Maurizio BALLETTA: Guardie particolari giurate volontarie e Legge quadro sul volontariato: un chiarimento giurisprudenziale in tema di esenzione dai contributi previdenziali ed assicurativi.

Nota a : Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sez. III, n. 2230 del 9/6/1998 (Associazione Italiana per il World Wildlife Fund (WWF Italia) - AVV. Pagnozzi - contro Prefettura di Napoli e Ministeri dell'Interno, del Lavoro e della Previdenza Sociale - Avvocatura Distrettuale dello Stato- Pres. Marchitiello, Rel. ed Est. Morabito).

(omissis)

I) L'odierna ricorrente lamenta che il Prefetto di Napoli, investito della richiesta di rinnovo del titolo di guardia particolare giurata (g.p.g.) già rilasciato ad alcuni dei propri associati, ha subordinato l'accoglimento dell'istanza in questione alla esibizione della documentazione certificante l'iscrizione dei citati associati all'Inps cd all' Inail, iscrizione prevista dall'art. 138, comna 1, n.7 del R.D., 18.6.1931, n. 733 (Tulps) la cui portata applicativa interessa - (come anche ritenuto dai consultati Ministeri dell'interno, dei Lavoro e Previdenza Sociale e dall'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale) - anche gli aderenti alle associazioni di volontariato che svolgono volontariamente, e senza vincolo alcuno derivante da attività di lavoro subordinato o autonomo intercorrente col sodalizio cui sono iscritti, attività di vigilanza del patrimonio faunistico.

La tesi dell'amministrazione poggia sul richiamo agli articoli 27 della legge n.968 del 1977 e 15, comma 2, della legge n.752 del 1985 che, nel disciplinare rispettivamente la vigilanza sulla applicazione delle leggi venatorie ed in materia di raccolta coltivazione e commercio dei tartufi, affidano detta vigilanza (anche) ai volontari iscritti alle associazioni di protezione della natura e salvaguardia dell'ambiente ai quali sia riconosciuta la qualifica di guardia giurata ai termini del Tulps, eppertanto ai sensi dell'ari. 138 del medesimo testo unico, il cui comma 1 al n.7 prevede tra i requisiti per il rilascio del titolo in questione l'iscrizione alla cassa nazionale delle assicurazioni sociali ed a quella degli infortuni sul lavoro.

Il richiarno alle disposizioni del Tulps è presente anche nella nuova legge sulla caccia 11.2.1992 n.157, che ha abrogato (art.37) la legge n.968 del 977 ed affidato la vigilanza sulla sua applicazione anche alle guardie volontarie delle associazioni di protezione ambientale specificate all'art. 27, alle quali sia riconosciuta la qualifica di guardia giurata ai sensi del Tulps. L'orientamento assunto dall'amministrazione è stato confermato anche successivamente alla nota di deduzioni con la quale l’associazione, in replica ad una prima richiesta prefettizia di integrazione documentale della domanda di rinnovo dei titoli di g.p.g., ha rappresentato che le iscrizioni ai citati enti (Inps ed Inail) non riguardano i propri associati che espletano, a titolo volontario e gratuito, l'attività di vigilanza strumentale allo scopo sociale del medesimo sodalizio.

Il) La tesi del Prefetto di Napoli, che invoca a supporto i conformi pareri resi sia dall'lnps che dai Ministeri dell'lnterno e Lavoro e Previdenza Sociale, non è condivisa dal Collegio.

Essa, invero, è informata ad un criterio ermeneutico rigoroso e letterale che sembra non tenere in debita considerazione la ratio ed il contesto storico in cui si colloca il varo dell¹art. 138 del Tulps, nonché le esigenze sociali, meritevoli di tutela, che il legislatore ha inteso appagare con la novella legge n.266 del 1991.

Quanto all'elemento storico v'è da rammentare che dopo l'unificazione, si riconobbe ai privati la possibilità - previa approvazione della competente autorità - di <<deputare guardie particolari per la custodia delle loro terre>> (art.7 legge 20.3.1865 n.2248 all,E); facoltà poi estesa dall'art.45 della legge 21.12.1890 n.7321 anche ai comuni ed ai corpi morali per la custodia della loro "proprietà" in genere.

Successivamente il T.U. 21.8. 1907 n.690 confermò, all'art.44, i requisiti, già previsti dalla legge del 1890, dei quali dovevano essere in possesso le guardie comunali e private per la custodia della proprietà; quindi, con R.D 4.6.1914 n.563, si disciplinarono gli istituti privati sorti spontaneamente per vigilare e custodire - a scopo di lucro - la proprietà immobiliare e mobiliare, assoggettandone l'istituzione ed il funzionamento ad autorizzazione del Prefetto.

La materia venne ulteriormente regolata dal Tulps del 1931 e dal relativo regolamento di esecuzione (R.D.6.5. 1940 n.635) ribadendosi la distinzione, già introdotta nel R.D. n.563 del 1914, tra vigilanza e custodia di propri beni nobiliari od immobiliari da parte di enti pubblici, enti collettivi e privati (art. 133). e analoga attività a tutela di beni altrui (art. 134) consentita sia a privati che ad enti.

Va notato che, a mente dell'art. 134 del Tulps non esiste differenza sostanziale fra le guardie nominate direttamente dai privati e quelle assunte dagli istituti; si tratta di datori di lavoro diversi ma, in entrambi i casi, occorrono i medesimi requisiti per l'esercizio dell'attività di guardia giurata e cioè, sostanzialmente, la richiesta nominativa fatta dal datore di lavoro al Prefetto, l'accettazione della guardia giurata e l'approvazione prefettizia previa verifica dei requisiti soggettivi ex art. 138 del Tulps.

Pertanto non esiste un diritto del soggetto ad esercitare l'attività di guardia particolare indipendentemente dalla richiesta di chi della sua opera voglia e possa avvalersi (Cfr. C.S.,V^, 12.4.1957 n.211); e detta figura nell'impostazione del Tulps è inscindibilmente connessa ad un datore di lavoro (privato od ente) che la assume alle proprie dipendenze e, quale logico corollario, provvede alla copertura previdenziale ed assistenziale della stessa mediante iscrizione all' lnps ed all'Inail.

Quanto alla ratio della norma v'è da rammentare che l'attività di vigilanza privata, espletata per tramite delle guardie giurate, è stata sempre qualitativamente intesa come diretta ad integrare e supplire l'azione preventiva istituzionalmente svolta dallo Stato, eppertanto necessariamente soggetta ad un penetrante controllo statale ai fini del suo coordinamento con gli obiettivi pubblici (Cfr.Corte Cost.le 6.7.1965 n.61); mentre per quanto riguarda, nello specifico, le guardie particolari giurate, la giurisprudenza costituzionale ne ha costantemente sottolineato il carattere fiduciario connesso all 'esercizio delle relative funzioni "che assumono rilievo pubblicistico ed interesse per la collettività>> (Cfr.. in termini, da ultimo, sentenza n.326 del 1995).

Il citato rapporto di connessione costituisce, dunque, la ratio giustificatrice dei rigorosi requisiti previsti dai nn.4 e 5 del I comma dell'art. 138 del Tulps ai fini del rilascio dei titolo di g.p.g. e cioè.'

a) "non aver riportato condanna per delitto>>, requisito tuttora vigente ed operante come, di recente, riconosciuto dalla Corte Cost.le con sentenza n.405 del 17.12.1997";

b) "essere persona di ottima condotta politica e morale", requisito questo che, negli iniziali intendimenti del legislatore, si parametrava ad una condotta ineccepibile, non coincidente con la buona condotta in generale, e che è stato riformato dalla Corte Cost.le con sentenza n.31 i del 1996 declaratoria della illegittimità costituzionale dell'art. 138 del Tulps, nella parte in cui, fra l'altro, consente di valutare la condotta politica dell'aspirante al titolo di g.p.g. e richiede una condotta morale <> anziché <>.

E possibile, a questo punto tracciare, il seguente quadro di sintesi.

La figura della guardia giurata prevista dal Tulps è un lavoratore alle dipendenze di un privato o di un ente che lo assume in quanto intende avvalersi della sua opera.

Il settore nel quale ricadono prestatori d'opera nel campo della vigilanza privata è quello del collocamento ordinario, come puntualmente specificato dal Ministero dell'Interno con la circolare 7.3,1997, pubblicata sulla G.U. n. l13 del 17.5.1997. Alla g.p.g, quale lavoratore dipendente, deve, dunque, assicurarsi un trattamento per l'invalidità e la vecchiaia (tramite iscrizione all'Inps) e contro eventi infortunistici (tramite iscrizione all'Inail).

Tale obbligo assicurativo, imposto nello specifico dall'art. 138, comma 1, n.7 del Tulps, trova altresì conferma, nell'art. 37 del R.D.L. 4.10.1935, n. 1827 (convertito nella legge 6.4.1936 n. 1155 e concernente il "Perfezionamento e coordinamento legislativo della previdenza sociale") - che impone l'iscrizione Inps per tutte le persone di età compresa tra 15 e 65 anni <<che prestino lavoro retribuito alle dipendenze di altri>> - e nel d.P.R. 30.6.1965 n. 1124 ( Tu. delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali) che all'art.9 indica i datori di lavoro cui si applicano le disposizioni del T.u. e stabilisce specificamente per il servizio di vigilanza privata che l'obbligo assicurativo prescinde dal numero degli addetti al servizio stesso.

Peraltro, a parere del Collegio, la disposizione dell'art. 138, n.7 del Tulps, non deve esser letta in senso rigorosamente letterale. La norma difatti è preordinata non alla tutela delle specifiche esigenze di p,s, connesse al servizio della guardia giurata -(che devono ritenersi appagate mediante la prescrizione del possesso dei requisiti indicati ai nn.4 e 5 dell'an. 138) -, ma è funzionale alle esigenze del lavoratore assicurandogli un trattamento di invalidità vecchiaia e contro eventi infortunistici: ne consegue che ove detto trattamento sia egualmente garantito mediante iscrizione (del lavoratore) ad enti od istituti diversi dall'Inail o Inps la norma dell'art. 138 n'. 7 del tulps non può non dirsi egualmente rispertata.

E' questo il caso previsto daIl'art.2 della legge n.394 del 1991 sulle aree protette che prcvede la possibilità che ai dipendenti dell'Ente parco siano conferiti poteri di sorveglianza (dell'area protetta) nell'espletamento dei quali assumono la qualifica di guardia giurata. Orbene, l'Ente parco è un ente pubblico non economico, inserito, ai sensi dell'art. 9 della Legge 394/91 nella tab. IV allegata alla Legge 70/75; consegue a tanto che il personale dell'ente va iscritto, ai fini dell'assicurazione contro l'invalidità, vecchiaia ed infortuni, presso istituti che a tale finalità provvedono nei riguardi di tutti i dipendenti degli enti pubblici non economici senza che a detta iscrizione si aggiunga anche quella all'Inps ed inail nell'evenienza che al dipendente dell'Ente Parco siano conferiti, in concomitanza o in aggiunta agli ordinari obblighi di servizio, poteri di vigilanza del territorio del parco.

Ma al principio sovra esposto consegue anche l'ulteriore corollario della inapplicabilità dell'art. 137, n. 7, del tulps, nell'ipotesi in cui la legge esplicitamente consenta che il titolo di guardia giurata sia rilasciato a soggetto ( non dipendente ma solamente) aderente ad associazione che presenti i caratteri dalla legge stessa previsti e si prefigga come scopo sociale la protezione della natura e la salvaguardia dell'ambiente e sia considerabile ai sensi degli artt. 2 e ss. della Legge 266/91 come organizzazione di volontariato che si avvale in modo determinante e preponderante delle prestazioni personali volontarie e gratuite dei propri associati. Difatti, in tal caso l'esistenza di un rapporto di lavoro , che costituisce il presupposto dell'iscrizione all'Inps e all'Inail, è categoricamente eclusa dall'espressa previsione dell'art. 2, comma 3, della L. 266/91, che considera la qualità di volontario incompatibile con qualunque forma di lavoro subordinato o autonomo col sodalizio cui esso volontario aderisce.

Nei caso di specie, inoltre, non ricorre certamente l'esigenza di assicurare la guardia giurata per la vecchiaia posto che l'attività espletata non è, per voluntas legis, equiparabile ad attività lavorativa dipendente; ricorre, invece, l'esigenza, che l'art.4 della legge n.266 si preoccupa rendere concreta, di assicurare il volontario contro gli infortuni, le malattie e la responsabilità civile contro i terzi cui lo stesso può andare incontro nell'espletamento della stessa attività' di volontariato.

Permane, invece, anche con riferimento alla figura della guardia volontaria giurata, il carattere fiduciario connesse all'esercizio delle relative funzioni che assumono rilievo pubblicistico ed interesse per la collettività, ma tale interesse riceve adeguata tutela per tramite dell'applicazione delle norme di cui ai nn.4 e 5 delt'art. 138 del Tulps che impongono che il rilascio del titolo sia preceduto dallo scrutinio della sussistenza di doti di affidabilità, equilibrio e consapevolezza delle delicate funzioni e connesse responsabilità.

III)Conclusivamente le esigenze di p.s. correlate all'esercizio delle delicate mansioni espletate dalle guardie giurate volontarie ricevono appagamento dal rispetto delle prescrizioni di cui a nn.4 e 5 dell'art. 138 del Tulps; rnentre la norma di cui al n. 7 dello stesso articolo è da intendersi come funzionale alla posizione delta g.p.g. che sia lavoratore dipendente eppertanto non trova applicazione in ipotesi, come quella di specie, in cui l'attività è prestata in modo spontaneo, personale e gratuito tramite l'organizazione di cui volontario fa pane, senza fini di lucro anche indiretto ed esclusivamente per fini di solidarietà.

Il ricorso in epigrafe è, dunque, fondato e deve accogliersi .

Possono compensarsi tra le pani le spese del presente giudizio.

Il Trihunale Amministrativo Regionale per la Campania, definitivamente pronunciando, accoglie ricorso in epigrafe e per l'effetto annulla la nota del Prefetto di Napoli in data 18.6.1997.

_______________

Responsabile Settore Legale WWF CAMPANIA

Nel nostro ordinamento la funzione pubblica di vigilanza sull'osservanza delle norme in materia ambientale è ormai da anni affidata anche a cittadini volontari nominati da associazioni di protezione ambientale, venatorie e sportive.

Per citare solo le figure più note, esistono guardia caccia, guardia parco, guardia pesca, guardie competenti a vigilare sull'osservanza della legislazione in materia di funghi epigei.

Altre specifiche tipologie di guardie volontarie sono state introdotte dalla legislazione regionale: si pensi, ad esempio, alle guardie ambientali della Regione Toscana, ovvero alle guardie competenti sull'osservanza della legislazione in materia di cave e torbiere della Regione Campania.

I volontari svolgono gratuitamente una insostituibile funzione di supporto all'azione degli organi pubblici di vigilanza, integrandola e potenziandola mediante una costante collaborazione che , non di rado, assurge a vera e propria supplenza rispetto a diffuse carenze organiche, tecniche e motivazionali.

Secondo la giurisprudenza, le guardie volontarie, nell'esercizio delle loro funzioni, sono pubblici ufficiali.

Esse si distinguono nell'ambito della categoria generale della guardia particolare giurata prevista dall'art. 133 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza approvato con R.D. 18/6/1931, n. 733, in quanto non vengono nominate per vigilare e custodire proprietà mobiliari o immobiliari, bensì per tutelare interessi pubblici del tutto speciali, come ad esempio, la fauna selvatica, patrimonio indisponibile dello Stato, tutelata nell'interesse della comunità nazionale ed internazionale.

Esse, inoltre, si distinguono dalle tradizionali guardie particolari giurate genericamente previste dal TULPS per la spontaneità e la gratuità delle loro prestazioni, nonchè per il fatto che vengono nominate da associazioni di volontariato con le quali instaurano onorariamente un rapporto di dipendenza organica e funzionale, pur in assenza di un rapporto di lavoro subordinato.

Tuttavia, il procedimento amministrativo per la nomina delle guardie volontarie richiama in tutti i casi quello previsto dall'art. 138 del TULPS del 1931, fermo restando alcune particolarità specifiche di talune figure come ad esempio la necessità, per le guardie venatorie volontarie, del preventivo conseguimento dell'attestato di idoneità rilasciato a seguito di esame.

Tra i requisiti generali richiesti per la nomina di qualsiasi guardia particolare giurata, sia essa volontaria o meno, il primo comma dell'art. 138 del TULPS prevede, al n. 7, l'iscrizione alla cassa nazionale delle assicurazioni sociali e a quella degli infortuni sul lavoro.

Moltre Prefetture, pertanto, hanno recentemente rifiutato il rilascio e/o il rinnovo di decreti di nomina di guardie volontarie, in particolare delle guardie venatorie nominate dalle associazioni di protezione ambientale e venatorie, sul presupposto che esse debbano essere iscritte all'INPS ed all'INAIL.

La pretesa delle Prefetture non tiene conto del fatto che l'art. 138 TULPS, fu dettato dal legislatore nel 1931, in un momento storico in cui non esisteva l’istituto delle guardie particolari giurate volontarie.

Pertanto la norma che prevede l'iscrizione alla previdenza ed assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali non è ad esse applicabile soprattutto in seguito all’entrata in vigore della legge 11/8/1991, n. 266 (Legge quadro sul volontariato), tenuto conto che le associazioni di protezione ambientale e venatorie sono organizzazioni di volontariato e che le proprie guardie prestano servizio spontaneamente, in assenza di retribuzione, e quindi a titolo assolutamente gratuito, e sono espressamente qualificate "volontarie" dallo stesso legislatore ( art 27, lett.b, della Legge 11/2/1992, n. 157).

L’art. 2 della legge quadro sul volontariato recita testualmente:

<< 1. Ai fini della presente legge per attività di volontariato deve intendersi quella prestata in modo personale, spontaneo e gratuito, tramite l’organizzazione di cui il volontario fa parte, senza fini di lucro anche indiretto ed esclusivamente per fini di solidarietà.

2. L’attività di volontariato non può essere retribuita in alcun modo nemmeno dal beneficiario. Al volontario possono essere soltanto rimborsate dall’organizzazione di appartenenza le spese effettivamente sostenute per l’attività prestata, entro i limiti preventivamente stabiliti dalle organizzazioni stesse.

3. La qualità di volontario è incompatibile con qualsiasi forma di rapporto di lavoro subordinato o autonomo e con ogni altro rapporto di contenuto patrimoniale con l’organizzazione di cui fa parte>>.

Il successivo art.3, comma primo, stabilisce che << E’ considerata organizzazione di volontariato ogni organismo liberamente costituito al fine di svolgere le attività di cui all’art. 2, che si avvalga in modo determinante e prevalente delle prestazioni personali, volontarie e gratuite dei propri aderenti>>.

Orbene, la pretesa delle Prefetture di obbligare le associazioni di protezione ambientale e venatorie a versare i contributi previdenziali ed assicurativi contro gli infortuni al fine di poter ottenere il rilascio e/o il rinnovo dei decreti di nomina dei propri agenti volontari contrasta stridentemente con le citate disposizioni della legge 266 del 1991 e con i principi da essa introdotti in tema di volontariato.

L’iscrizione all’INPS ed all’INAIL, infatti, è necessaria nell’ipotesi in cui il soggetto che il richiedente intenda impiegare come guardia particolare giurata svolga un’attività lavorativa dipendente, o comunque remunerata, laddove tra le guardie volontarie e le associazioni di volontariato non sussiste alcuna forma di lavoro subordinato o autonomo, né di retribuzione.

Imporre alle organizzazioni di volontariato di iscrivere i propri aderenti all’INPS ed all’INAIL ( e quindi di dover versare i contributi previdenziali ed assicurativi contro gli infortuni), significherebbe imporre alle medesime di trattare i propri volontari alla stregua di lavoratori dipendenti. Con la conseguenza, tra l’altro, che i cittadini "volontari" - tali per loro libera e civica scelta - vedrebbero stravolta la propria posizione .

Né peraltro può costringersi un’organizzazione di volontariato ad assumere di fatto lavoratori subordinati, sia per quanto disposto dai citati artt. 2 e 3, comma primo, della legge quadro sul volontariato, sia per quanto previsto dall’art. 1, comma primo della medesima legge che riconosce l’autonomia di tali organizzazioni nei confronti dello Stato e delle altre istituzioni pubbliche e private.

In altre parole, la legge 266/91, nel disciplinare dettagliatamente le organizzazioni di volontariato e l’attività dei volontari ha escluso che nei confronti di tali organizzazioni e dei loro aderenti possa farsi riferimento al n. 7 del primo comma dell’art. 138 del TULPS/31, considerato che le ipotesi contemplate da tali fonti normative sono diverse: la prima ha sancito che l’organizzazione di volontariato si avvale delle prestazioni personali, spontanee e gratuite dei propri aderenti, i quali prestano la loro opera esclusivamente per fini di solidarietà ed in assenza di retribuzione, essendo la qualità di volontario incompatibile con qualsiasi forma di rapporto di lavoro subordinato o autonomo e con ogni altro rapporto di contenuto patrimoniale con l’organizzazione della quale fa parte; la seconda intende, invece, garantire al lavoratore che svolge un’attività retribuita di guardia particolare giurata una posizione previdenziale ed assicurativa contro gli infortuni.

Conseguentemente mancano i presupposti di fatto e di diritto per l’applicazione dell’art. 138, comma primo, n. 7 , TULPS/31 alle guardie giurate volontarie.

Ma vi è di più.

La legge n. 266 del 1991 già prevede, in modo puntuale, forme di tutela nei confronti dei volontari. L’art. 4, primo comma, dispone, infatti, che << Le organizzazioni di volontariato debbono assicurare i propri aderenti, che prestano attività di volontariato, contro gli infortuni e le malattie connessi allo svolgimento dell’attività stessa, nonché per la responsabilità civile verso i terzi>>.

Volendo seguire la tesi delle Prefetture si perverrebbe all’assurda conseguenza che le organizzazioni di volontariato, e, quindi, anche i propri aderenti, sarebbero costrette a far fronte ad oneri economici superiori rispetto a quelli degli imprenditori, o di tutti gli altri soggetti che impieghino per la tutela dei propri beni, guardie particolari giurate, anche se le guardie volontarie di tali associazioni vengono impiegate per la tutela di beni collettivi, come l’ambiente, o pubblici, come la fauna selvatica. Infatti, seguendo la tesi delle Prefetture, le organizzazioni di volontariato dovrebbero provvedere al pagamento sia dei premi in favore delle compagnie di assicurazione, sia dei contributi INPS ed INAIL, nonostante la legge 266/91 abbia introdotto norme di favore nei confronti delle organizzazioni di volontariato e dei volontari.

La pretesa delle Prefetture ha dato vita ad un diffuso contenzioso in sede giurisdizionale amministrativa tra Ministero dell'Inteno e associazioni di volontariato.

Il TAR Campania con la sentenza annotata ha statuito che la norma di cui al n. 7 dell'art. 138 TULPS/31 <<è da intendersi come funzionale alla figura della guardia particolare giurata che sia lavoratore dipendente eppertanto non trova applicazione in ipotesi, come quella di specie, in cui l'attività è prestata in modo spontaneo, personale e gratuito tramite l'organizzazione di cui il volontario fa parte senza fini di lucro anche indiretto ed esclusivamente per fini di solidarietà>>.

Le associazioni di volontariato non devono versare i contributi previdenziali ed assicurativi per le proprie guardie particolari giurate volontarie, dovendosi limitare a stipulare polizza di assicurazione ai sensi dell'art. 4 della Legge quadro sul volontariato.

La vicenda oggetto della sentenza del TAR Campania è stata recentemente argomento di discussione parlamentare, avendo approvato l' Aula del Senato, in sede di discussione del disegno di legge collegato alla finanziaria, uno specifico emendamento proposto dal Senatore Lubrano Di Ricco, che esentava le guardie volontarie dal versamento di contributi previdenziali ed assicurativi. La norma, però, è stata stralciata dalla V Commissione della Camera dei Deputati nella seduta del 4/12/1997 in quanto ritenuta relativa a materia estranea a quel disegno di legge.

La sentenza del TAR Campania fa giustizia della disattenzione del legislatore, costituendo un importante passo verso la rimozione di una ingiusta discrasia normativa che sembrava equiparare volontari e dipendenti a causa della stratificazione storica della legislazione in materia di guardie particolari giurate.

Essa probabilmente stimolerà l'intervento chiarificatore del legislatore e contribuirà ad evitare l'ulteriore sviluppo del contenzioso tra associazioni di volontariato ed Amministrazione.

Dopo questa pronuncia, il Parlamento dovrà prendere atto della contraddizione di una legislazione più recente che rinvia genericamente a disposizioni del 1931 dimenticando che in quell'epoca l'istituto della vigilanza volontaria non esisteva neanche, così come non esisteva una legislazione organica in tema di volontariato.

Partendo da questa pronuncia, inoltre, potranno essere affrontati altri profili problematici relativi alla vigilanza volontaria, ad iniziare dal regime tributario delle istanze, dei decreti di nomina e rinnovo.

Se, come statuito dal TAR, le guardie volontarie sono sotoposte alla disciplina introdotta dalla legge quadro sul volontariato, salvo che per gli aspetti stettamenti attinenti ad esigenze di pubblica sicurezza, è ovvio che ad esse si dovranno estendere anche tutte le altre norme di favore previste per i volontari.

In particolare dovrà ritenersi ad esse applicabile l'art. 8 della legge quadro 11/8/1991, n. 266, secondo il quale gli atti costitutivi delle organizzazioni di volontariato costituite esclusivamente per fini di solidarietà e quelli connessi allo svolgimento della loro attività sono esenti dall'imposta di bollo e dall'imposta di registro.

Essendo il servizio di vigilanza volontaria riconducibile all'attività delle associazioni di volontariato, tant'è che solo esse possono richiedere il decreto di nomina e/o rinnovo dei propri aderenti, consegue che tutte le istanze ed i provvedimenti di riconoscimento e/o rinnovo della nomina delle guardie particolari giurate volontarie sono esenti dall'imposta di bollo.

A tale conclusione, del resto, era già approdata una parte dell'Amministrazione, evidentemente più sensibile alle istanze del volontariato, anche se, purtroppo, non era stato raggiunto un indirizzo uniforme, essendosi dimostrate contrarie alcune Intendenze di Finanza e Prefetture meridionali.

Il trasferimento dalle Prefetture alle Province della competenza a rilasciare e rinnovare i decreti di nomina delle guardie particolari giurate ittiche e venatorie, recentemente introdotto dall'art. 163, comma 3, lett. a e b, del D. Leg.vo 31/3/1998, n. 115, in attuazione alla delega di cui al Capo I della L. 15/3/1997, n. 59 (c.d."Bassanini I"), potrebbe portare al consolidamento di quest'orientamento, essendo gli Enti locali più vicini ai cittadini e quindi più sensibili alla promozione del volontariato.

Tale trasferimento, però, pone un ulteriore interrogativo: perché i decreti di nomina e rinnovo annuale delle guardie particolari giurate volontarie ittiche e venatorie rientreranno nella competenza di un ente locale, mentre per tutte le altre guardie particolari giurate volontarie ( guardie zoofile, tartufigene, guardia parco, ecc.) resta ferma la competenza di un organo periferico dell'Amministrazione statale quale la Prefettura?

Evidentemente il legislatore continua ad ignorare l'unitarietà del bene giuridico ambiente e, di conseguenza, continua a frammentare le competenze tra centro e periferia, alimentando un'assurda proliferazione di figure giuridiche differenziate di guardie particolari giurate volontarie.

A quando l'istituzione di un'unica guardia volontaria ambientale?