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Inesistenza di disciplina in tema di sanatoria sismica
(Commento a TAR Lazio, Latina, n. 376 del 13 ottobre 2020)

di Massimo GRISANTI

la sentenza è leggibile per esteso qui



Con piena e grande soddisfazione salutiamo la sentenza n. 376 del 13 ottobre 2020 del TAR Lazio, sede di Latina nella quale i giudici statuiscono che è impossibile rilasciare l’autorizzazione sismica a sanatoria perché non esistono disposizioni che la contemplano. L’esaustività delle motivazioni che riportiamo non necessitano di specifici commenti:
(…) 3.1 La disamina del primo mezzo di impugnazione richiede una breve ricostruzione del quadro normativo di riferimento in materia di rilascio dell’autorizzazione sismica.
A tal riguardo viene in primo luogo in questione l’art. 94, comma 1, d.P.R. n. 380 cit. (Autorizzazione per l’inizio dei lavori) che, riprendendo l’art. 18, l. 2 febbraio 1974 n. 64, stabilisce: “1. Fermo restando l’obbligo del titolo abilitativo all’intervento edilizio, nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità all’uopo indicate nei decreti di cui all’articolo 83, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione del competente ufficio tecnico della regione”. Sul punto è stato chiarito che l’intento unificatore dell’art. 94, d.P.R. n. 380 cit., è “palesemente orientato ad eseguire una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l’ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell’incolumità pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile”, materia in cui peraltro, come per il governo del territorio, compete sempre allo Stato la determinazione dei principi fondamentali (Corte cost. 5 maggio 2006 n. 182; conf. Corte cost. 20 luglio 2012 n. 201). In questa ottica, l’art. 94, d.P.R. n. 380 cit., che esprime il fondamentale principio della preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico regionale per l’inizio dei lavori nelle località dichiarate sismiche, è stato così ritenuto espressione di un “principio fondamentale in materia di governo del territorio e protezione civile” (Corte cost. 5 novembre 2010 n. 312; conf. Corte cost. 12 aprile 2013 n. 64).
Fermo, quindi, il valore di principio fondamentale nella materia de qua della natura preventiva dell’autorizzazione sismica, l’art. 27, l. reg. Lazio 11 agosto 2009 n. 21 (Misure straordinarie per il settore edilizio ed interventi per l’edilizia residenziale sociale), ha demandato a un regolamento c.d. autorizzato, adottato dalla Giunta ai sensi dell’art. 47, comma 2, lett. c), St. reg., “in conformità alla normativa statale vigente in materia di prevenzione del rischio sismico […]”, la definizione dei criteri e delle modalità, tra l’altro, per il rilascio dell’autorizzazione sismica. In tal senso, l’art. 1, comma 1, lett. c), r. reg. n. 14 del 2016, conferma proprio che le disposizioni in esso contenute sono adottate “in conformità a quanto previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380”.
Ebbene, con riferimento al quadro giuridico sopra delineato, la tesi sostenuta da parte ricorrente appare destituita di fondamento ove si consideri che né la legislazione statale né quella regionale, adottata in conformità ai principi fondamentali della materia dalla prima evincibili, prevedono l’istituto dell’autorizzazione sismica in sanatoria. Al contrario, stante la ricordata rilevanza di principio fondamentale della materia rivestita dalla natura esclusivamente preventiva del titolo abilitativo de quo, una esplicita previsione a livello di legislazione statale della sua possibilità di rilascio in sanatoria sarebbe stata necessaria, analogamente a quanto, del resto, è previsto in materia edilizia in generale dall’art. 36, d.P.R. n. 380 cit., ovvero dalla legislazione condonistica speciale.
Né a conclusioni diverse può indurre la considerazione di altre disposizioni statali in materia di vigilanza sulle costruzioni in zone sismiche, come l’art. 96, d.P.R. n. 380 cit., evocato da parte ricorrente, per il quale: “1. I funzionari, gli ufficiali ed agenti indicati all’articolo 103, appena accertato un fatto costituente violazione delle presenti norme, compilano processo verbale trasmettendolo immediatamente al competente ufficio tecnico della regione. 2. Il dirigente dell’ufficio tecnico regionale, previ, occorrendo, ulteriori accertamenti di carattere tecnico, trasmette il processo verbale all’autorità giudiziaria competente con le sue deduzioni”; infatti, si tratta di norme relative all’accertamento in sede penale delle violazioni sismiche, che in alcun modo possono essere interpretate come volte a consentire il rilascio di un’autorizzazione postuma rispetto a interventi già posti in essere. Egualmente è a dirsi per i successivi artt. 98, 99 e 100, che consentono: a) al giudice penale di impartire con il decreto o la sentenza di condanna le “prescrizioni necessarie per rendere le opere conformi alle norme […], fissando il relativo termine” che, in caso di irrevocabilità della sentenza o di esecutività del decreto, possono essere eseguite dal competente ufficio tecnico regionale, “se del caso con l’assistenza della forza pubblica, a spese del condannato”; b) alla Regione, qualora il reato sia estinto per qualsiasi causa, di ordinare con provvedimento definitivo, adottato sentito l’organo tecnico consultivo della Regione, “l’esecuzione di modifiche idonee a renderle conformi alle norme stesse”. È di ogni evidenza che le disposizioni da ultimo citate non danno in alcun modo vita a un procedimento amministrativo di autorizzazione in sanatoria su istanza del privato, limitandosi a consentire la conservazione del manufatto eretto in difetto di autorizzazione sismica preventiva, una volta che la vicenda penale sia stata comunque definita, cosa che peraltro, nella specie, non risulta essere ancora avvenuta.
Alle ragioni di parte ricorrente, poi, non giova neppure invocare l’art. 36, d.P.R. n. 380 cit., dal momento che l’applicazione dell’istituto dell’accertamento di conformità non può che essere armonizzata con i successivi artt. 96, 98, 99 e 100, che delineano le uniche modalità attraverso le quali la legge rende possibile pervenire all’effetto utile di conservare un manufatto realizzato ab origine in carenza di autorizzazione sismica. Peraltro, ove si accedesse alla tesi della società ricorrente, mancando una puntuale disciplina positiva dell’autorizzazione sismica in sanatoria, si finirebbe con l’introdurre in una materia così delicata per l’incolumità delle persone – peraltro neppure pienamente disponibile da parte del legislatore regionale – una sorta di sanatoria giurisprudenziale fondata sull’accertamento postumo della conformità dell’opera comunque edificata alle norme tecniche per la costruzione in zone sismiche al momento della richiesta. Una simile sanatoria evocherebbe l’omologo controverso istituto riconosciuto privo di valore qualificante in molte pronunce del giudice amministrativo (cfr.: Cons. Stato, sez. VI, 18 gennaio 2019 n. 470; sez. VI, 4 giugno 2018 n. 3363; sez. VI, 18 luglio 2016 n. 3194; sez. VI, 18 settembre 2015 n. 4359; sez. V, 17 settembre 2012 n. 4914; sez. IV, 26 marzo 2010 n. 1763; sez. VI, 7 maggio 2009 n. 2835; sez. IV, 26 aprile 2006 n. 2306) ed espressamente escluso dall’art. 36, d.P.R. n. 380 cit.
In definitiva, può ritenersi nel sistema introdotto dagli artt. 94 ss., d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, 27, l. reg. Lazio 11 agosto 2009 n. 21 e dal r. reg. Lazio 13 luglio 2016 n. 14, non è previsto il rilascio dell’autorizzazione sismica in sanatoria su istanza del privato per opere edili già eseguite ed assoggettate a controllo preventivo, a nulla rilevando che il fatto sia accertato dagli uffici amministrativi o dagli organi di polizia giudiziaria ovvero che sia portato a conoscenza dell’ufficio tecnico regionale per effetto di una auto-denuncia di chi ne sia stato l’autore. (…).
Le argomentazioni dei giudici sono pienamente utilizzabili anche nell’omologa preventiva autorizzazione ex art. 61 d.P.R. 380/2001 da richiedersi agli uffici regionali del Genio civile per lavori che si intendono svolgere in aree riconosciute franose e nelle quali sono stati eseguiti interventi di consolidamento a cura e spese dello Stato o delle Regioni.
A tal riguardo la rivista Lexambiente aveva già ospitato un mio intervento (https://lexambiente.it/materie/urbanistica/184-dottrina184/14991-urbanistica-la-speciale-autorizzazione-del-genio-civile-per-l%E2%80%99esecuzione-di-lavori-edili-negli-abitati-a-rischio-frana.html) nel quale si conclude con l’impossibilità del conseguimento a sanatoria dell’autorizzazione ex art. 61 TUE.
La voluntas legis di prevedere solo autorizzazioni preventive in materia di pubblica incolumità protegge l’interesse pubblico dell’assidua vigilanza delle costruzioni in ispecie durante la fase esecutiva dei lavori. E’ di palmare evidenza che se le autorità pubbliche non vengono a conoscenza dell’intrapresa di un’attività edilizia incidente sulla pubblica incolumità non possono disporre visite in cantiere ecc., né si può pretendere che il direttore dei lavori sorvegli come si deve la corretta esecuzione delle opere.
Oltre a ciò si consideri che quasi sempre è impossibile accertare ex post l’effettiva composizione delle strutture portanti, in ispecie quelle di fondazione: anche il metodo di controllo a campione o con saggi è assolutamente inidoneo ad assicurare l’effettiva rispondenza dell’opera alla normativa tecnica per le costruzioni.
Proseguendo nel ragionamento, si ricorda nuovamente che il campo di applicabilità di tutte le legislazioni regionali introducenti l’effetto direttamente abilitativo del deposito-progetto all’inizio dei lavori, emanate avvalendosi della delega ex art. 20 della legge 10 dicembre 1981, n. 741, intitolata “Ulteriori norme per l'accelerazione delle procedure per l’esecuzione di opere PUBBLICHE”, devono essere rettamente circoscritto alle sole opere pubbliche, giammai a quelle private, atteso che l’eccezionale deroga al controllo preventivo ex art. 18 L. 64/1974 è contenuta in una legge relativa alle sole opere pubbliche.
A tal proposito, la Corte costituzionale, nella sentenza n. 182/2006, così si espresse nel respingere le eccezioni svolte dalla Regione Toscana contro l’impugnazione del Governo della L.R. 1/2005 per violazione del principio di inizio lavori previa autorizzazione in tutte le zone sismiche:
Né costituisce argomento probante, per avallare la tesi della Regione, la circostanza che la legge n. 741 del 1981 non compaia fra quelle abrogate dall'art. 136 del richiamato d.P.R. n. 380 del 2001, dal momento che non se ne fa espressa menzione neppure nell'elenco delle disposizioni di legge mantenute in vigore (art. 137).
La Corte costituzionale ha avuto gioco facile a dire quanto ha detto, giacché che il d.P.R. 380/2001 riguarda, per i profili procedimentali, l’attività edilizia privata e non quella delle opere pubbliche: quest’ultima rimane regolata dal Codice degli appalti.
Per questo motivo della L. 741/1981 non troviamo menzione nel d.P.R. 380/2001.
Si può tranquillamente affermare, senza timore alcuno di smentita, che all’indomani dell’entrata in vigore di tali leggi regionali fino ai giorni nostri TUTTE le costruzioni private sono abusive qualora non siano state preventivamente autorizzate ex art. 18 L. 64/1974 nonché ex art. 94 d.P.R. 380/2001.
E siccome in zona sismica il titolo abilitativo comunale non acquista efficacia in assenza di tali adempimenti, le opere venute ad esistenza sono pure incommerciabili, atteso che quando all’art. 40 L. 47/1985 e all’art. 46 d.P.R. 380/2001 il legislatore ha prescritto l’indicazione degli estremi del titolo abilitativo nel contratto di compravendita ha inteso chiaramente riferirsi ad un titolo efficace.
Nei riguardi di un titolo inefficace, invece, perdono rilevanza le disquisizioni in tema di difformità tra l’eseguito e l’approvato che hanno portato la Suprema Corte di cassazione (cfr. SS.UU. n. 8230/2019) a non ritenere nulli i contratti di compravendita relativi ad immobili difformi dal titolo abilitativo edilizio.
Le atipiche azioni di accertamento che possono essere avanzate ai Giudici amministrativi possono rivelarsi la via per far emergere l’abusività, quindi l’inconsistenza in termini di valore immobiliare, di un enorme patrimonio edilizio.
Un patrimonio che inopinatamente, con azioni che ritengo non appartengano al modus operandi del buon padre di famiglia, il Governo sprona a “valorizzare” facendo ricorso alle più disparate forme di bonus edilizi senza preoccuparsi di conoscerne la sicurezza e ben sapendo che in assenza degli adempimenti in tema di pubblica incolumità è manifestamente abusivo.