IL MILLEPROROGHE E L’AMBIENTE: PRIMISSIME SEGNALAZIONI
di ALBERTO PIEROBON
È stato approvato, non senza diatribe, il cosiddetto “decreto milleproroghe” che pare un provvedimento “mostruoso” per la disomogeneità di contenuti e per la sua dimensione, dissuasiva per chi voglia cimentarsi in una seria lettura e/o analisi del testo (lettura comunque doverosa, comunque necessaria).
In proposito è condivisibile quanto afferma il costituzionalista Michele AINIS nell’articolo “Rasoio contro i decreti millepiedi” apparso ne “Il Sole 24 Ore” in data 26.2.2011: “Le leggi omnibus sono una frode alla Costituzione, perché si rendono oscure ai cittadini e perché confiscano la libertà di voto dei parlamentari, chiamati a pronunziare un sì oppure un no in blocco al momento della votazione conclusiva”.
Ed è stato grazie all’intervento (da equilibrista in uno scenario istituzionale….. alquanto “provato”) del Presidente della Repubblica che si è potuto, in sede di controllo dei requisiti di urgenza, di legittimità costituzionale, eccetera, - seppur in extremis - evitare talcune manifeste storture, se non vere e proprie “ingiustizie”, fermo restando la opinabilità delle forme e delle procedure apprestate per far comunque passare ( rectius, approvare in sede parlamentare) il decreto “milleproroghe”, quantomeno nel suo nocciolo ( e nel dispiegamento di molte “volontà” particolaristiche o meno che siano).
Si pensi, quale caso sintomatico di una previsione obiettivamente “censurabile”, (per fortuna ora espunta) quella che stabiliva di bloccare i provvedimenti di demolizione delle costruzioni abusive in Campania (1), tentativo peraltro non inedito… (2).
Ma limitiamoci alla materia (latamente) ambientale oggetto del decreto “milleproroghe”.
In buona sintesi, rifacendosi ad una prima lettura degli atti parlamentari, in questa sede ci limitiamo a segnalare (riservandoci di intervenire con apposito focus) quanto segue:
I. il rinvio della soppressione degli A.T.O., ovvero del passaggio delle funzioni di competenza (in materia di rifiuti e di sistema idrico) ai nuovi soggetti individuati dalle regioni, come era stato deciso a fine 2009 nell’ondata di razionalizzazione di enti, di competenze, e della spesa pubblica, che ora rischia di diventare una barzelletta (se non fosse per coloro che l’hanno presa sul serio, organizzandosi – quantomeno strategicamente - sin dall’avvento dell’articolo 2, comma 186-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, la quale disposizione prevedeva il termine dell’1.1.2011 (3)) (4). Ora, il Governo su richiesta di alcuni parlamentari dell’opposizione si impegna “a prevedere, attraverso iniziative normative, una durata del periodo transitorio per il passaggio delle funzioni di eroga zione dei servizi pubblici locali dalle Autorità d'Ambito territoriale ottimale ai nuovi soggetti individuati dalle Regioni di almeno 12 mesi a decorrere dal 1° marzo 2011” (5), per cui arriveremo ad “almeno” marzo 2012?!
II. Proroga dell’autorizzazione all’assunzione personale all’Ispra (ex Apat, fagocitante altri enti) sino al completamento delle relative procedure assuntive (in corso), ai sensi di quanto previsto dall’art. 3, comma 1, del d.l. 208/2008, termine da ultimo prorogato al 31 dicembre 2010 (dall'art. 8, comma 2, del d.l. 194/2009).
III. Per gli enti locali della Campania (6): vengono prorogate le disposizioni (7) che, in fase transitoria, prevedono che le attività di raccolta, di spazzamento, di trasporto e di trattamento dei rifiuti da raccolta differenziata vengano ancora gestite dai comuni. Invero ai comuni già spettavano questi “servizi” (ricorrendo perlopiù ad appaltatori esterni) ma solamente ove riconducibili al sistema della raccolta differenziata, diversamente, cioè fuori da un ciclo di raccolta differenziata, quantomeno per l’impiantistica (discariche di smaltimento e impianti di recupero, ma non solo) queste attività rientrano nell’alveo della programmazione provinciale (che la esercita, teoricamente, attraverso la propria società provinciale, subentrante ai consorzi imprenditoriali già esistenti (pei quali è stata avviata la prevista procedura di liquidazione, attraverso appositi commissari nominati dalle medesime provincie, eccetera), ciò anche in seguito alla riorganizzazione dell’intero sistema integrato di gestione dei rifiuti su base, appunto, provinciale (da prevedersi in un apposito piano industriale da adottarsi).Sempre per gli enti locali della Campania viene ad essere prorogato il regime transitorio per il calcolo e la riscossione della Tarsu e della tariffa rifiuti.
IV. Ancora agli enti locali della Campania viene consentito di assicurare la copertura integrale dei costi del ciclo dei rifiuti mediante aumenti tributari (anche dell’accisa sull’energia elettrica), potendo ricorrere alle disposizioni emergenziali di cui alla “provvidenziale” (più volte invocata e spesso modificata) legge n. 225/1992 (Istitutiva del Servizio nazionale della protezione civile), e pure, come di fatto sarà, aumentando le imposizioni tributarie di competenza regionale (vedasi anche il tetto di aumento relativo all’imposta regionale sulla benzina da autotrazione), ciò sempre al fine di coprire tutti i costi del ciclo e i debiti assunti a tale titolo anche nei confronti dell’allora Commissariato straordinario di Governo, poi della Struttura del Sottosegretario di Stato (di cui all'art. 1 del d.l. 90/2008) e della Protezione civile (8). Interessante è notare come tali aumenti comportino distorsioni distributive nel sistema tributario posto che si finanzia il servizio dei rifiuti (correlato ai rifiuti o correlato ai servizi in generale, cioè corrispettivo o tributo, o, come affermiamo noi da tempo, un mix?) con entrate legate a consumi (di energia elettrica e di carburante) quindi con misuratori diversi e che con i rifiuti hanno poco a che fare……
V. L’art. 2, comma 4-octiesdecies, novella l’art. 6, comma 1, lett. p), del decreto legislativo n. 36 del 2003, escludendo dalla proroga del termine di entrata in vigore del divieto di smaltimento in discarica i rifiuti con PCI (Potere calorifico inferiore) superiore a 13000 kJ/Kg (il cd. fluff di frantumazione degli autoveicoli a fine vita), ora prorogato al 31 marzo 2011 dall’art. 1, comma 1, tabella 1 (Tab. 1.25), qualora essi vengano smaltiti in discariche autorizzate “monodedicate” che possono continuare ad operare nei limiti delle capacità autorizzate alla data di entrata in vigore del decreto mille proroghe. Anche qui sarebbe interessante inventariare i soggetti che, al pratico, grazie agli “adeguamenti” normativi, possono o non possono accettare questa tipologia di rifiuti….
VI. Viene prorogato il termine di entrata in vigore del divieto di vendita a paesi extra Ue di pitture, vernici e prodotti per carrozzeria con limiti di Cov superiori a quelli previsti nell'allegato II del d.lgs. 27 marzo 2006, n. 161. SI tratta dei valori limite di composti organici volatili (Cov) aggiunti ai prodotti (pitture, vernici e prodotti per carrozzeria) che, fin dal primo atto di immissione sul mercato, sono destinati ad essere oggetto di miscelazione o di utilizzazione esclusivamente in Stati non appartenenti all'Unione europea (già prorogata di un anno dall'art. 8, comma 4, del d.l. 194/2009). Il comma 2 dell’art. 7 del d.lgs. n.162/2006 originariamente stabiliva la non applicabilità di questi valori limite per tre anni (poi diventati quattro). Di qui la proroga in esame, altrimenti dal 1° gennaio 2011 dovevano applicarsi i suddetti valori limite.
VII. Si attenziona su una questione che apparentemente risulta estranea alle questioni ambientali, ma che così non è, ovvero sull’articolo 2, comma 1-ter (Ricognizioni dei terreni nella laguna di Venezia) il quale articolo trae le mosse dalla interessantissima sentenza della Corte di Cassazione, ss.uu., civili, n. 3665 in data 24 novembre 2010 (depositata il 14 febbraio 2011) (9) che ha stabilito la demanialità delle valli da pesca nella laguna di Venezia. Ora con questa disposizione si prevede che, fino al completo trasferimento alle Regioni e alle Province dei beni del demanio marittimo e idrico, previsto dall'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 85 del 2010, recante attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione dell'articolo 19 dell a legge 5 maggio 2009, n. 42, si provveda, per i terreni agricoli e le valli da pesca della laguna di Venezia, alla ricognizione dei compendi già di proprietà privata (e dunque non appartenenti al demanio) in quanto costituiti da valli arginate, alla data di entrata in vigore del dell'art. 28 codice della navigazione, approvato con r.d. 30 marzo 1942, n. 327. In pratica si intende garantire la certezza della proprietà privata almeno dalla data di entrata in vigore del codice della navigazione sui compendi costituiti da valli arginate nei terreni agricoli e nelle valli da pesca della laguna di Venezia, disattivando così l’orientamento giurisprudenziale di cui alla suindicata sentenza.
VIII. Verifica dei depositi GPL: l’art.2, comma 16-septies fissa al 30 giugno 2011 il termine ultimo entro il quale va compiuto, a spese dei proprietari, un puntuale esame visivo dell'intera superficie metallica dei serbatoi fissi, in esercizio da 25 anni dalla prima installazione, presso i depositi di GPL (gas di petrolio liquefatto) di cui al d.m. 14 maggio 2004 (10). È stato evidenziato (nelle schede di lettura parlamentari) che la medesima norma sembra riferirsi ai depositi per il quali il d.m. imponeva un obbligo di adeguamento entro tre anni dalla sua entrata in vigore, cioè i depositi in possesso di nulla osta provvisorio di cui alla legge 818/1984 L'esame deve essere condotto in aderenza alle normative tecniche di cui alla UNI EN 970; va corredato con controlli spessimetrici nel rispetto del disposto della UNI EN 10160, o, in alternativa, con le modalità tecniche di cui all'appendice D della norma UNI EN 12818, per la verifica dell'idoneità del manufatto. L'effettuazione delle verifiche può giungere solo da personale qualificato, in possesso dei requisiti previsti dalla norma UNI EN 473. In assenza della prova di aver effettuato le prescritte verifiche, il proprietario del serbatoio sarà obbligato a collocarlo fuori esercizio; è presumibile che tale obbligo sia assistito dalle sanzioni contro i rischi di incendio (la prevenzione degli incendi e la sicurezza, per la salvaguardia delle persone e la tutela dei beni, rappresenta il bene giuridico di cui all'articolo 2 d.m. 14 maggio 2004);
IX. L’art. 2-ter, al comma 9 stabilisce alcune novità per i “proventi delle concessioni edilizie”. Viene novellato l’art. 2, comma 8, della Legge n. 244 del 2007 (L.F. 2008), prorogando (fino al 2012) la possibilità (prevista per gli anni 2008-2010) offerta ai Comuni di utilizzare i proventi da concessioni edilizie e da sanzioni previste dal testo unico sull'edilizia (d.P.R. n. 380 del 2001) per una quota non superiore al 50% per il finanziamento di spese correnti e per una quota non superiore ad un ulteriore 25% alle spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale.
X. Viene prorogata la disciplina sulla riscossione delle entrate locali (di cui all’articolo 3, commi 24, 25 e 25-bis, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248). Viene stabilito (vedasi anche le schede dei lavori parlamentari) che sino al momento dell'eventuale cessione del proprio capitale sociale alla Riscossione S.p.a (ora Equitalia S.p.A.) o contestualmente alla stessa, le aziende concessionarie della riscossione possono trasferire ad altre società il ramo d'azienda relativo alle attività svolte in regime di concessione per conto degli enti locali, nonché quelle relative alla liquidazione, all’accertamento e alla riscossione di altre entrate delle province e dei comuni. Pertanto, le società cessionarie del ramo d'azienda, in possesso dei requi siti di legge, fino al 31 dicembre 2010 (termine oggetto di proroga) possono esercitare le suddette attività di riscossione di entrati e tributi per conto degli enti locali. Nel caso di mancato trasferimento dall’originario concessionario ad altra società, la norma affida tale gestione, sino allo stesso termine del 31 dicembre 2010, a Equitalia o alle sue società partecipate (comma 25). Il comma 25-bis dispone che la riscossione (spontanea e coattiva) delle entrate degli enti pubblici territoriali da parte delle società cessionarie, di Equitalia S.p.A. (ex Riscossione S.p.A.) e dalle società da quest’ultima partecipate sia effettuata nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica e dal 1° gennaio 2011.
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(1) Di cui all’art.1, comma 2-septies, il quale prevedeva che “Al fine di fronteggiare la grave situazione abitativa nella regione Campania, in base alle pronunce della Corte costituzionale formulate in materia dal 2003, e per consentire una adeguata ricognizione dei presupposti determinanti vincoli di tutela paesaggistica, da attuare in sede di redazione del piano paesaggistico di cui all’articolo 143 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, sono sospese, fino al 31 dicembre 2011, le demolizioni, disposte a seguito di sentenza penale, di immobili siti nel territorio della regione Campania, destinati esclusivamente a prima abitazione e stabilmente occupati da soggetti sforniti di altra risorsa abitativa. L’ordinario regime giuridico della demolizione derivante da sentenza penale di condanna può trovare comunque applicazione prima del 31 dicembre 2011, nel caso in cui dall’ufficio tecnico del comune competente, ovvero dal competente ufficio della protezione civile della regione, siano stati riscontrati pericoli per la pubblica o privata incolumità derivanti dall’edificio del quale sia stata disposta la demolizione in sede penale. Il procedimento di demolizione è comunque differito a una data successiva al 31 dicembre 2011 anche nel caso in cui sia stata accertata la violazione di vincoli paesaggistici previsti dalla normativa nazionale vigente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, salvo che prima del 31 dicembre 2011 sia stato concluso il procedimento di adozione del nuovo piano paesaggistico in esito alle operazioni di ricognizione di cui al primo periodo del presente comma”.
(2) La disposizione ora espunta riproduceva, nella sostanza, le disposizioni del decreto legge 28 aprile 2010, n. 62 recante “Temporanea sospensione di talune demolizioni disposte dall'autorità giudiziaria in Campania”, che non è stato convertito in legge in quanto respinto alla Camera.
(3) Si veda anche la sentenza del TAR PIEMONTE, sez. II, in data 29.10.2010, n. 3936 ove si affermava che decorso il termine, e che, si badi, ogni atto compiuto dalle Autorità d'ambito territoriale è da considerarsi nullo. Entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, le Regioni attribuiscono con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Le disposizioni di cui agli articoli 148 e 201 del citato decreto legislativo n. 152 del 2006 sono efficaci in ciascuna Regione fino alla data di entrata in vigore della legge regionale di cui al periodo precedente. I medesimi articoli sono comunque abrogati decorso un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge. Tale disposizione, ricorda il Collegio, è stat a introdotta dal Parlamento in sede di conversione del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2 recante Interventi urgenti concernenti enti locali e regioni, inserendo (anzi, riproponendo) la soppressione degli Ato fra le misure finalizzate al contenimento delle spese negli enti locali. Va ricordato, infatti, che già l'art. 2, comma 38, della legge finanziaria 2008 (legge 24 dicembre 2007, n. 244) prevedeva che le Regioni, nell'esercizio delle rispettive prerogative costituzionali in materia di organizzazione e gestione del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti avrebbero proceduto, entro il 1º luglio 2008, fatti salvi gli affidamenti e le convenzioni in essere, alla rideterminazione degli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei medesimi servizi secondo i principi dell'efficienza e della riduzione della spesa. Le norme della legge finanziaria 2008 sono rimaste sostanzialmente inattuate; così il legislatore ha riproposto la disposizione con termini precisi di attuazione: il 27 marzo 2011, trascorso il quale: - sono soppresse le Autorità d’Ambito Territoriale di cui agli articoli 148 (Autorità d’Ambito per la gestione delle risorse idriche) e 201 (Autorità d’Ambito per la gestione integrata dei rifiuti urbani) del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e successive modificazioni; - ogni atto compiuto dalle Autorità è da considerarsi nullo; - sono abrogati gli articoli 148 e 201 del d.lgs. 152/2006.
(4) Proroga del termine decorso il quale:
a) sono soppresse le Autorità d'ambito territoriale per l'esercizio delle competenze in materia di gestione delle risorse idriche e per l'organizzazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani;
b) ogni atto compiuto dalle Autorità d'ambito territoriale è da considerarsi nullo;
c) le regioni attribuiscono con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, con conseguente cessazione dell'efficacia degli articoli 148 (risorse idriche) e 201 (rifiuti urbani) del decreto legislativo n. 152 del 2006;
d) sono comunque abrogati gli articoli sopra citati.
(5) 9/4086/166. Mariani, Realacci, Benamati, Bocci, Braga, Bratti, Esposito, Ginoble, Iannuzzi, Marantelli, Margiotta, Morassut, Motta, Viola.
(6) Vedasi l’articolo 11, commi 2-ter, 5-bis e 5-ter, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 26, disposizioni che si incastrano (malamente) nel puzzle della normativa emanata nel contesto emergenziale (dove ai aggiungono anche molte O.P.C.M., ordinanze commissariali, ordinanze del sottosegretario per l’emergenza ed altre “fonti” ancora).
(7) Come desumibile dalle schede parlamentari, l’art. 1-bis del decreto-legge 196/2010 (convertito dalla Legge n.1/2011), recante disposizioni relative al subentro delle amministrazioni territoriali della regione Campania nelle attività di gestione del ciclo integrato dei rifiuti, aveva prorogato a tutto il 2011, il regime transitorio previsto dai commi 2-ter, 5-bis e 5-ter dell’art. 11 del d.l. 195/2009, mediante puntuali modifiche testuali dei commi citati. Sembrerebbe quindi trovarsi di fronte a due diverse fonti normative, volte a prorogare – in forme e modi differenti – i medesimi termini. È pur vero, però, che la proroga in esame va mantenuta in quanto entrata in vigore prima della fine dell’anno 2010, mentre quella recata dall&rsquo ;art. 1-bis del d.l. 196/2010 è entrata in vigore in data 25 gennaio 2011 (cioè il giorno successivo alla pubblicazione in G.U. della legge di conversione n. 1 del 2011).
(8) 2-bis. Nelle more della completa attuazione delle disposizioni di carattere finanziario in materia di ciclo di gestione dei rifiuti, comprese le disposizioni contenute negli articoli 11 e 12 del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 26, la copertura integrale dei costi diretti e indiretti dell'intero ciclo di gestione dei rifiuti può essere assicurata, anche in assenza di una dichiarazione dello stato di emergenza e anche in deroga alle vigenti disposizioni in materia di sospensione, sino all'attuazione del federalismo fiscale, del potere di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote attribuiti agli enti territoriali, con le seguenti modalità:
a) possono essere applicate nella regione interessata le disposizioni di cui all'articolo 5, comma 5-quater, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, introdotto dal comma 2-quater del presente articolo, con limite di incremento dell'imposta raddoppiato rispetto a quello ivi previsto;
b) i comuni possono deliberare un'apposita maggiorazione dell'addizionale all'accisa sull'energia elettrica di cui all'articolo 6, comma 1, lettere a) e b), del decreto-legge 28 novembre 1988, n. 511, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 gennaio 1989, n. 20, con maggiorazione non superiore al vigente importo della predetta addizionale;
c) le province possono deliberare un'apposita maggiorazione dell'addizionale all'accisa sull'energia elettrica di cui all'articolo 6, comma 1, lettera c), del decreto-legge 28 novembre 1988, n. 511, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 gennaio 1989, n. 20, con maggiorazione non superiore al vigente importo della predetta addizionale.
(9) Sulla quale vedasi il nostro commento su questa Rivista (redatto il 27/02/2011 di prossima pubblicazione).
(10) Si tratta (art. 1, comma 1, del citato d.m. 14 maggio 2004) dei depositi GPL in serbatoi fissi aventi capacità geometrica complessiva non superiore a 13 m3, destinati ad alimentare impianti di distribuzione per usi civili, industriali, artigianali e agricoli. Difatti, il citato d.m. ha per scopo l'emanazione di disposizioni di prevenzione incendi per l'installazione e l'esercizio dei predetti depositi di GPL. La disciplina recata dal decreto non si applicava invece (art. 1, comma 2) agli impianti di distribuzione stradale per autotrazione nonché ai depositi ad uso commerciale (cioè impianti di imbottigliamento e di travaso in recipienti mobili), per i quali si rimanda alle specifiche regole tecniche di prevenzione incendi. Viene inoltre precisato (art. 1, comma 3) che le disposizioni del citato de creto si applicano ai depositi di nuova installazione, nonché ai depositi esistenti alla data di entrata in vigore del medesimo decreto in caso di sostanziali modifiche o ampliamenti. Peraltro, i depositi in possesso di nulla osta provvisorio, di cui alla legge n. 818/1984, dovevano essere adeguati alle disposizioni contenute nell'allegato tecnico entro e non oltre tre anni dalla data di entrata in vigore del decreto. Invece non sussiste alcun obbligo di adeguamento per i depositi in possesso di certificato di prevenzione incendi, ovvero di parere di conformità favorevole sul progetto espresso dal Comando provinciale VV.F. competente per territorio.
