Acque meteoriche e acque reflue industriali: la Cassazione si «consolida»

di Gianfranco AMENDOLA

pubblicato su osservatorioagromafie.it. Si ringraziano Autore ed Editore

1. - Premessa . Nell’ambito della normativa di tutela delle acque dall’inquinamento, uno dei problemi più dibattuti in dottrina e giurisprudenza ¹ riguarda certamente l’ambito e la disciplina relativi alle «acque meteoriche di dilavamento», dove, nel tempo, si sono registrate alcune rilevanti variazioni normative ² e dove la stessa Cassazione ha più volte assunto posizioni contrastanti ³ .

Merita, quindi, di essere segnalata una recente sentenza della Suprema Corte⁴ che finalmente appone con chiarezza un punto fermo su questa problematica ⁵, ricapitolando, con un ampio excursus anche di carattere storico, tutte le vicende normative e giurisprudenziali relative a queste acque, inserendole nel contesto generale del d.lgs. n. 152/06, con particolare riferimento alla qualifica di «acque reflue industriali» ed alla distinzione tra «scarico» e «rifiuto» ⁶ .

Pertanto, sembra opportuno non appesantire il presente lavoro ripetendo diffusamente quanto è già esposto in modo esauriente nella sentenza in esame ma evidenziare, invece, le conclusioni cui essa giunge ricapitolandone sinteticamente le principali argomentazioni.

2. - Le acque meteoriche di dilavamento e di prima pioggia . Le acque meteoriche di dilavamento sono previste (insieme a quelle di prima pioggia) dall’art. 113, d.lgs. n. 152/06 ⁷ il quale vieta «comunque» lo scarico e la immissione diretta di acque meteoriche nelle acque sotterranee (comma 4), ma precisa, di converso, che, per il resto, esse, di regola, sono «libere» dai vincoli e dalle prescrizioni previsti dalla parte III del d.lgs. n. 152/06 (comma 2) salvo che, ai sensi del comma 1, si tratti di «acque meteoriche di dilavamento», immesse tramite condotte e reti fognarie separate, oggetto di specifica disciplina (incluso eventuale obbligo di autorizzazione) e di forme di controllo regionali.

Quanto alle «acque di prima pioggia e di lavaggio delle acque esterne», si prevede che le Regioni possano richiedere che esse siano convogliate e opportunamente trattate in impianti di depurazione qualora vi siano particolari condizioni nelle quali, in relazione alle attività svolte, vi sia il rischio di dilavamento da superfici impermeabili scoperte di sostanze pericolose o di sostanze che creano pregiudizio per il raggiungimento degli obiettivi di qualità dei corpi idrici (comma 3).

Mancano tuttavia le definizioni sia di «acque meteoriche» sia di «acque meteoriche di dilavamento» sia di «acque di prima pioggia», anche se appare evidente dal contesto complessivo che il legislatore si è basato su diverse gradazioni di pericolosità, mettendo al primo posto le acque di prima pioggia con possibili sostanze pericolose (per le quali, in caso di violazione, si prevedono sanzioni penali), seguite dalle acque meteoriche di dilavamento oggetto, comunque, di disciplina e controlli regionali (sanzioni amministrative), ed infine dalle acque meteoriche non disciplinate dalle Regioni, che restano «libere».

A questa carenza rimedia, oggi, la sentenza in esame la quale, rifacendosi anche a nozioni tecniche, premette che «per “acque meteoriche di dilavamento” debbano, in sostanza, intendersi quelle originate da una precipitazione atmosferica che, non evaporate o assorbite dal suolo, esercitano un’azione di dilavamento della superficie sulla quale scorrono, mentre le “acque di prima pioggia” sono quelle che cadono su una determinata superficie nella fase iniziale della precipitazione atmosferica con effetti di dilavamento maggiormente incisivi in relazione proprio a tale dato temporale ed alle condizioni in cui originariamente versa la superficie raggiunta dalle acque (da ciò anche la distinzione dalle “acque di seconda pioggia”)» ⁸.

Peraltro, si deve notare, in proposito, che il terzo comma appare nettamente distinto dai commi precedenti, anche come terminologia. Ed infatti, nel primo comma ci si occupa delle «acque meteoriche di dilavamento» in generale, e nel secondo si precisa che il principio di esclusione vale solo per le «acque meteoriche non disciplinate ai sensi del comma 1». Non vale, quindi, per quelle di cui al terzo comma che riguarda il problema del possibile inquinamento provocato, in relazione alle attività svolte, da «acque di prima pioggia o di lavaggio» in particolari condizioni; e, a tal fine, demanda alle Regioni la possibilità di sottoporre queste acque ad obbligo, penalmente presidiato, di convogliamento e di depurazione.

In questo quadro, la sentenza distingue nettamente le acque meteoriche di dilavamento di cui ai primi due commi dell’art. 113, che, comunque, mantengono la loro «originaria condizione» e la loro «originaria natura» ⁹ , da quelle di prima pioggia e di lavaggio di aree esterne «relativamente ai casi in cui, per il rischio di dilavamento da superfici impermeabili scoperte di sostanze pericolose o di sostanze che creano pregiudizio per il raggiungimento degli obiettivi di qualità dei corpi idrici, si renda necessario il convogliamento ed il trattamento in impianti di depurazione» (comma 3).

Le prime, pertanto, sono «acque meteoriche di dilavamento in genere», le quali, mantenendo la loro originaria condizione e considerata la loro provenienza, vengono rimesse alla regolamentazione (con sanzioni amministrative) delle Regioni in maniera più o meno incisiva, prevedendo mere forme di controllo nel caso di scarichi provenienti da reti fognarie separate e la sottoposizione a prescrizioni particolari, ivi compresa l’autorizzazione, in caso di immissioni tramite altre condotte separate. Il terzo comma, invece, prende in considerazione situazioni diverse e ritenute meritevoli di maggiore attenzione, relative ad acque di origine non soltanto naturale (acque di prima pioggia), ma anche volontaria (lavaggio di aree esterne) ¹⁰, e con maggiore impatto ambientale, in cui la presenza di un pericolo di contaminazione può richiedere particolari accorgimenti (convogliamento e trattamento di depurazione); attribuendo, di conseguenza, alle Regioni il relativo potere-dovere di intervento presidiato con sanzioni penali.

In proposito, peraltro, la sentenza evidenzia con forza «la netta distinzione tra le acque meteoriche di dilavamento in genere – che l’art. 113, commi 1 e 2 evidentemente presuppone non contaminate e che distingue a loro volta individuando quelle di cui al comma 1 in ragione delle modalità di provenienza e convogliamento – e quelle di prima pioggia e di lavaggio relativamente ai casi in cui, per il rischio di dilavamento da superfici impermeabili scoperte di sostanze pericolose o di sostanze che creano pregiudizio per il raggiungimento degli obiettivi di qualità dei corpi idrici, si renda necessario il convogliamento ed il trattamento in impianti di depurazione».

3. - Acque meteoriche ed acque reflue industriali. Con queste precisazioni, si perviene così alla questione principale affrontata dalla sentenza in esame e cioè al problema di come valutare acque di dilavamento contaminate che non sono previste dalle specifiche previsioni dell’art. 113 sopra richiamate.

A questo proposito, – premette opportunamente la Cassazione – si deve senz’altro escludere che, in mancanza dei presupposti per l’applicazione dell’art. 113 o in assenza di specifiche disposizioni regionali, «situazioni che possono anche determinare un serio pericolo di inquinamento debbano intendersi sottratte alle disposizioni del d.lgs. n. 152/06 e ciò non soltanto perché una simile soluzione interpretativa sarebbe irragionevole, ma anche perché l’art. 113, comma 2, come si è visto, esclude l’assoggettabilità alla disciplina generale di cui alla parte III del decreto soltanto per le acque meteoriche diverse da quelle di cui al primo comma, che, in quanto tali, si presuppone mantengano la loro composizione originaria».

Il riferimento, pertanto, è alle acque meteoriche che subiscono una contaminazione tale da perdere la loro composizione originaria, rispetto alle quali occorre, quindi, valutare se possono essere considerate «acque reflue industriali» e cioè «acque reflue scaricate da edifici od impianti in cui si svolgono attività commerciali o di produzione di beni, diverse dalle acque reflue domestiche e dalle acque meteoriche di dilavamento» [art. 74, comma 1, lett. h) del d.lgs. n. 152/06] ¹¹ ; nelle quali, secondo il consolidato insegnamento della Cassazione, «rientrano tutti i reflui derivanti da attività che non attengono al prevalente metabolismo umano ed alle attività domestiche, cioè non collegati alla presenza umana, alla coabitazione ed alla convivenza di persone» ¹² .

Trattasi, quindi, già per definizione, di acque reflue «diverse» – e cioè con caratteristiche qualitative diverse – dalle acque meteoriche di dilavamento oltre che dalle acque reflue domestiche. Il che avviene, secondo la sentenza in esame, quando trattasi di acque contaminate in cui il dilavamento non è conseguente ad un fenomeno meteorologico che, attraverso la normale azione di erosione di una superficie impermeabile, determini la commistione delle acque piovane con polveri, detriti normalmente presenti sul suolo ma siano, invece, «il mezzo attraverso il quale altre sostanze vengono veicolate verso un determinato corpo ricettore, un mero componente di un refluo di diversa natura oppure un elemento di diluizione di altre sostanze ma, certamente, non possono essere più considerate come semplici acque meteoriche di dilavamento» ¹³. Con la conseguenza che «al di fuori delle specifiche ipotesi disciplinate dall’art. 113, d.lgs. n. 152/06, sussistendone i presupposti, saranno applicabili alle acque di cui si tratta la disciplina degli scarichi delle acque reflue industriali ovvero quella sui rifiuti liquidi».

4. - Conclusioni . In conclusione, quindi, dall’esame della sentenza emerge il quadro seguente:

1. Le «acque meteoriche di dilavamento» ¹⁴ immesse tramite reti fognarie separate sono soggette a controllo delle Regioni, cui spetta anche stabilire prescrizioni ed eventuale autorizzazione qualora l’immissione avvenga tramite altre condotte separate (art. 113, commi 1 e 2). In caso di inosservanza, scatta la sanzione amministrativa. Per esse, in assenza di disciplina regionale, vige il principio della esclusione dagli obblighi, dai vincoli e dalle prescrizioni derivanti dalla parte III (inquinamento idrico) del d.lgs. n. 152/06, ma sono comunque soggette al divieto generale di scarico o immissione diretta nelle acque sotterranee.

2. Le «acque di prima pioggia e di lavaggio delle aree esterne», per le quali, a causa di particolari condizioni e in relazione all’attività svolta, vi sia il rischio di dilavamento da superfici impermeabili scoperte di sostanze pericolose o di sostanze che creano pregiudizio per il raggiungimento degli obiettivi di qualità dei corpi idrici, sono regolamentate dalle Regioni nel senso che possono essere oggetto di un obbligo di convogliamento e depurazione (art. 113, comma 3). In caso di inosservanza, scatta sanzione penale.

3. Le acque di origine meteorica che vengano a contatto con sostanze inquinanti e pericolose al di fuori dell’ambito di un «normale» dilavamento conseguente ad un fenomeno meteorologico, «perdono la loro originaria consistenza»; e, pertanto, occorre verificare se si tratta di «acque reflue industriali», e cioè di reflui contaminati da attività di produzione industriale vera e propria o da insediamenti ove si svolgono attività artigianali e di prestazioni di servizi, quando le caratteristiche qualitative degli stessi siano diverse da quelle delle acque domestiche.

4. In caso affermativo se vengono immesse nell’ambiente tramite «scarico», e cioè, secondo costante giurisprudenza, tramite immissione (anche se soltanto periodica, discontinua o occasionale) effettuata a mezzo di condotta, tubazioni, o altro sistema stabile di collegamento, ci si trova di fronte ad uno scarico di acque reflue industriali con tutti gli obblighi e le sanzioni in tema di autorizzazione e limiti da rispettare, previsti dalla parte III del d.lgs. n. 152/06.

5. Qualora, invece, manchino i requisiti per lo scarico, e cioè manchi il nesso funzionale e diretto delle acque reflue con il corpo recettore, si applica la distinta disciplina sui rifiuti di cui all’art. 256, d.lgs. n. 152/2006¹⁵ .

Resta solo da aggiungere che, a nostro sommesso avviso, è opportuno meglio chiarire il rapporto tra le acque di prima pioggia e di lavaggio delle aree esterne con rischio di dilavamento di sostanze pericolose previste dal terzo comma dell’art. 113, e le acque reflue industriali. In proposito, infatti, la Cassazione afferma che la disciplina degli scarichi delle acque reflue industriali ovvero quella sui rifiuti è applicabile «al di fuori dei casi specifici» dell’art. 113, e cioè «al di fuori delle specifiche ipotesi disciplinate dall’art. 113» (incluso, quindi, anche il terzo comma).

Si potrebbe, quindi, pensare, a prima vista, che trattasi di ipotesi alternative, per cui, solo se non ricorrono le ipotesi di cui all’art. 113 (incluso il terzo comma), si potrebbe ipotizzare di applicare la disciplina per le acque reflue industriali.

Trattasi, invece, di ipotesi concorrenti in quanto, se acque di prima pioggia e di lavaggio di aree esterne provocano un dilavamento di sostanze pericolose provenienti da una attività industriale, tale da farle considerare acque reflue industriali, è certamente doveroso un intervento delle Regioni ai sensi del terzo comma dell’art. 113 (con relative sanzioni penali in caso di inosservanza) ma saranno anche, comunque, applicabili gli obblighi e le sanzioni previsti per scarichi di acque reflue industriali, se c’è scarico, ovvero quelli relativi ai rifiuti se si tratta di immissione diversa.

Ed è certamente questa l’opinione della Cassazione la quale, nel caso di specie, da un lato ha confermato la sanzione inflitta, ai sensi dell’art. 137, in quanto le acque di dilavamento e di lavaggio delle aree esterne di un punto di vendita e distribuzione carburanti venivano recapitate direttamente nella canalizzazione comunale per la raccolta delle acque meteoriche, in assenza di un sistema di raccolta delle acque di prima pioggia per il successivo trattamento/smaltimento, così come prescritto dal regolamento regionale ai sensi dell’art. 113, terzo comma. Ma dall’altro ha osservato che tale specifica condotta integra anche il reato di scarico non autorizzato di acque reflue industriali, pur aggiungendo che, tuttavia, «tale condotta, sebbene espressamente contestata, non è stata però presa in considerazione dal giudice del merito».

Si tratta, in sostanza, della stessa conclusione cui eravamo pervenuti nel 2015 secondo cui «le acque meteoriche di dilavamento escluse dalla normativa generale sulle acque possono essere solo quelle “pulite” del primo comma non disciplinate dalle Regioni, mentre tutte le acque, anche di dilavamento, contaminate e potenzialmente inquinanti non sono considerate “acque meteoriche di dilavamento” e sono soggette alla disciplina sulle acque del d.lgs. n. 152/06 (incluso il terzo comma dell’art. 113), in particolare in quella degli scarichi di acque reflue di cui alla parte III». Di conseguenza, «in presenza di acque meteoriche o di lavaggio contaminate per dilavamento, solo se l’azienda le ha incanalate in uno scarico diretto si applicherà la disciplina per le acque reflue industriali. E se non lo ha fatto, spetta alle Regioni intervenire per stabilire tale obbligo (di convogliamento e depurazione) in modo da farle rientrare nel concetto di scarico di acque reflue industriali disciplinato (con obblighi e sanzioni) dalla parte III del d.lgs. n. 152/06, al fine di evitare l’inquinamento da scarichi. In caso ciò non avvenga e la immissione nell’ambiente avvenga in modo diverso, non vi è uno scarico e pertanto non è applicabile la normativa sugli scarichi della parte III. Al massimo, se si tratta di rifiuti liquidi, sarà ad essi applicabile, ricorrendone i presupposti, la relativa disciplina sui rifiuti contenuta nella parte IV del d.lgs. n. 152/06» ¹⁶ .