Nel settore dell’inquinamento idrico, un importante strumento di tutela è costituito dalla imposizione di limiti agli scarichi. Il superamento di questi limiti veniva, per un primo periodo, con la legge Merli del 1976, garantito con sanzione solo penale. Tuttavia, nel corso degli anni, comparivano anche sanzioni amministrative.

Nel 1999, il D. Lgs n. 152 abrogava e sostituiva la legge Merli, introducendo il principio generale secondo cui la sanzione amministrativa (art. 54) era la regola, mentre quella penale (art. 59) diventava la eccezione (<<salvo che il fatto costituisca reato>>). Tuttavia, un anno dopo, il decreto correttivo del 18 agosto 2000 n. 258 operava una parziale ripenalizzazione, modificando anche il testo delle norme sanzionatorie relative, appunto ai superamenti, come risulta dallo schema che segue:

In sostanza, quindi, non vi è alcun dubbio che, di regola, nella sua prima versione, il D. Lgs 152/99, a differenza della legge Merli, con riferimento agli scarichi industriali ed agli impianti di trattamento delle acque reflue urbane, prevedeva sanzione penale non per il superamento di tutti i parametri tabellari (della tabella 3) ma solo per i superamenti relativi alle 18 sostanze, ritenute più pericolose, elencate nella tabella 5 dell’allegato 5Tuttavia, con il decreto correttivo del 2000, a livello letterale, il riferimento a queste sostanze, che prima non riguardava i <>, veniva posposto rispetto a questa locuzione, per cui (sempre a livello letterale) erano possibili due interpretazioni: una, “stazionaria”, secondo cui nulla era cambiato nella sostanza, e il riferimento a queste sostanze (da cui dipendeva, in caso di superamento, la esistenza del reato) riguardava tutto il contesto precedente (tabella 3, tabella 4 e limiti più restrittivi); e l’altra –più innovativa- secondo cui vi era stata una separazione di fattispecie, per cui tale riferimento riguardava solo i limiti più restrittivi imposti da Regioni o Province autonome; con la conseguenza che il superamento dei limiti tabellari, sganciato da ogni riferimento alle predette sostanze, sarebbe stato sempre e comunque reato. In tal modo si rivalutavano nuovamente le sanzioni penali, con un forte restringimento dell’ambito di applicazione delle sanzioni amministrative. Per tre anni, prevaleva la prima interpretazione. Anzi, c’è da dire che, salvo pochissime eccezioni, sia la dottrina che la giurisprudenza, sicuramente influenzate dalla prima stesura, non si ponevano neppure il problema di una possibile, diversa interpretazione.

Nel 2003, tuttavia, compariva una sentenza della terza sezione della Cassazione[1], la quale accettava, invece, la seconda interpretazione sopra prospettata, di cui si possono enucleare le motivazioni principali come segue:

Gli argomenti a favore di tale interpretazione, elencati nella sentenza stessa, oltre a quello, strettamente letterale, già riportato, sono diversi:a)In primo luogo, si citano alcuni precedenti. E precisamente la ordinanza n. 224 del 22 maggio 2002, in cui la Corte costituzionale, dovendo giudicare sulla legittimità della generale depenalizzazione per il superamento dei limiti tabellari, rimetteva gli atti al giudice a quo affinchè si pronunci sulla portata del cambiamento intervenuto, a proposito di sanzioni, con il D. Lgs n. 258/2000. E la sentenza della Cassazione 17 settembre 2001, n. 33761, Pirotta, la quale ha sancito che, dopo quella modifica, si applica sanzione penale per il <>.b)In secondo luogo, la aggiunta, nella nuova formulazione, del richiamo (oltre alla Tabella 3) anche della Tabella 4 che si riferisce agli scarichi sul suolo i quali, di regola, sono vietati e presidiati con sanzione penale (art. 59, comma 8), anche se non contengono sostanze pericolose. I limiti della Tabella 4, quindi, riguardano solo quegli scarichi sul suolo che, come eccezione, sono esclusi da questo divieto generale (art. 29, comma 1, lett.c e art. 29, comma 3).

E allora non avrebbe senso sanzionare per gli stessi scarichi il divieto, di per sé e anche se lo scarico è innocuo, con sanzione penale, e il superamento dei limiti con sanzione amministrativa. Tanto più che, come si è detto, <> da cui, invece, secondo la tesi opposta, dipenderebbe la sussistenza del reato.c)In terzo luogo, solo così si armonizza il sistema penale “normale” con quello previsto per il periodo transitorio, in cui l’aumento dell’inquinamento (con riferimento a qualsiasi sostanza e non solo a quelle dell’Allegato 5) è punito con una sanzione penale (art. 59, comma 2) distinta da quella (più grave) del comma 3 dello stesso articolo, relativo all’aumento dell’inquinamento per scarichi contenenti le sostanze pericolose indicate nelle Tabelle 5 e 3A. d)Infine, la interpretazione in esame sembra preferibile sia rispetto alla ratio del decreto correttivo del 2000, il quale ha inasprito le sanzioni penali, sia rispetto al dettato comunitario (che esige <> nel settore).Come si vede, quindi la sentenza citata si basava su solidi elementi ermeneutici [2]. Tuttavia, essa veniva accettata solo da parte della giurisprudenza di legittimità successiva, per cui la Cassazione si divideva tra chi accettava la tesi innovativa della sentenza Bonassi[3] e chi, invece, la respingeva, continuando nella interpretazione tradizionale[4].

Prima che si pervenisse ad un orientamento giurisprudenziale univoco, cambiava nuovamente la normativa. Il D. Lgs 152/1999 veniva abrogato e ricollocato nell’ambito del nuovo testo unico ambientale n. 152 del 3 aprile 2006, il quale, nelle corrispondenti norme su sanzioni amministrative e penali della parte terza, riprende, tuttavia, la stessa formulazione del 2000. Ovviamente, cambiano i numeri degli articoli che vengono richiamati; quando si parla dell’allegato 5 si aggiunge, come di consueto, che ci si riferisce a quello contenuto nella parte terza; <> diventa <>, ecc.; ma, a prima vista, sembra che nella sostanza non sia cambiato niente.A ben guardare, invece, la nuova norma penale (art. 137, comma 5) contiene un’aggiunta molto rilevante. Infatti, adesso, la locuzione <> viene sostituita con <> (con la ripetizione, quindi, del verbo <>), per cui, adesso, <

Se sono superati anche i valori limite fissati per le sostanze contenute nella tabella 3/A del medesimo Allegato 5, si applica l\'arresto da sei mesi a tre anni e l\'ammenda da seimila euro a centoventimila euro.>>In sostanza, la ripetizione del verbo <> dopo la disgiuntiva <> sembra voglia accentuare la separazione dai superamenti puniti nella prima parte della norma incriminatrice, portando, a nostro sommesso avviso, un forte elemento a sostegno della tesi secondo cui, oggi, l’art. 137, comma 5 (prescindiamo, al momento, dal comma 6, relativo ai superamenti degli impianti di trattamento delle acque reflue urbane), prevede due distinte fattispecie penali, riferite a scarichi di acque reflue industriali: - Chiunque, nell\'effettuazione di uno scarico di acque reflue industriali, superi i valori limite fissati nella tabella 3 o, nel caso di scarico sul suolo, nella tabella 4 dell\'Allegato 5 alla parte terza del presente decreto;- Chiunque superi i limiti più restrittivi fissati dalle regioni o dalle province autonome o dall\'Autorità competente a norma dell’articolo 107, comma 1, in relazione alle sostanze indicate nella tabella 5 dell\'Allegato 5 alla parte terza del presente decreto. Tutti gli altri superamenti sarebbero, ovviamente, sanzionati amministrativamente, ai sensi dell’art. 133, comma 1.

Quanto agli scarichi di acque reflue urbane, il comma 6, richiamando il superamento dei valori limite previsti dal comma precedente, prevede la sanzione penale a carico del gestore dell’impianto di trattamento il quale superi i limiti tabellari ovvero quelli più restrittivi, imposti dalle Regioni, in relazione alle sostanze della tab. 5.

In sintesi, quindi, la modifica normativa sembra confermare che oggi il quadro delle sanzioni, delineato dagli articoli 137 e 133 D. Lgs 152/06 per il superamento di limiti, sarebbe il seguente:

Se, quindi, il dato formale sembra avallare la interpretazione di cui sopra, occorre, a questo punto, procedere ad un approfondimento sotto il profilo sistematico e sostanziale. A questo proposito, tuttavia, diciamo subito che purtroppo, qualunque tesi si voglia sostenere, il quadro normativo su cui operare non è, comunque, chiaro in quanto presenta alcune evidenti incongruenze che il D. Lgs del 2006 ha “ereditato” dal precedente D. Lgs 152 del 1999-2000. In primo luogo, il richiamo nell’art. 133 (ex 54, sanzioni amministrative) al superamento dei limiti <<fissati dall’autorità competente a norma … dell’art. 108 (ex 34), comma 1>>. Premesso che l’art. 108 (così come l’art. 34 D. Lgs 152/99) riguarda gli <<scarichi di sostanze pericolose>>, si tratta, comunque, qualsiasi interpretazione si adotti, di richiamo senza senso in quanto l’art. 108, comma 1 (così come il vecchio art. 34, comma 1) non prevede alcuna possibilità di fissare limiti, anzi non si occupa affatto di limiti, neppure indirettamente. La verità è che, come abbiamo accennato, ci trasciniamo ancora oggi un errore del legislatore, il quale nel 2000 aveva ricopiato il primo comma del vecchio (prima stesura del 1999) art. 54, ove c’era appunto questo richiamo, dimenticando che, contestualmente, il decreto correttivo del 2000, aveva modificato l’art. 34, inserendo un nuovo primo comma, per cui il vecchio comma 1 era diventato comma 2.

Già nel D. Lgs 152/99 dopo il 2000, quindi, doveva trattarsi del superamento dei limiti <<fissati dall’autorità competente a norma … dell’art. 34, comma 2>>; e cioè di limiti, più restrittivi di quelli prescritti dalle tabelle o da Regioni o Province autonome ai sensi dell’art. 28, commi 1 e 2, che l’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione poteva, comunque, fissare in situazioni particolari di accertato pericolo per l’ambiente. Con l’ulteriore incongruenza che il richiamo in esame riguarda le sanzioni amministrative mentre tutte le violazioni delle prescrizioni dell’autorizzazione in tema di scarichi di sostanze pericolose sono punite con sanzione penale (cfr. art. 137, comma 3, che fa salve solo le violazioni punite, sempre con sanzione penale dal comma 5).

Nello stesso quadro, se si mettono a confronto l’art. 133, comma 1 e l’art. 137, comma 5, e si considera che dovrebbe trattarsi di due norme complementari (e, quindi, speculari), nel senso che la prima si applica <>, e cioè salvo che non si debba applicare la seconda, appare evidentissimo che qualcosa non quadra. Mentre, infatti, l’art. 133, parla di <<diversi valori limite stabiliti dalle regioni a norma dell’art. 101, comma 2>>, l’art. 137, riferendosi, ovviamente agli stessi valori limite (anche se solo quelli più restrittivi, in relazione alle sostanze della tabella 5), parla invece di <<limiti … fissati dalle regioni e dalle province autonome>> senza richiamare in alcun modo l’art. 101, comma 2. Entrambi gli articoli, poi, parlano dei limiti <<fissati dall’autorità competente a norma dell’art. 107, comma 1>> ma l’art. 133 –e non l’art. 137- aggiunge anche, come si è visto, <<o dell’art. 108, comma 1 >> [5].

Inoltre, l’art. 137, comma 5, sanzionando penalmente il superamento dei limiti più restrittivi fissati … a norma dell’art. 107, comma 1, in relazione alle sostanze indicate nella Tabella 5, sembra dimenticare che l’art. 107, comma 1, ritiene, invece, <> (quindi, non derogabili neppure in senso più restrittivo) i parametri della Tabella 5 elencati nella nota n. 2 della stessa tabella. Infine, si deve anche rilevare che, con riferimento ai superamenti da parte di scarichi di acque reflue urbane, l’art. 137, comma 6, prevede sanzione penale solo se vi è un gestore di impianto di trattamento, e quindi, qualora tale impianto non vi sia (fatto certamente più preoccupante), resta comunque la sola sanzione amministrativa, prevista, in via generale, dall’art. 133, comma 1 per il superamento di limiti diversi da quelli per cui è prevista sanzione penale.Insomma, quello che vorremmo mettere preliminarmente in rilievo, è che comunque, a prescindere dalla interpretazione che si voglia accogliere, il contesto normativo di riferimento non è affatto chiaro e contiene sicuramente alcuni errori ed imprecisioni che certamente non contribuiscono a pervenire ad una soddisfacente soluzione della delicata questione.

Vale la pena, a questo punto, di esaminare brevemente gli argomenti addotti contro la tesi innovativa. Il primo attiene alla osservazione, avanzata dalla dottrina già con riferimento agli articoli del D. Lgs 152/1999, secondo cui <<resterebbe da spiegare la sopravvivenza della clausola di riserva contenuta nella precedente disposizione di cui all’art. 54, comma 1 (<>): seguendo, infatti, l’interpretazione più rigorosa, per gli scarichi industriali… il superamento delle tabelle 3 e 4 costituirebbe sempre reato, e quindi la clausola di riserva (<>) non avrebbe più alcun significato (posto che per gli scarichi domestici ed urbani.. il superamento non è mai reato)>>[6] .

Tuttavia, dopo quanto già abbiamo esposto circa il contesto legislativo confuso e poco razionale in cui si colloca la problematica in esame, il rilievo, pure importante, non sembra affatto decisivo.Né può, ovviamente, ritenersi decisivo l’argomento, pure evidenziato in giurisprudenza, secondo cui dai lavori preparatori delle modifiche del 2000 non risulta in alcun modo la volontà del legislatore di procedere ad una svolta nelle sanzioni quale quella propugnata dalla Cassazione [7]. Ci sembra, invece, decisivo l’aspetto sostanziale, e quindi verificare se, accettando la tesi innovativa, non si arrivi a conclusioni non sostenibili sotto il profilo logico giuridico.Da questo punto di vista, l’ “anomalia” più rilevante è, senza dubbio, costituita dal rapporto Stato-Regioni e sanzione penale-sanzione amministrativa in caso di scarico industriale superiore ai limiti. Accettando la tesi innovativa della Cassazione, infatti, il superamento delle tabelle 3 e 4 da parte di scarico industriale costituisce reato, ma, in caso le Regioni stabiliscano, per le stesse sostanze, limiti <>, il loro superamento, a norma dell’art. 133, comma 1, sarà punito, di regola, con sanzione amministrativa, a meno che essi non siano più restrittivi e riguardino le sostanze della Tabella 5.

E, quindi, alla Regioni si attribuisce il potere non solo di modificare i limiti base ma anche di far degradare, in caso di loro superamento, la sanzione penale in sanzione amministrativa. Il che, nel giurista, desta rilevanti perplessità, anche tenuto conto che la “gestione” della sanzione penale è competenza solo dello Stato. Si potrebbe, tuttavia, controbattere che, a ben riflettere, trattasi di “anomalia” relativa. Perchè, anzi, si può pensare che il legislatore, rispettoso dell’<> (come recita l’art. 101, comma 2), abbia voluto separare nettamente a livello istituzionale gli obblighi imposti dallo Stato da quelli imposti dalle Regioni. Lo Stato impone limiti generali e, come è suo potere, li sanziona penalmente. Ma se la legge consente espressamente che le Regioni possano modificare i limiti statali, allora appare conseguenziale che la sanzione penale ceda il passo a quella tipica della inosservanza di prescrizioni di Regioni ed enti locali, e cioè alla sanzione amministrativa. Unica eccezione per le sostanze che più preoccupano, e cioè quelle della Tabella 5 ove resta la sanzione solo penale anche nel caso in cui le Regioni le modifichino nell’unico modo loro consentito dall’art. 101, comma 2, e cioè in senso più restrittivo (il che, evidentemente, implica trattarsi di situazione preoccupante).

In altri termini, si potrebbe ritenere che, salvo questa eccezione, se una Regione ritiene, ovviamente in base allo studio della situazione locale, di intervenire per allargare i limiti base statali (presidiati con sanzione penale), essa se ne assume fino in fondo la responsabilità, esonerandone lo Stato e garantendo i risultati con le sanzioni di sua competenza, che sono quelle amministrative.In conclusione, a nostro sommesso avviso, oggi, dopo la riscrittura del testo unico ambientale, si può ritenere che sia intervenuto un ulteriore elemento testuale a favore della tesi innovativa enunciata dalla Cassazione nel 2003. Tuttavia, trattasi di questione che necessita di ulteriori approfondimenti, anche considerando il rilevante aggravamento che ne conseguirebbe a carico di chi supera i limiti. Resta, quindi, prevalente, l’auspicio che vi sia un sollecito intervento legislativo per ridare al settore certezza del diritto, eliminando le tante imprecisioni ed incongruenze che, in ogni caso, erano e sono riscontrabili nella problematica in esame.

[1] Si noti che il testo dell’art. 59 D. Lgs 152/199, dopo le modifiche del 2000, parlava di <degli articoli 33, comma 1, in relazione… >>; l’uso del plurale (articoli), quindi, fa pensare che, in realtà si voleva richiamare non il solo art. 33, comma 1, ma anche altri articoli. Forse era quì che si voleva richiamare, adeguandosi alla dizione dell’art. 54, anche l’art. 28, comma 2 e/o l’art. 34, comma 1 (in realtà, come abbiamo visto, era comunque l’art. 34, comma 2). Comunque, il legislatore del 2006, ha eliminato il plurale, probabilmente senza neppure porsi il problema.

[2] PRATI, La Cassazione ribalta l’orientamento in tema di superamento dei valori tabellari, in Ambiente 2004, n. 7, pag. 679 e segg.

[3] Né questa svolta risulta dalla relazione governativa al D. Lgs 152/2006.

[4] Annotando la citata sentenza della Cassazione, BELTRAME, in Ambiente 2004, n. 5, pag. 481, evidenzia che <>.

[5] Cfr per tutte, Cass. pen., sez 3 , 20 febbraio 2004, n. 325, Lo Piano, in Cass. Pen. 2005, n. 253, pag. 586 e Id. 13 aprile 2005, n. 19254, Granata, in Ambiente e sicurezza sul lavoro 2005, n. 9, pag. 185.

[6] Orientamento numericamente prevalente: cfr., per tutte, Cass. pen., 16 gennaio 2004, Carolo, in Ambiente 2004, pag. 479; Id. 18 marzo 2004, n. 19522, Troiso, in Ambiente e sicurezza sul lavoro 2004, n. 9, pag. 191, Id. 14 aprile 2004, Lepore, ivi 2004, n. 11, pag. 117, Id. 28 aprile 2004, Anselmi, in Foro It. 2005, II, c. 471 e segg., le quali si adeguano alla interpretazione tradizionale.

[7] in Ambiente 2004, n. 7, pag. 687 e segg.