneità delle statuizioni del Tar recanti la dichiarazione di inammissibilità del ricorso.

Il primo giudice ha dichiarato inammissibile il gravame per non avere il ricorrente contestato la quantificazione della superficie agraria operata dal Comune , ma un tale rilievo non può costituire motivo di inammissibilità del ricorso, potendo tutt’al più dare luogo ad una dichiarazione di non fondatezza della proposta impugnativa.

In primo luogo dalla lettura della parte narrativa del provvedimento di diniego non vi è un espresso, esplicito riferimento al fatto che una parte del fondo, quella adibita a bosco va sottratta dalla superficie oggetto di attività produttiva agricola ; se poi ai fini della determinazione del presupposto costituito dall’impegno lavorativo necessario per giustificare l’insediamento abitativo è stata ritenuta decisiva dall’Amministrazione la impossibilità di considerare agraria la superficie boschiva facente parte del fondo unitario, ebbene parte interessata ben ha contestato quella parte di motivazione del diniego che si fonda sulla quantificazione della superficie utile ai fini produttivi. .

Se così è, errata si appalesa la pronuncia processuale emessa dal TAR dacchè quella che può atteggiarsi ad una supposta manchevolezza del ricorso, la rilevata assenza di contestazione in parte qua dell’atto impugnato relativamente ad un punto della motivazione, non può costituire motivo di inammissibilità dell’intero ricorso ma solo causa di preclusione di quale che sia critica in ordine ad una delle ragioni poste a fondamento del provvedimento impugnato.

Ciò debitamente corretto e precisato, l’appello, in disparte le censure che concernono la erroneità della statuizione di inammissibilità del ricorso di prime cure, va respinto in quanto infondato.

Le doglianze di parte appellante sono incentrate sulla tesi secondo cui lo sfruttamento agricolo del terreno de quo, per le sue caratteristiche quantitative e qualitative dell’intero fondo risponde al requisito dell’impegno lavorativo richiesto per l’autorizzabilità del progettato intervento ed errata perciò si appaleserebbe la motivazione del Comune circa la insussistenza dei requisiti che giustificano il rilascio del chiesto permesso di costruire per la realizzazione di un nuovo fabbricato funzionale alla coltivazione del fondo .

L’assunto difensivo, come variamente articolato con i mezzi d’impugnazione qui unitariamente trattati, all’esito di una corretta disamina interpretativa del regime giuridico che regge la fattispecie all’esame non appare condivisibile.

Invero, la congruità dell’intervento proposto dal sig. Bevilacqua va valutata con riferimento alla normativa recata dal vigente Piano urbanistico comunale ( Puc ) che detta per le zone agricole una apposita, dettagliata disciplina.

In particolare le disposizioni che qui interessano sono quelle recate dagli artt.31 e 43 delle NTA del PUC da mettere in connessione con quanto previsto dalla legge regionale urbanistica della Liguria n.36 del 4 settembre 1997 all’art.35, recante la disciplina delle aree di produzione agricola .

Il Puc a mezzo delle norme sopra citate si occupa della attività primarie di utilizzo del suolo agricolo, con la previsione di nuove edificazioni di abitazioni agricole , in cui le nuove abitazioni realizzate devono essere esclusivamente utilizzate da conduttori agricoli per l’effettivo svolgimento dell’attività agricola e l’ottenimento della concessione ad edificare è subordinato alla redazione di un Programma di Miglioramento Agricolo Ambientale ( P.M.A.A. ) ed alla stipula di una convenzione ( art.31 ).

Detto strumento poi all’art.43 ( ambito di riqualificazione dei territori aperti ) si occupa delle aree della fascia pedo o medio collinare contrassegnate dai caratteri dell’attività agricola intensiva ( come l’area de qua ) con la previsione di apposite destinazioni d’uso, ammettendo interventi abitativi., con l’osservanza di determinate condizioni.

In particolare, il punto 6.1 stabilisce che: la “ nuova funzione residenziale è ammessa in ragione delle esigenze aziendali produttive da esercitare attraverso la conduzione di fondi agricoli anche in forme intensive. Il rilascio della concessione per autonome nuove edificazioni è subordinato alla stipula con il Comune … di un convenzione redatta i conformità con quanto previsto all’art.35 punto 6 della L.R. n.36/97 che preveda in particolare …2 “ l’impegno a risiedere continuativamente nella abitazione realizzata nel fondo e a non cederne i diritti reali per almeno un quindicennio a soggetto in possesso della qualifica di agricoltore a titolo principale ai sensi delle vigenti disposizioni di legge, che assuma analoghe obbligazioni alla conduzione del fondo “.

Ebbene, l’interpretazione che dà il Comune della normativa testè il riportata e come posta a base dell’opposto diniego appare corretta e ragionevole in riferimento con riferimento alla situazione di fatto insistente in capo al Bevilacqua.

Invero, l’insediamento residenziale in aree agricole a coltivazione intensiva, da intendersi come nuova edificazione, è collegata alle esigenze aziendali produttive da dimostrarsi a mezzo della presentazione di un P.M.A A. e può consentirsi nella misura in cui il fabbricato aggiuntivo ( nuova edificazione ) sia destinato ad ospitare un altro conduttore agricolo :

Più specificatamente come previsto dal regolatore comunale il nuovo fabbricato che si va realizzare sul fondo agricolo deve essere funzionale all’insediamento stabile di un altro operatore o meglio di un altro imprenditore agricolo che vada a risiedere stabilmente sul fondo oggetto di sfruttamento produttivo.

Il fatto è che , però, che nella specie il Bevilacqua già occupa un edificio esistente , per cui la nuova, seconda abitazione deve servire necessariamente un’altra unità familiare o almeno un altro conduttore agricolo diverso da quello che già vive sul terreno e a tale condizione non si conforma la fattispecie all’esame dal momento che non è dato rinvenire nell’ambito del nucleo familiare dell’appellante un soggetto che rivesta la qualifica di imprenditore agricolo.

In altre parole, se due sono le costruzioni abitative, queste devono rispondere al fabbisogno di stabile residenza di due nuclei familiari o di due imprenditori agricoli, di guisa che una richiesta di nuova edificazione calibrata su un solo nucleo familiare e o su un solo imprenditore agricolo non giustifica la realizzazione di un altro fabbricato abitativo in aggiunta a quello già esistente sul fondo e che già serve un conduttore.

Quella testè illustrata è la sufficiente ragione opposta dal Comune in base alla quale non è possibile autorizzare la costruzione di un nuovo edificio e alla luce di tali assorbenti motivi non è dato dare decisiva rilevanza alla circostanza, pure fatta valere dal Comune, in ordine alla quantificazione di superficie agraria sfruttabile nel senso se debba computarsi o meno ai fini dell’ampliamento dell’attività agricola produttiva la parte del fondo costituito da superficie boscata.

Parimenti non appare determinante la questione riguardante la valutazione delle esigenze aziendali produttive a mezzo del calcolo del requisito tempo/lavoro.

In realtà, il computo delle giornate lavorative costituito, come desumibile dai dati recati dal Piano di miglioramento agricolo ambientale, da due unità lavorative uomo ( ULU ) indica indubbiamente in termini quantitativi l’apporto di manodopera connesse alle esigenze produttive evidenziate nel piano di sviluppo e che si intendono soddisfare, ma tale dato, letto alla luce della normativa locale e regionale sopra evidenziata non è sufficiente a giustificare la realizzazione di una nuova costruzione ai fini abitativi.

Insomma, il regolatore comunale richiede, in adesione al’input dettato o dal legislatore regionale, un quid pluris che va oltre l’incremento di manodopera, per cui il calcolo delle unità lavorative se da un lato soddisfa dal punto di vista agronomico il progetto di ampliamento dell’attività produttiva del fondo, dall’altro lato non vale a giustificare un insediamento residenziale rappresentato dalla costruzione ex novo di un fabbricato che invece deve essere destinato per scelta contenuta nelle norme tecniche di attuazione del PUC in conformità a quanto previsto dal legislatore regionale ( art.35 l.r.n.36/97) alla stabile residenza di una unità familiare aggiuntiva diversa da quella già insistente sul fondo o comunque ad un altro imprenditore agricolo, qualifica che nella specie non è data rinvenire nel nucleo familiare del Bevilacqua.

Conclusivamente, il provvedimento di diniego risulta essere stato assunto in virtù di una ragione ostativa validamente opposta e in grado di giustificare di per sè legittimamente la determinazione negativamente presa, senza che l’atto de quo risulti inficiato dai profili di illegittimità dedotti dall’appellante sia in primo che in secondo grado.

Sussistono peraltro giusti motivi,avuto riguardo alla peculiarità della vicenda all’esame, per compensare tra le parti le spese e competenze del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe indicato, così dispone:

a) riforma la sentenza del Tar Liguria n.964/2011 nel senso che deve dichiararsi ammissibile il gravame di prime cure.

b) rigetta l’appello all’esame e dichiara infondato il ricorso di primo grado.

Compensa tra le parti le spese e competenze del doppio grado del giudizio. .

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2012 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente FF

Diego Sabatino, Consigliere

Guido Romano, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere, Estensore

Fulvio Rocco, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 02/10/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)