TAR Emilia Romagna (PR) sent. 692 del 26 ottobre 2009
Ambiente in genere. V.i.a. e screening
La procedura di screening valuta se il progetto, in relazione a sue peculiari caratteristiche, possa avere un’incidenza significativa sull’ambiente. La V.I.A., invece, si ha quando il legislatore ha già stabilito a priori che l’impatto ambientale del progetto è significativo ovvero quando, a seguito dello screening, i risultati cui si è pervenuti denotano delle specifiche criticità. Le indicazioni fornite dal D.P.C.M. n. 377 del 1988 si riferiscono alla V.I.A. e non possono essere considerate valevoli anche per lo screening, che costituisce un procedimento molto più veloce e meno approfondito rispetto alla V.I.A.
Ambiente in genere. V.i.a. e screening
La procedura di screening valuta se il progetto, in relazione a sue peculiari caratteristiche, possa avere un’incidenza significativa sull’ambiente. La V.I.A., invece, si ha quando il legislatore ha già stabilito a priori che l’impatto ambientale del progetto è significativo ovvero quando, a seguito dello screening, i risultati cui si è pervenuti denotano delle specifiche criticità. Le indicazioni fornite dal D.P.C.M. n. 377 del 1988 si riferiscono alla V.I.A. e non possono essere considerate valevoli anche per lo screening, che costituisce un procedimento molto più veloce e meno approfondito rispetto alla V.I.A.
N. 00692/2009 REG.SEN.
N. 00436/2004 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
sezione staccata di Parma (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 436 del 2004, proposto da Davoli Marisa, Bartoli Sandro e Bartoli Valseno, rappresentati e difesi dagli avv.ti Giovan Ludovico Della Fontana, Guglielmo Della Fontana, con domicilio eletto presso Alberto Rondani Avv. in Parma, via Garibaldi 23 nonché sui motivi aggiunti depositati in data 31 luglio 2006;
contro
il Comune di Novellara (RE), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Ermes Coffrini, con domicilio eletto presso T.A.R. Segreteria in Parma, P.Le Santafiora 7;
l’Amministrazione Provinciale di Reggio Emilia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Coli, con domicilio eletto presso Mario Ramis Avv. in Parma, B.Go G. Tommasini 20;
il Comune di Campagnola Emilia, in persona del Sindaco pro tempore;
la Regione Emilia Romagna, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Gaetano Puliatti, Fabrizia Senofonte, con domicilio eletto presso Lucia Raboni Avv. in Parma, Galleria Bassa dei Magnani, 3;
nei confronti di
Iniziative Ambientali S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Ermes Coffrini, con domicilio eletto presso il T.A.R. Segreteria in Parma, P.Le Santafiora 7;
per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia,
delle delibere n. 93 in data 29.11.2003 e n. 39 in data 26.4.2004 del Consiglio Comunale di Novellara, rispettivamente di adozione ed approvazione del Pianco Strutturale Comunale, nonchè di ogni altro atto presupposto e conseguente, ed in particolare, della delibera della Giunta Provinciale di Reggio Emilia n. 62 in dta 9.3.2004 con la quale sono state espresse osservazioni e riserve al PSC;
delle delibere n. 45 in data 28.7.2005 e n. 31 in data 27.4.2006 del Consiglio Comunale di Novellara di adozione ed approvazione del 1° stralcio di P.O.C.;
della delibera n. 77 in data 31.7.2005 della Giunta Comunale di Novellara, portante approvazione di progetto definitivo della "Tangenziale Nord";
della delibera n. 10 in data 21.2.2006 della Giunta comunale di Novellara;
del silenzio serbato dalla Regione Emilia Romagna sul progetto della Tangenziale di Novellara presentato dalla società Iniziative Ambientali;
della successiva delibera della Giunta Regionale n. 2688 del 20.12.2004 con cui è stato escluso dalla procedura di V.I.A. il progetto della Tangenziale di Novellara;
delle delibere della Giunta Regionale n. 393 in data 16.2.2005 e n. 389 del 1.3.2004 con cui è stato escluso dalla procedura di V.I.A. dell'Asse Bagnolo - Novellara;
della convenzione sottoscritta in data 18.12.2003 tra il Comune di Novellara e la Iniziative Ambientali s.r.l.;
della delibera n. 111 del 16.2.2003 della Giunta Comunale di Novellara di approvazione di tale convenzione.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Novellara;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Amministrazione Provinciale di Reggio Emilia;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Emilia Romagna;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Iniziative Ambientali S.r.l.;
Visti i motivi aggiunti notificati in data 18 luglio 2006 e depositati in data 31 luglio 2006;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 23 giugno 2009 la dott.ssa Emanuela Loria e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con il ricorso in epigrafe, notificato in data 25/09/2004 e depositato in data 04/10/2004, i ricorrenti, proprietari di aree interessate dal tracciato della Tangenziale Nord del Comune di Novellara in base alle previsioni del P.R.G. approvato nel 1989, impugnano gli atti e i provvedimenti in epigrafe indicati dolendosi per i seguenti motivi di diritto:
1. Violazione dei principi in materia di reiterazione dei vincoli espropriativi e di inedificabilità assoluta nonché di indennizzabilità come risultanti dalla sentenza n. 179/99 della Corte Costituzionale; violazione dei commi 1 e 3 dell’art. 13 della L.R. Emilia-Romagna 19/12/2002 n. 37; eccesso di potere per difetto o insufficienza della motivazione e di attività istruttoria.
Secondo i ricorrenti il tracciato della Tangenziale Nord era già previsto dal P.R.G. del Comune approvato nel 1989 nonché nelle precedenti versioni dello stesso P.R.G. Il vincolo sarebbe decaduto nel 1994 per decorso del termine quinquennale di cui all’art. 2 della legge n. 1187/1968. L’ulteriore vincolo, approvato con la variante speciale al P.R.G. denominata “tangenziale Nord” e approvata con delibera n. 12 in data 16/02/2006, è decaduto nel 2001.
Con il P.S.C. impugnato il Comune ha nuovamente destinato le aree dei ricorrenti a sede della Tangenziale Nord, reiterando in tal modo il vincolo preordinato all’espropriazione, e ciò in violazione dell’art. 13 comma 3 della Legge regionale n. 37/2002 ai sensi del quale il vincolo decaduto può essere reiterato nuovamente per una sola volta. Inoltre, il P.S.C. impugnato non prevede alcun indennizzo per la reiterazione del vincolo, ma anzi esclude il diritto all’indennizzo all’art. 7, comma 3 delle N.T.A. e ciò in violazione di quanto statuito dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 179/1999.
In sede di reiterazione del vincolo non si è proceduto alla comparazione tra interesse pubblico e interessi privati coinvolti; analogamente è illegittimo l’art. 7 delle N.T.A. del P.S.C. nella parte in cui afferma che i vincoli imposti dal P.S.C. hanno natura conformativa e operano a tempo indeterminato, in quanto la destinazione a strada tangenziale non costituisce un vincolo conformativo, bensì espropriativo e, in quanto tale, decade al termine del quinquennio.
2. Illegittimità costituzionale dell’art. 6 della L.R. Emilia-Romagna 24 marzo 2000 n. 20; degli artt. 8 e 13 comma1, della L.R. E.-R. 19/12/20020 n. 37 e dell’art. 9 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327.
Ove si dovesse ritenere che sulla base delle norme regionali rubricate i vincoli apposti dal P.S.C. non debbano essere ritenuti espropriativi e quindi soggetti ad indennizzo ed operino senza alcun limite temporale, i ricorrenti denunciano l’illegittimità costituzionale di tali norme regionali rispetto agli artt. 42 e 117 della Costituzione. E ciò in quanto contrastanti con i principi fondamentali in materia di reiterazione dei vincoli espropriativi e di inedificabilità assoluta nonché di indennizzabilità come risultanti dalla sentenza n. 179/99 della Corte Costituzionale.
I ricorrenti denunciano, inoltre, l’illegittimità costituzionale dell’art. 9 del del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, ove venga interpretato nel senso di prevedere la decadenza per scadenza del termine quinquennale dei soli vincoli preordinati all’esproprio e non anche dei vincoli di carattere sostanzialmente espropriativo e cioè di quei vincoli comportanti uno svuotamento del diritto di proprietà e in particolare la inedificabilità assoluta.
3. Violazione degli artt. 28 e A-5 della L.R. E.-R. n. 20/2000 nonché dell’art. 4 della L.R. E.-R. 9/05/2001 n. 15, violazione dei ”criteri e condizioni per la classificazione acustica del territorio” approvati con delibera della Giunta Regionale Emilia Romagna 09/10/2001 n. 2053; eccesso di potere per difetto di motivazione e di attività istruttoria; illogicità e contraddittorietà; errore sui presupposti e travisamento.
Il parere reso congiuntamente da ARPA e USL di Reggio Emilia in data 09/03/2004 in ordine al P.S.C., nel sottolineare l’importanza della elaborazione e adozione della Zonizzazione Acustica Comunale, ha accertato talune incoerenze cartografiche tra gli elaborati della zonizzazione con quelli del P.S.C., e ciò in violazione dell’art. 4 della L.R. E.-R. 9/05/2001 n. 15, in base al quale le previsioni urbanistiche devono essere coerenti con la classificazione acustica del territorio. ARPA e USL hanno ritenuto necessario rivedere la metodologia utilizzata nella schede della VALSAT (PS3) sia per verificare i dati utilizzati sia per valutare le relative mitigazioni ambientali. Hanno inoltre ritenuto non rispettati i criteri per la definizione delle fasce di rispetto tenendo conto di quanto stabilito dalla deliberazione della Giunta Regionale n. 2051/01 in materia di classificazione acustica del territorio comunale.
Gli organi tecnici, ARPA e USL, hanno inoltre accertato incongruenze tra le norme attuative e le previsioni del Codice della Strada in materia di distanze dalle strade, in quanto il tracciato della Tangenziale Nord di Novellara, pur se essa viene definita strada extraurbana di interesse statale, è in realtà localizzato anche in ambito urbano e quindi nel centro abitato come definito dall’art. A5 della L. R. n. 20/2000: la strada è stata inserita nel P.S.C. prendendo a riferimento la situazione fattuale esistente nel 1989 quando è stato approvato il precedente P.R.G., ma attualmente l’edificazione è arrivata a quindici metri dall’asse stradale.
Non sono inoltre state effettuate, in sede di P.S.C., le corrette analisi di sostenibilità ambientale ai sensi della L.R. 20/2000 e in particolare dell’art. A-5, con riferimento ai flussi di traffico particolarmente ingenti che deriveranno dalla nuova discarica di Cat. 2 B, a Casaletto di Novellara.
Inoltre la VALSAT non ha effettuato una valutazione ponderata in ordine allo stato futuro della qualità dell’aria, avendo l’Amministrazione ritenuto che lo stato futuro corrisponderebbe a quello di fatto rilevato nell’ultima analisi risalente al 2002.
Il parere di ARPA e USL è stato disatteso senza alcuna valida motivazione in quanto il Comune si è limitato ad affermare che la VALSAT sarebbe stata redatta seguendo criteri preventivamente concordati e che comunque i calcoli sarebbero stati approfonditi in sede di P.U.A., laddove, invece, è in sede di P.S.C. che devono essere rispettati i criteri dettati dalla Regione in materia di inquinamento acustico non essendo sufficiente il generico richiamo al Piano di Zonizzazione Acustica.
4. Violazione dell’art. 17 bis delle “Norme per la tutela territoriale e paesistica” del P.T.C.P. di Reggio Emilia, nonché della cartografia del medesimo P.T.C.P.; eccesso di potere per difetto o insufficienza di motivazione e di attività istruttoria, illogicità, contraddittorietà, errore sui presupposti.
Il P.S.C. dimezza le arre vincolate dal P.T.C.P. come “strutture insediative territoriali storiche non urbane” (art. 17 bis) in violazione dell’art. A-8 della L.R. 20/2000 e dell’art. 17 bis delle “Norme per la tutela territoriale e paesistica” che non consentono tale riduzione senza avviare una procedura di variante al piano sopraordinato.
Inoltre, in via subordinata, i ricorrenti sostengono che la riduzione e il ridimensionamento dovevano essere accompagnati da motivazioni di tipo ambientale-paesaggistico e storico-territoriale e non potevano derivare da scelte urbanistiche.
Nel caso di specie, non si rinviene alcuna motivazione di questo tipo, in quanto tutto il territorio originariamente vincolato dal P.T.C.P. costituiva una parte inscindibile del complesso vincolato del Casino di Sotto e del Mulino di Sopra, che, invece, hanno subito una consistente riduzione del vincolo.
5. Violazione dell’art. 16 delle “Norme per la tutela territoriale e paesistica” del P.T.C.P. di Reggio Emilia; dell’art. 146 del D.lgs. n. 490/99 e dell’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004; eccesso di potere per difetto o insufficienza della motivazione e di attività istruttoria, illogicità, contraddittorietà, errore sui presupposti.
Il tracciato della Tangenziale Nord, come individuato dal P.S.C., attraversa aree individuate come “Zone ed elementi di tutela dell’impianto storico della centuriazione” dal P.T.C.P. ed in particolare attraversa il contesto ambientale che collegava, in un unico assetto alberato, la villa gonzaghesca denominata Casino di Sotto e Mulino di Sopra; il collegamento alberato coincideva, in linea di massima, con il cardo massimo della Centuriazione romana legata alla città di Reggio Emilia. L’art. 16 delle Norme di Tutela territoriale e paesistica del P.T.C.P. dispone che nelle zone di tutela dell’impianto storico della centuriazione sono ammesse linee di comunicazione viaria solo qualora si dimostri che gli interventi siano coerenti con l’organizzazione territoriale storica e vanga inoltre garantito il rispetto delle disposizioni dettate a tutela degli elementi della centuriazione stessa, garanzie, che sarebbero del tutto mancanti o comunque insufficienti nel P.S.C. impugnato.
Viene, inoltre, denunciata la violazione del vincolo insistente sui due edifici storici, soggetti alla tutela della legge 1089/1939.
6. Violazione dell’art 28 del R.D. 3 giugno 1940 n. 1357.
Il Comune ha illegittimamente adottato il P.S.C. in assenza del concerto con la Soprintendenza per i beni e le attività culturali e quella per i beni archeologici, in violazione dell’art. 28 del R.D. 3 giugno 1940 n. 1357.
7. Violazione dell’art. 10 delle “Norme per la tutela territoriale e paesistica” del P.T.C.P. di Reggio Emilia; eccesso di potere per difetto o insufficienza di motivazione ed attività istruttoria. Le aree interessate dal tracciato della Tangenziale Nord fanno parte del “Sistema delle aree agricole”, di cui alle “Norme per la tutela territoriale e paesistica”, il cui art. 10 comma 5 prevede che le determinazioni degli strumenti di pianificazione che comportino utilizzazioni diverse da quelle a scopo colturale sono subordinate alla dimostrazione dell’insussistenza di alternative ovvero della loro maggiore onerosità, dimostrazione che non è stata data dal Comune intimato.
Si è costituito in giudizio il Comune di Novellara con memoria di stile in data 19/10/2004 e successive memorie in data 22/10/2004 e 10/10/2006, contestando la fondatezza dei motivi di ricorso.
Si sono costituite in giudizio la Regione Emilia-Romagna, la Provincia di Reggio Emilia, nonché la controinteressata Iniziative Ambientali s.r.l.
I ricorrenti presentavano motivi aggiunti, notificati in data 18/07/2006 e depositati in data 31/07/2006, con cui impugnavano la delibera n. 77 in data 31.7.2005 della Giunta Comunale di Novellara, portante approvazione di progetto definitivo della “Tangenziale Nord”, la delibera n. 10 in data 21/02/2006, il silenzio serbato dalla Regione Emilia Romagna sul progetto della Tangenziale di Novellara presentato dalla società Iniziative Ambientali, la successiva delibera della Giunta Regionale n. 2688 del 20.12.2004 con cui è stato escluso dalla procedura di V.I.A. il progetto della Tangenziale di Novellara, la delibera della Giunta Regionale n. 393 del 16/02/2005 con cui è stato escluso dalla procedura di VIA il progetto dell’Asse Bagnolo - Novellara 1° e 2° lotto, stralcio relativo al lotto C-D, la delibera della Giunta Regionale n. 389 del 1 marzo 2004 con cui è stato escluso dalla procedura di VIA il progetto dell’Asse Bagnolo - Novellara 1° e 2° lotto; la convenzione sottoscritta in data 18 dicembre 2003 tra il Comune e la Iniziative Ambientali s.r.l., la delibera n. 111 del 16 febbraio 2003 della Giunta.
In data 09/10/2007 i ricorrenti depositavano istanza di sospensiva degli atti e provvedimenti impugnati.
Alla camera di consiglio del 23/10/2007 questa Sezione rigettava l’istanza di sospensiva con l’ordinanza n. 231.
Seguiva il deposito di ulteriori memorie e documenti da parte della altre parti costituite, volte a contestare i motivi aggiunti.
All’udienza del 24 marzo 2009 la causa veniva rinviata in attesa di determinazioni della Soprintendenza sul vincolo e al fine della trattazione congiunta con il ricorso n. 433/2004 vertente sul medesimo oggetto tra talune delle medesime parti.
Alla pubblica udienza del 23 giugno 2009 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è infondato.
1. Con il primo motivo i ricorrenti si dolgono del fatto che, con il P.S.C. impugnato, il Comune costituito ha nuovamente destinato le aree dei ricorrenti a sede della Tangenziale Nord, reiterando in tal modo il vincolo preordinato all’espropriazione, e ciò in violazione dell’art. 13 comma 3 della Legge regionale n. 37/2002, ai sensi del quale il vincolo decaduto può essere reiterato nuovamente per una sola volta. Inoltre, il P.S.C. impugnato non prevede alcun indennizzo per la reiterazione del vincolo, ma anzi il diritto all’indennizzo è escluso dall’art. 7, comma 3 delle N.T.A. e ciò in violazione di quanto statuito dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 179/1999.
Inoltre essi argomentano in ordine al fatto che, in sede di reiterazione del vincolo, non si è proceduto alla comparazione tra interesse pubblico e interessi privati coinvolti; analogamente sarebbe illegittimo l’art. 7 delle N.T.A. del P.S.C. nella parte in cui afferma che i vincoli imposti dal P.S.C. hanno natura conformativa e operano a tempo indeterminato, in quanto la destinazione a strada tangenziale non è un vincolo conformativo, bensì espropriativo e, in quanto tale, decade al termine del quinquennio.
1.1. Appare necessario richiamare quanto statuito dall’art. 8 comma 1 della legge regionale n. 37/2002 che dispone che “i vincoli urbanistici finalizzati all’acquisizione coattiva di beni immobili o di diritti relativi ad immobili per la realizzazione di un’opera pubblica, sono apposti attraverso il Piano Operativo Comunale (P.O.C.) ovvero sua variante”. Il Piano Strutturale Comunale (P.S.C.) ha invece il compito di “individuare le infrastrutture e le attrezzature di maggior rilevanza, per dimensione e funzione” laddove il P.O.C., ai sensi dell’art. 30 lett. f), è incaricato della “localizzazione delle opere e dei servizi pubblici e di interesse pubblico”.
Diversa è pertanto al funzione dei due strumenti di pianificazione urbanistica e in nessun caso può affermarsi che a mezzo del P.S.C. il Comune abbia approvato o reiterato un vincolo preordinato all’esproprio. Il vincolo posto dal P.S.C. può essere, pertanto, tutt’al più conformativo e non espropriativo e come tale non necessita, in sede di P.S.C., della previsione di un indennizzo.
Inoltre, si ritiene che nessuna violazione possa configurarsi con riguardo alle N.T.A che prevedono che il vincolo imposto dal P.S.C. abbia natura conformativa, in quanto è la stessa legge sopra citata a prevederlo.
Giova, inoltre, rilevare come appare condivisibile la tesi esposta dalla Provincia di Reggio Emilia nella memoria del 22 ottobre 2007, per cui in base all’art. 13 della legge regionale n. 37/2002 - “il vincolo decaduto può essere motivatamente reiterato per una sola volta attraverso uno degli atti di cui all’articolo 8 commi 1 e 2” (P.O.C., accordo di programma etc…) - il primo P.O.C. approvato dal Comune di Novellara può legittimamente reiterare il vincolo preordinato all’espropriazione giacchè il limite dell’unica reiterazione è riferito al periodo successivo all’entrata in vigore della legge regionale 37/2002, non avendo la disposizione regionale in questione natura retroattiva.
2. Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano l’illegittimità costituzionale delle norme regionali rubricate rispetto agli artt. 42 e 117 della Costituzione, ove esse dovessero essere interpretate nel senso che i vincoli apposti dal P.S.C. non debbano essere ritenuti espropriativi e quindi soggetti ad indennizzo ed operino senza alcun limite temporale. E ciò in quanto contrastanti con i principi fondamentali in materia di reiterazione dei vincoli espropriativi e di inedificabilità assoluta nonché di indennizzabilità come risultanti dalla sentenza n. 179/99 della Corte Costituzionale.
I ricorrenti denunciano inoltre l’illegittimità costituzionale dell’art. 9 del del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, ove venga interpretato nel senso di prevedere la decadenza per scadenza del termine quinquennale dei soli vincoli preordinati all’esproprio e non anche dei vincoli di carattere sostanzialmente espropriativo e cioè di quei vincoli comportanti uno svuotamento del diritto di proprietà e in particolare la in edificabilità assoluta.
2.1. Il motivo, unitamente all’eccezione di legittimità costituzionale, è infondato.
Infatti, come affermato al precedente punto, il P.S.C. non comporta la sottoposizione delle aree al vincolo espropriativo per cui non ne può conseguire l’azione ablativa dell’Amministrazione.
E’, pertanto, manifestamente infondata la censura di illegittimità costituzionale delle norme regionali e segnatamente dell’articolo 8 della legge regionale 37/2002, in quanto il P.S.C. non è in grado di determinare quello svuotamento dei diritto di proprietà sine die che assumono i ricorrenti. La questione di costituzionalità posta con riguardo all’articolo 9 del D.P.R. 327/2001 è inoltre irrilevante nel caso in questione posto che l’art. 33 della legge regionale 37/2002 dichiara la disapplicazione dell’intero capo II del titolo II del D.P.R. 327/2001, per cui l’articolo 9 non trova applicazione.
3. Con il terzo motivo i ricorrenti si dolgono della mancata considerazione e della sostanziale elusione, da parte dei provvedimenti impugnati, del parere tecnico di ARPA e USL in materia di inquinamento acustico e atmosferico riguardo all’opera in questione reso in data 09.03.2004 nonchè della metodologia utilizzata nella VALSAT posta alla base del P.S.C. In particolare il tracciato della tangenziale non rispetterebbe la distanza prevista dal Codice della Strada rispetto al centro abitato.
3.1. Il Comune di Novellara ha approvato – a seguito delle osservazioni contenute nel citato parere tecnico non vincolante – modifiche e integrazioni al Piano Strutturale Comunale con la deliberazione in data 26/04/2004 n. 39, aggiornando gli elaborati già allegati alla delibera di Consiglio Comunale n. 93 del 27/11/2003: tra questi figura la “valutazione preliminare di sostenibilità ambientale”, che racchiude l’analisi dei flussi veicolari oltre alla VALSAT, comprendente le schede della sostenibilità ambientale relative agli ambiti del nuovo insediamento, da riqualificare e da trasformare, la carta delle tutele ambientali, storico-culturali e dei vincoli sovraordinati oltre alla carta dei rispetti e dei limiti all’edificazione: conseguentemente, si ritiene che nessuun difetto di istruttoria o illogicità possa riscontrarsi nel P.S.C. approvato a seguito di tali integrazioni né risulta che i ricorrenti abbiano sollevato ulteriori censure avverso tali integrazioni contenutistiche.
Riguardo al flusso di traffico che interesserebbe la prevista tangenziale e alle asserite carenze dell’elaborato della VALSAT, si tratta di un argomento che impinge nel merito della scelta discrezionale dell’amministrazione comunale, per cui al giudice amministrativo non residuano margini di sindacato che non siano contenuti entro i canoni dell’illogicità e della sproporzionalità, canoni che, nel caso di specie, non appaiono essere stati violati.
4. Con il quarto motivo i ricorrenti affermano che il P.S.C. dimezza le aree vincolate dal P.T.C.P. come “strutture insediative territoriali storiche non urbane” (art. 17 bis del P.T.C.P.) in violazione dell’art. A-8 (ALLEGATO) della L.R. 20/2000 e dell’art. 17 bis delle “Norme per la tutela territoriale e paesistica” che non consentono tale riduzione senza avviare una procedura di variante al piano sopraordinato.
Inoltre, in via subordinata, si sostiene che la riduzione e il ridimensionamento dovevano essere accompagnati da motivazioni di tipo ambientale-paesaggistico e storico-territoriale e non potevano derivare da scelte urbanistiche.
Nel caso di specie, non vi sarebbe alcuna motivazione di questo tipo, in quanto tutto il territorio originariamente vincolato dal P.T.C.P. costituiva una parte inscindibile del complesso vincolato del Casino di Sopra e del Mulino di Sotto, che, invece, hanno subito una consistente riduzione del vincolo.
4.1. Il motivo è infondato in quanto dalla lettura dell’allegato A-8 non si rinviene la vincolatività del P.T.C.P. rispetto al P.S.C. rispetto agli insediamenti e alle infrastrutture storici del territorio rurale ma semmai una sua “programmaticità”, nel senso che non ogni modificazione del P.T.C.P. ad opera del P.S.C. in ordine al tipo di insediamenti considerati implica la necessaria approvazione di una variante al P.T.C.P.
Inoltre, non sussiste la violazione dell’art. 17 bis del P.T.C.P. di Reggio Emilia approvato con la delibera n. 62 del 09.03.2004, in quanto dalla citata delibera non si deduce un contrasto con le previsioni del P.S.C. di Novellara per quanto attiene le aree di cui all’articolo 17 bis.
5. Con il quinto motivo i ricorrenti si dolgono della circostanza che il tracciato della Tangenziale Nord, come individuato dal P.S.C., attraversa aree individuate come “Zone ed elementi di tutela dell’impianto storico della centuriazione” dal P.T.C.P. ed in particolare attraversa il contesto ambientale che collegava, in un unico assetto alberato, la villa gonzaghesca denominata Casino di Sopra e Mulino di Sotto; il collegamento alberato coincideva in linea di massima con il cardo massimo della Centuriazione romana legata alla città di Reggio Emilia.
L’art. 16 delle Norme di Tutela territoriale e paesistica del P.T.C.P. dispone che nelle zone di tutela dell’impianto storico della centuriazione sono ammesse linee di comunicazione viaria solo qualora si dimostri che gli interventi siano coerenti con l’organizzazione territoriale storica e vanga inoltre garantito il rispetto delle disposizioni dettate a tutela degli elementi della centuriazione stessa, garanzie, che sarebbero del tutto mancanti o comunque insufficienti nel P.S.C. impugnato.
Viene, inoltre, denunciata la violazione del vincolo insistente sui due edifici storici, soggetti alla tutela della legge 1089/1939 nonché dell’art. 146 del d.lgs. 490/99 e n. 42/2004.
5.1. Il motivo è infondato.
In primo luogo, occorre rilevare come il P.S.C. sia uno strumento di pianificazione generale e quindi non opera le scelte di dettaglio riservate alla fase della progettazione dell’opera, per cui non può affermarsi che, allo stato della programmazione costituita dai provvedimenti impugnati con il ricorso, siano state violate le aree individuate come “Zone ed elementi di tutela dell’impianto storico della centuriazione”, poiché ciò può eventualmente evincersi solo ad un livello progettuale dettagliato.
Inoltre, per quanto concerne la violazione dell’art. 146 del d.lgs. 490/99 si rileva l’abrogazione delle disposizione ad opera del d.lgs. n. 42/2004. La violazione del vincolo insistente sui due edifici storici denominati Casino di Sopra e Mulino di Sotto concerne anch’essa la fase progettuale dell’opera in quanto attiene alle prescrizioni del tracciato viario che si intende realizzare e non la generale previsione dal parte del P.S.C. che è uno strumento di programmazione urbanistica.
6. Con il sesto motivo si assume la violazione della disposizione di cui all’articolo 20 richiamata del R.D. 03.06.1940 n. 1357 non essendo stato richiesto il concerto delle Autorità preposte alla tutela del vincolo (Soprintendenza) in sede di adozione del P.S.C.
6.1. Il motivo è infondato in quanto la disposizione che si assume violata non si riscontra più nel d.lgs. 42/2004 né si riscontrava nel d.lgs. 490/99 che ha, all’art. 166, abrogato la legge 29.06.1939 n. 1497 di cui il Regio decreto costituiva la fonte attuativa.
7. Con il settimo motivo i ricorrenti assumono la violazione dell’art. 10 delle “Norme per la tutela territoriale e paesistica” del P.T.C.P. di Reggio Emilia oltre all’eccesso di potere per difetto o insufficienza di motivazione ed attività istruttoria, in quanto le aree interessate dal tracciato della Tangenziale Nord fanno parte del “Sistema delle aree agricole”, di cui alle “Norme per la tutela territoriale e paesistica”, il cui art. 10 comma 5 prevede che le determinazioni degli strumenti di pianificazione che comportino utilizzazioni diverse da quelle a scopo colturale sono subordinate alla dimostrazione dell’insussistenza di alternative ovvero della loro maggiore onerosità, dimostrazione che non è stata data dal Comune intimato.
7.1. Il motivo è destituito di fondamento atteso che l’articolo 10 del P.T.C.P. che si assume violato rinvia alle singole zonizzazioni che sono previste nei successivi articoli del P.T.C.P. e che lo strumento di pianificazione ha rispettato.
Dal punto di vista sostanziale, non si vede poi come la scelta comunale di collocare la nuova tangenziale in un’area agricola possa essere ritenuta un’alternativa non valida rispetto a quella di collocarla in altra zona, presumibilmente edificata; si ritiene, in altre parole, che il Comune, anche se non lo ha palesato expressis verbis nel P.S.C., ha implicitamente effettuato la valutazione dell’ipotesi alternativa sotto il profilo dell’onerosità, ma viste le notorie caratteristiche della zona, fortemente urbanizzata e antropizzata, ha ritenuto che l’alternativa meno onerosa in termini di bilancio economico, ambientale e sociale fosse quella di far passare la tangenziale in zona agricola.
Conclusivamente il ricorso è da respingere.
8. Venendo all’esame dei motivi aggiunti depositati in data 31/07/2006, con il primo di essi i ricorrenti denunciano l’asserita violazione dell’art. 45 del D.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 nonché dell’art. 19 della Legge Regionale Emilia Romagna 24 marzo 2000 n. 20, la violazione delle prescrizioni contenute nella delibera della Giunta Regionale n. 2688 in data 20 dicembre 2004, la violazione dei principi di tipicità degli atti amministrativi nonché di necessaria conformità del progetto definitivo dell’opera pubblica ai vincoli storico-artistici, architettonici e ambientali, lo sviamento, in quanto con provvedimento n. 142/05 in data 24 marzo 2005 il Ministero per i Beni Culturali ha dettato prescrizioni di tutela indiretta ai sensi dell’art. 45 del d.lgs. n. 42/2004 dei complessi architettonici denominati Casino di Sotto e Mulino di Sopra siti nel Comune di Novellara, stabilendo che nell’area è vietata ogni nuova edificazione e che potranno essere ammesse solo opere interrate opportunamente mitigate e qualsiasi tracciato dovrà essere realizzato in trincea e coperto da un impalcato che consenta un’adeguata sovrapposizione di terreno di circa 120 m. rispetto all’asse di collegamento tra il Casino di Sotto e il Mulino di Sopra. Da ultimo, poi, il Comune di Novellara ha adottato e approvato lo stralcio di P.O.C. relativo alla Tangenziale Nord e al tratto “Novellara-Bagnolo” richiamando l’art. 12 comma 5 della L.R. 37/2000 e quindi sostanzialmente adottando e approvando una variante al vigente P.O.C.
Secondo la tesi dei ricorrenti la Tangenziale è incompatibile con il vincolo di tutela indiretta apposto dalla Direzione Regionale per i Beni Culturali e ciò in violazione dell’art. 45 del Codice dei Beni Culturali, ai sensi del quale le prescrizioni di tutela indiretta debbono essere recepite dagli enti pubblici territoriali nei regolamenti edilizi e negli strumenti urbanistici nonché in contrasto con l’art. 19 della legge regionale ai sensi del quale la pianificazione ambientale recepisce i vincoli territoriali, paesaggistici e ambientali.
L’incompatibilità è determinata dalla circostanza che, in corrispondenza dell’asse di collegamento tra il Casino di Sotto e il Mulino di Sopra, è previsto che il tracciato della Tangenziale sarà realizzato in superficie e non in trincea e ciò in contrasto con l’art. 45 del d.lgs. 42/2004.
Il Comune di Novellara non ha recepito le prescrizioni di tutela indiretta, ma anzi, nella deliberazione di adozione dello stralcio di P.O.C., si è riservato di utilizzare l’art. 38 bis della legge 109/94 che sancisce che l’approvazione dei progetti definitivi da parte del Consiglio Comunale costituisce variante.
Risulta inoltre sussistere il contrasto con l’art. 16, 1° comma della legge 11 febbraio 1994 n. 109 ai sensi del quale la progettazione deve rispettare i vincoli esistenti nonché con la delibera della Giunta Regionale n. 2688 in data 20 dicembre 2004 con la quale è stabilito che “in fase di progetto definitivo” andranno individuati gli impatti dovuti alla realizzazione dell’infrastruttura in corrispondenza degli elementi tutelati ai sensi del d.lgs. n. 42/2004 con particolare riferimento agli immobili sopra citati ed essere individuate misure di tutela e salvaguardia per tali elementi.
8.1. Il motivo è infondato.
Il Decreto del 24/03/2005, impositivo del vincolo di tutela indiretta dispone che nell’area “potranno essere ammesse solo opere di viabilità interrate e opportunamente mitigate: in particolare qualsiasi tracciato stradale dovrà essere realizzato in trincea e coperto da un impalcato strutturale che consenta un’adeguata sovrapposizione di terreno, per una estensione trasversale di circa 120 metri rispetto all’asse di collegamento tra il Casino di Sotto e il Mulino di Sotto…”
Tali prescrizioni, peraltro, sono state oggetto dell’apertura di un procedimento di modifica da parte della Soprintendenza per i Beni architettonici e per il Paesaggio competente per territorio (vedasi l’avvio del procedimento di cui alla nota del 17/06/2008), da cui si desume che “potranno essere ammesse opere di viabilità con tracciato lineare e sostanzialmente a raso del piano di campagna” (e quindi non più interrate), che non prevedano l’introduzione di rotatorie. Si prevede che esclusivamente nel tratto necessario a garantire il superamento dell’argine del Canale dei Mulini il tracciato stradale possa essere realizzato in rilevato per una lunghezza massima di 65 metri. E ciò a dimostrazione della circostanza che le modalità di tutela indiretta degli immobili sottoposti a vincolo sono tutt’altro che stabilite in relazione alle modalità di realizzazione della strada.
A prescindere dalla modifica tutt’ora in itinere di tali condizioni di tutela, occorre rilevare come le prescrizioni allo stato disposte dalla Soprintendenza non sono ostative alla previsione di una infrastruttura stradale nell’area né come pianificazione né come progettazione dell’opera.
La deliberazione n. 77 del 13/07/2005 della Giunta Comunale di Novellara ha approvato il progetto definitivo in linea tecnica della Tangenziale Nord, ma non ha imposto alcun vincolo espropriativo e preordinato all’espropriazione, in quanto si tratta solo di un’approvazione in linea tecnica. La delibera, inoltre, motiva ampiamente in ordine alla presenza del vincolo e agli effetti sullo stralcio dell’opera nel tratto interessato dalle prescrizioni vincolistiche.
Con i successivi atti – adozione del primo stralcio di P.O.C. in data 28/07/2005 da parte del Comune, approvazione da parte della Provincia con deliberazione in data 13/09/2005 nonché approvazione del primo stralcio di P.O.C. da parte del Comune in data 27/04/2006 – sono stati posti vincoli di carattere urbanistico e non progettuale; tali vincoli non sono in contrasto con le determinazioni della Direzione Regionale in quanto queste ultime non escludono la presenza dell’infrastruttura stradale nell’ara sottoposta alle prescrizioni di tutela indiretta, diverso essendo un atto a valenza urbanistica rispetto a un provvedimento che preveda la progettazione esecutiva dell’opera. Conseguentemente le prescrizioni di tutela non dovevano necessariamente essere inserite nel provvedimento di natura urbanistica contenente lo stralcio di P.O.C.
L’approvazione del progetto, come sopra ricordato, è infatti, avvenuta solo in linea tecnica da parte della Giunta con un atto che non ha valenza di dichiarazione di utilità, indifferibilità e urgenza dell’opera e pertanto non prelude all’espropriazione.
9. Con il secondo dei motivi aggiunti, i ricorrenti si dolgono della violazione e falsa applicazione della L.R. Emilia-Romagna 19 dicembre 2002 n. 37 nonché della violazione e falsa applicazione dell’art. 38 bis della legge 11 febbraio 1994 n. 109, in quanto non sussisterebbero i presupposti per la dichiarazione di pubblica utilità della Tangenziale Nord ad opera del P.O.C. in quanto l’art. 12 comma 5 della legge regionale citata si riferirebbe al caso in cui l’opera pubblica non sia conforme al P.O.C. esistente e presupporrebbe quindi la vigenza del P.O.C.; inoltre ai sensi dell’art. 15 la dichiarazione di pubblica utilità può essere disposta solo dagli atti di apposizione del vincolo espropriativo previsti dal precedente art. 8 comma 2°, qualora con tali atti si provveda anche all’approvazione del progetto definitivo dell’opera. Quindi il Comune del tutto illegittimamente ha ritenuto che l’approvazione dello stralcio di P.O.C. comporti ex lege la dichiarazione di pubblica utilità.
9.1. Il motivo è infondato in quanto l’articolo 12 comma 6 della legge regionale n. 37/2002 prevede che “nel caso di cui al comma 5 la delibera di approvazione della variante al P.O.C. comporta altresì dichiarazione di pubblica utilità qualora l’autorità competente alla realizzazione dell’opera ovvero il soggetto privato che chiede l’espropriazione ne faccia espressa richiesta trasmettendo all’Amministrazione comunale il progetto definitivo dell’opera, in luogo di quello preliminare”.
La disposizione non può essere letta nel senso che solo la delibera di approvazione della variante al P.O.C. comporti la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera: non si vede sulla base di quale ratio la delibera di prima approvazione del P.O.C. ovvero quella di un suo stralcio comporterebbe effetti diversi rispetto alla delibera di approvazione di una sua variante.
Non può pertanto condividersi la lettura restrittiva della disposizione effettuata dai ricorrenti in quanto non si rinviene la differenza tra le diverse ipotesi rappresentate, laddove appare logico interpretare estensivamente la citata disposizione.
Nel caso di specie l’Amministrazione ha preso atto del progetto presentato dal controinteressato limitandosi a approvarlo in linea tecnica, come già rilevato al precedente punto 9.1.
10. Con il terzo motivo e il quarto dei motivi aggiunti viene reiterata l’asserita violazione dell’articolo 12 della L.R. Emilia - Romagna 19 dicembre 2002 n. 37 nonché la violazione e falsa applicazione dell’art. 38 bis della legge 11 febbraio 1994 n. 109, in quanto il Consiglio comunale si sarebbe limitato a prendere atto dei progetti definitivi approvati e quindi non poteva invocare l’art. 12 della L.R. citata e dichiarare la pubblica utilità dell’opera. Infatti la procedura di variante urbanistica e di dichiarazione di pubblica utilità costituisce un tutt’uno con la determinazione positiva sul progetto definitivo presentato.
Inoltre, (quarto motivo) sarebbe illegittima la suddivisione in tre stralci funzionali dell’intero progetto che sarebbe unicamente volta ad aggirare il vincolo di tutela indiretta in quanto i singoli lotti non sono idonei a costituire parti funzionali, fattibili e fruibili rispetto all’intero intervento come prescritto dalla legge 109/1994.
10.1. I due motivi non sono meritevoli di accoglimento in quanto, come già rilevato, il Consiglio Comunale ha legittimamente preso atto del progetto presentato dal privato ai sensi dell’art. 12 comma 6 delle L.R. 37/2002 dietro richiesta dell’autorità competente alla realizzazione dell’opera e l’ha dichiarata di pubblica utilità tramite l’approvazione del P.O.C.
Il profilo urbanistico si differenzia, infatti, rispetto a quello dell’approvazione del progetto.
Quanto alla suddivisione in stralci, i ricorrenti non danno dimostrazione della circostanza che i lotti approvati in linea tecnica non sarebbero funzionali, fattibili e fruibili, ma effettuano un’apodittica affermazione, laddove viene asserito che lo stralcio del lotto che interessa la zona sottoposta alla tutela indiretta sarebbe stato compiuto per aggirare il vincolo stesso.
Inoltre, come già rilevato, il Consiglio Comunale, con la deliberazione n. 31 del 27.04.2006, ha approvato uno stralcio del P.O.C. e non il progetto definitivo dell’opera, attesa la natura urbanistica del POC e delle sue varianti, laddove l’approvazione del progetto definitivo non compete, nel caso in questione, al Consiglio Comunale.
11. Con il quinto motivi viene dedotta la violazione dell’art. 30 della L.R. 20/2000, in quanto il P.O.C. si articola su cinque anni e quindi il Comune di Novellara non avrebbe potuto approvare uno stralcio di P.O.C., concernente “per di più solo due assi stradali”.
11.1. Il motivo è infondato posto che il P.O.C. costituisce strumento attuativo degli interventi previsti nel P.S.C. e nel R.U.E. e quindi l’Amministrazione ben può decidere di “stralciare” taluni di questi interventi ritenuti particolarmente qualificanti per il territorio, anticipandoli rispetto ad altri con l’approvazione di stralci di P.O.C.
12. Con il sesto dei motivi aggiunti i ricorrenti si dolgono della violazione degli artt. 41 e 43 della L.R. Emilia-Romagna n. 20/2000: violazione dell’art. 13 della L.R. Emilia-Romagna 19 dicembre 2002 n. 37, in quanto fino all’approvazione del P.S.C., del RUE e del P.O.C. i Comuni dovrebbero dare attuazione alle previsioni contenute nei vigenti piani regolatori generali, per cui il Comune non poteva dichiarare la pubblica utilità dell’opera in quanto non conforme al P.R.G. (oltre che per gli altri motivi già esaminati: scadenza dei vincoli espropriativi, reiterazione del vincolo oltre il termine quinquennale).
12.1. Il motivo è destituito di fondamento in quanto il Comune di Novellara non è privo di R.U.E. e di P.S.C., che, al contrario rispetto al caso tenuto presente nella sentenza del Consiglio di Stato richiamata dai ricorrenti, sono stati approvati e hanno pertanto sostituito le previsioni del P.R.G.
Con l’approvazione dello stralcio del P.O.C. il Comune si è limitato a anticipare la dichiarazione della pubblica utilità di un’opera già prevista in quegli strumenti di pianificazione urbanistica approvandone in linea meramente tecnica il progetto.
13. Con il settimo motivo aggiunto viene censurata la violazione del D.P.R. 30 marzo 2004 n. 142 e delle prescrizioni dettate dalla deliberazione n. 2688/2004 della Giunta Regionale, oltre all’eccesso di potere per errore sui presupposti e al travisamento dei fatti. Il progetto non sarebbe aggiornato alle disposizioni dettate dal regolamento rubricato inerenti la prevenzione e il contenimento dell’inquinamento acustico, come prescritto dalla delibera n. 2688/2004 della Regione E.-R.
Inoltre, il tracciato della strada sarebbe stato sovrapposto a planimetrie non aggiornate per cui la Tangenziale appare molto più distante dall’area edificata di quanto non lo sia nella realtà.
13.1. Il motivo è infondato.
Come già rilevato riguardo a altre doglianze contenute nei motivi aggiunti, l’Amministrazione comunale ha approvato il progetto di Tangenziale “in linea di massima”, per cui eventuali errori materiali presenti nel tracciato potranno essere rimossi nelle successive fasi di progettazione.
14. Con l’ottavo motivo aggiunto viene censurato l’eccesso di potere per la manifesta incongruenza del piano finanziario della Tangenziale Nord.
14.1. Il mezzo d’impugnativa è infondato per le medesime considerazioni già svolte al precedente punto 13.1.
15. Con il nono motivo aggiunto viene rilevata la violazione dei principi in materia di reiterazione dei vincoli espropriativi e di inedificabilità assoluta nonché di indennizzabilità come risultanti dalla sentenza n. 179/99 della Corte Costituzionale; violazione dei commi 1 e 3 dell’art. 13 della L.R. Emilia-Romagna 19/12/2002 n. 37; eccesso di potere per difetto o insufficienza della motivazione e di attività istruttoria.
15.1. Il motivo è infondato: sul punto della reiterazione del vincolo si richiama quanto più sopra espresso con riguardo al 1° motivo di ricorso che viene integralmente richiamato.
In ordine alla mancata previsione dell’indennità, l’art. 13 comma 3 L.R. 37/2000 richiama l’art. 39 del D.P.R. 327/2001, il quale prescrive che qualora non sia prevista la corresponsione dell’indennità negli atti che determinano gli effetti di cui al comma 1, l’autorità che ha disposto la reiterazione del vincolo è tenuta a liquidare l’indennità, entro il termine di due mesi dalla data in cui ha ricevuto la documentata domanda di pagamento e a corrisponderla entro i successivi trenta giorni.
La mancata previsione dell’indennità non inficia pertanto il provvedimento che reitera il vincolo, essendo comunque l’Amministrazione tenuta a liquidare il ristoro previsto dalla legge.
16. Con il decimo motivo i ricorrenti censurano la violazione dell’art. 4 della Direttiva CEE n. 377/87; degli artt. 2 e 4 del D.P.C.M. 10 agosto 1988 n. 377; delle Circolari del Ministero dell’Ambiente 7/10/1996 n. GAB/96/15208 e 8/10/1996/15326; degli artt. 4 e 10 della L.R. E.-R. 18 maggio 1999 n. 9; l’eccesso di potere per errore sui presupposti, per difetto o insufficienza di istruttoria, per contraddittorietà e perplessità, in quanto l’esclusione dalla procedura di VIA del progetto in questione deve ritenersi illegittima sotto molteplici profili.
In primo luogo, vi sarebbe un contrasto tra l’art. 4 della Direttiva CE n. 335/87 e l’art. 10 comma 2 della legge regionale n. 9/99, che prevede che, trascorsi sessanta giorni dalla presentazione del progetto, in caso di silenzio dell’autorità competente, il progetto si intende escluso dalla procedura di V.I.A.
Inoltre, la Regione non poteva escludere dalla V.I.A. un progetto preliminare che si pone in contrasto con le prescrizioni del decreto n. 6807 del 27/07/2004 del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, che ha dettato le modalità della tutela indiretta sui complessi immobiliari Casino di Sotto e Mulino di Sopra.
La procedura seguita è illegittima per violazione delle circolari ministeriali richiamate e del D.P.C.M. n. 377/1988, in quanto essa doveva essere estesa all’intero asse Nord-Sud, Autosole Brennero, comprensivo del nuovo Asse Bagnolo - Novellara, della Tangenziale Nord (parte) nonché del tratto Novellara - Reggiolo di collegamento diretto al Castello di Reggiolo.
Il vizio di eccesso di potere per insufficienza dell’attività istruttoria si sostanzierebbe nella mancanza di studi inerenti possibilità alternative al tracciato; la procedura di screening si sarebbe svolta senza adeguata documentazione riguardo ai flussi di traffico e alle problematiche connesse alle osservazioni svolte dai cittadini al progetto, a cui non sarebbe stato adeguatamente controdedotto.
16.1. Il motivo è complessivamente infondato.
Sotto un primo profilo, gli interventi in questione si inquadrano nella tipologia “Progetti di infrastrutture” di cui all’allegato B.1, B.1.d), “Strade extraurbane secondarie a carattere regionale”, della legge regionale n. 9 del 18.05.1999 (emanata in attuazione delle Direttive 85/337/CEE e 97/11/CE e del D.P.R. 12 aprile 1996), per la quale è prevista la procedura di screening; tale procedura è disciplinata dagli artt. 9 e 10 della legge regionale, che prevedono che l’autorità competente, sulla base dei criteri indicati nell’allegato D, entro 60 giorni dalla pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione dell’annuncio di avvenuto deposito, verifica se il progetto deve essere assoggettato alla ulteriore procedura di V.I.A., esprimendosi sulle osservazioni presentate in contraddittorio con il proponente. La decisione può pervenire ad uno dei seguenti esiti: a) verifica positiva ed esclusione del progetto dalla ulteriore procedura di V.I.A.; b) verifica positiva ed esclusione del progetto dalla ulteriore procedura di V.I.A. con prescrizioni per la mitigazione degli impatti e per il monitoraggio nel tempo; c) accertamento della necessità di assoggettamento del progetto alla ulteriore procedura di V.I.A. prevista dagli artt. da 11 a 18. Trascorsi i 60 giorni, in caso di silenzio se dell’autorità competente, il progetto s’intende comunque escluso dalla ulteriore procedura di V.I.A.
Nel caso di specie, il progetto relativo alla Tangenziale di Novellara, diviso nei tre lotti funzionali, è stato positivamente valutato in sede di procedura di screening e pertanto è stato escluso dalla procedura di V.I.A.
La delibera impugnata della Regione Emilia-Romagna n. 2688 del 20/12/2004 si è espressa in modo motivato e chiaro sulla procedura di screening, e ciò a prescindere dal silenzio significativo previsto dall’art. 10, comma 2, della legge regionale n. 9/99, per cui le censure avverso tale delibera sono irrilevanti.
Inoltre, la sottoposizione dei progetti appartenenti alla categoria prima individuata alla procedura di V.I.A. è solo una eventualità che si presenta come obbligatoria qualora lo screening non si sia positivamente concluso, elemento che non si è verificato nel caso in questione.
Sotto un secondo profilo (quello delle prescrizioni relative al vincolo sui complessi architettonici denominati Casino di Sotto e Mulino di Sopra), occorre rilevare che lo screening compiuto dalla Regione ha avuto riguardo alle criticità del progetto sotto il profilo ambientale e paesaggistico, sottraendo il progetto dalla procedura di V.I.A., ma non inteso in alcun modo superare il vincolo paesaggistico ministeriale, cosa che del resto non attiene a questo tipo di procedura.
La procedura di screening valuta se il progetto, in relazione a sue peculiari caratteristiche, possa avere un’incidenza significativa sull’ambiente.
La V.I.A., invece, si ha quando il legislatore ha già stabilito a priori che l’impatto ambientale del progetto è significativo ovvero quando, a seguito dello screening, i risultati cui si è pervenuti denotano delle specifiche criticità.
Le indicazioni fornite dal D.P.C.M. n. 377 del 1988 si riferiscono alla V.I.A. e non possono essere considerate valevoli anche per lo screening, che costituisce un procedimento molto più veloce e meno approfondito rispetto alla V.I.A.
Nel caso in questione, dalla lettura delle deliberazioni impugnate si evince che sono state effettuate valutazioni sia dal punto di vista dell’inquadramento generale che dal punto di vista programmatico in relazione al Piano territoriale regionale, al Piano regionale delle infrastrutture e al Piano territoriale di coordinamento provinciale.
In ordine alla mancata valutazione di ipotesi alternative, prevista dal D.P.C.M. n. 377 del 1988 e dalla circolare del Ministero dell’Ambiente in data 08/10/1996 n. GAB/96/15326 va rilevato come tale prescrizione si riferisca alle ipotesi da sottoporre a V.I.A., ipotesi che nel caso di specie, è stata motivatamente esclusa dalla Regione Emilia-Romagna.
Riguardo al profilo di censura inerente la mancata o insufficiente risposta data dalle delibere regionali 2688/2004, 389/2004 e 393/2005 alle osservazioni dei cittadini riguardo ai flussi di traffico presenti sul territorio e alle altre problematiche sollevate, si rileva come qualsiasi osservazione è stata presa in considerazione e ne è stata valutata la fondatezza, dimodoché alcune sono state accolte in tutto o in parte, altre sono state respinte e in alcuni casi le delibere impugnate hanno dato conto della necessità di adottare talune misure di mitigazione.
Riguardo poi alla violazione del P.T.C.P. ed in particolare alla tutela degli elementi della centuriazione, la delibera regionale n. 2688 del 2004 dà conto dei profili di compatibilità del progetto rispetto all’art. 16 del P.T.C.P.: “la variante proposta non modifica significativamente l’impianto storico limitandosi al solo attraversamento a raso nel tratto terminale”.
In ordine alle misure di mitigazione previste – che i ricorrenti non ritengono essere vere e proprie misure di mitigazione ma dietro le quali si celerebbe la necessità di sottoporre il progetto a V.I.A. sin dall’inizio – i vizi sono rilevati in modo generico e non vengono indicate in modo sufficiente quali sono le misure di mitigazione previste rispetto alle quali vengono denunciati i vizi rilevati.
17. Con l’undicesimo motivo aggiunto i ricorrenti si dolgono per la violazione dell’art. 19 della legge 11 febbraio 1994 n. 109 e dei principi comunitari in materia di affidamento della esecuzione di opere pubbliche; per la violazione dell’art. 113 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267; per la violazione dei principi generali anche comunitari in materia di affidamento della gestione di servizi pubblici ed in particolare degli artt. 43, 49 e 86 del Trattato CEE nonché dei principi in materia di parità di trattamento, di non discriminazione e di trasparenza. Il Comune avrebbe affidato a Iniziative Ambientali s.r.l. (società a capitale misto, il cui socio privato non è stato scelto attraverso gara) la costruzione della strada senza effettuare un procedura ad evidenza pubblica con violazione delle norme e dei principi rubricati.
17.1. Il motivo è inammissibile sia per tardività, essendo state impugnate, con l’atto di motivi aggiunti notificato in data 18/07/2006, la deliberazione della Giunta Comunale n. 111 del 16/02/2003 nonché la convenzione sottoscritta in data 18/12/2003, sia per difetto di interesse dei ricorrenti ad impugnare questa tipologia di atti che attengono alle scelte comunali in merito al procedimento realizzativo del tracciato stradale, non incidenti sulla posizione proprietaria dei ricorrenti.
18. Conclusivamente il Collegio ritiene che il ricorso sia da respingere in quanto infondato e che i motivi aggiunti siano in parte da respingere e in parte da dichiarare inammissibili (XI motivo aggiunto).
19. Il Collegio, in considerazione della complessità delle questioni trattate, compensa tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, sezione di Parma, pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti in epigrafe: respinge il ricorso principale;
dichiara in parte inammissibili e in parte respinge i motivi aggiunti.
Compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso, in Parma, nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2009 con l'intervento dei Magistrati:
Luigi Papiano, Presidente
Italo Caso, Consigliere
Emanuela Loria, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/10/2009
N. 00436/2004 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
sezione staccata di Parma (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 436 del 2004, proposto da Davoli Marisa, Bartoli Sandro e Bartoli Valseno, rappresentati e difesi dagli avv.ti Giovan Ludovico Della Fontana, Guglielmo Della Fontana, con domicilio eletto presso Alberto Rondani Avv. in Parma, via Garibaldi 23 nonché sui motivi aggiunti depositati in data 31 luglio 2006;
contro
il Comune di Novellara (RE), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Ermes Coffrini, con domicilio eletto presso T.A.R. Segreteria in Parma, P.Le Santafiora 7;
l’Amministrazione Provinciale di Reggio Emilia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Coli, con domicilio eletto presso Mario Ramis Avv. in Parma, B.Go G. Tommasini 20;
il Comune di Campagnola Emilia, in persona del Sindaco pro tempore;
la Regione Emilia Romagna, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Gaetano Puliatti, Fabrizia Senofonte, con domicilio eletto presso Lucia Raboni Avv. in Parma, Galleria Bassa dei Magnani, 3;
nei confronti di
Iniziative Ambientali S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Ermes Coffrini, con domicilio eletto presso il T.A.R. Segreteria in Parma, P.Le Santafiora 7;
per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia,
delle delibere n. 93 in data 29.11.2003 e n. 39 in data 26.4.2004 del Consiglio Comunale di Novellara, rispettivamente di adozione ed approvazione del Pianco Strutturale Comunale, nonchè di ogni altro atto presupposto e conseguente, ed in particolare, della delibera della Giunta Provinciale di Reggio Emilia n. 62 in dta 9.3.2004 con la quale sono state espresse osservazioni e riserve al PSC;
delle delibere n. 45 in data 28.7.2005 e n. 31 in data 27.4.2006 del Consiglio Comunale di Novellara di adozione ed approvazione del 1° stralcio di P.O.C.;
della delibera n. 77 in data 31.7.2005 della Giunta Comunale di Novellara, portante approvazione di progetto definitivo della "Tangenziale Nord";
della delibera n. 10 in data 21.2.2006 della Giunta comunale di Novellara;
del silenzio serbato dalla Regione Emilia Romagna sul progetto della Tangenziale di Novellara presentato dalla società Iniziative Ambientali;
della successiva delibera della Giunta Regionale n. 2688 del 20.12.2004 con cui è stato escluso dalla procedura di V.I.A. il progetto della Tangenziale di Novellara;
delle delibere della Giunta Regionale n. 393 in data 16.2.2005 e n. 389 del 1.3.2004 con cui è stato escluso dalla procedura di V.I.A. dell'Asse Bagnolo - Novellara;
della convenzione sottoscritta in data 18.12.2003 tra il Comune di Novellara e la Iniziative Ambientali s.r.l.;
della delibera n. 111 del 16.2.2003 della Giunta Comunale di Novellara di approvazione di tale convenzione.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Novellara;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Amministrazione Provinciale di Reggio Emilia;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Emilia Romagna;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Iniziative Ambientali S.r.l.;
Visti i motivi aggiunti notificati in data 18 luglio 2006 e depositati in data 31 luglio 2006;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 23 giugno 2009 la dott.ssa Emanuela Loria e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con il ricorso in epigrafe, notificato in data 25/09/2004 e depositato in data 04/10/2004, i ricorrenti, proprietari di aree interessate dal tracciato della Tangenziale Nord del Comune di Novellara in base alle previsioni del P.R.G. approvato nel 1989, impugnano gli atti e i provvedimenti in epigrafe indicati dolendosi per i seguenti motivi di diritto:
1. Violazione dei principi in materia di reiterazione dei vincoli espropriativi e di inedificabilità assoluta nonché di indennizzabilità come risultanti dalla sentenza n. 179/99 della Corte Costituzionale; violazione dei commi 1 e 3 dell’art. 13 della L.R. Emilia-Romagna 19/12/2002 n. 37; eccesso di potere per difetto o insufficienza della motivazione e di attività istruttoria.
Secondo i ricorrenti il tracciato della Tangenziale Nord era già previsto dal P.R.G. del Comune approvato nel 1989 nonché nelle precedenti versioni dello stesso P.R.G. Il vincolo sarebbe decaduto nel 1994 per decorso del termine quinquennale di cui all’art. 2 della legge n. 1187/1968. L’ulteriore vincolo, approvato con la variante speciale al P.R.G. denominata “tangenziale Nord” e approvata con delibera n. 12 in data 16/02/2006, è decaduto nel 2001.
Con il P.S.C. impugnato il Comune ha nuovamente destinato le aree dei ricorrenti a sede della Tangenziale Nord, reiterando in tal modo il vincolo preordinato all’espropriazione, e ciò in violazione dell’art. 13 comma 3 della Legge regionale n. 37/2002 ai sensi del quale il vincolo decaduto può essere reiterato nuovamente per una sola volta. Inoltre, il P.S.C. impugnato non prevede alcun indennizzo per la reiterazione del vincolo, ma anzi esclude il diritto all’indennizzo all’art. 7, comma 3 delle N.T.A. e ciò in violazione di quanto statuito dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 179/1999.
In sede di reiterazione del vincolo non si è proceduto alla comparazione tra interesse pubblico e interessi privati coinvolti; analogamente è illegittimo l’art. 7 delle N.T.A. del P.S.C. nella parte in cui afferma che i vincoli imposti dal P.S.C. hanno natura conformativa e operano a tempo indeterminato, in quanto la destinazione a strada tangenziale non costituisce un vincolo conformativo, bensì espropriativo e, in quanto tale, decade al termine del quinquennio.
2. Illegittimità costituzionale dell’art. 6 della L.R. Emilia-Romagna 24 marzo 2000 n. 20; degli artt. 8 e 13 comma1, della L.R. E.-R. 19/12/20020 n. 37 e dell’art. 9 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327.
Ove si dovesse ritenere che sulla base delle norme regionali rubricate i vincoli apposti dal P.S.C. non debbano essere ritenuti espropriativi e quindi soggetti ad indennizzo ed operino senza alcun limite temporale, i ricorrenti denunciano l’illegittimità costituzionale di tali norme regionali rispetto agli artt. 42 e 117 della Costituzione. E ciò in quanto contrastanti con i principi fondamentali in materia di reiterazione dei vincoli espropriativi e di inedificabilità assoluta nonché di indennizzabilità come risultanti dalla sentenza n. 179/99 della Corte Costituzionale.
I ricorrenti denunciano, inoltre, l’illegittimità costituzionale dell’art. 9 del del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, ove venga interpretato nel senso di prevedere la decadenza per scadenza del termine quinquennale dei soli vincoli preordinati all’esproprio e non anche dei vincoli di carattere sostanzialmente espropriativo e cioè di quei vincoli comportanti uno svuotamento del diritto di proprietà e in particolare la inedificabilità assoluta.
3. Violazione degli artt. 28 e A-5 della L.R. E.-R. n. 20/2000 nonché dell’art. 4 della L.R. E.-R. 9/05/2001 n. 15, violazione dei ”criteri e condizioni per la classificazione acustica del territorio” approvati con delibera della Giunta Regionale Emilia Romagna 09/10/2001 n. 2053; eccesso di potere per difetto di motivazione e di attività istruttoria; illogicità e contraddittorietà; errore sui presupposti e travisamento.
Il parere reso congiuntamente da ARPA e USL di Reggio Emilia in data 09/03/2004 in ordine al P.S.C., nel sottolineare l’importanza della elaborazione e adozione della Zonizzazione Acustica Comunale, ha accertato talune incoerenze cartografiche tra gli elaborati della zonizzazione con quelli del P.S.C., e ciò in violazione dell’art. 4 della L.R. E.-R. 9/05/2001 n. 15, in base al quale le previsioni urbanistiche devono essere coerenti con la classificazione acustica del territorio. ARPA e USL hanno ritenuto necessario rivedere la metodologia utilizzata nella schede della VALSAT (PS3) sia per verificare i dati utilizzati sia per valutare le relative mitigazioni ambientali. Hanno inoltre ritenuto non rispettati i criteri per la definizione delle fasce di rispetto tenendo conto di quanto stabilito dalla deliberazione della Giunta Regionale n. 2051/01 in materia di classificazione acustica del territorio comunale.
Gli organi tecnici, ARPA e USL, hanno inoltre accertato incongruenze tra le norme attuative e le previsioni del Codice della Strada in materia di distanze dalle strade, in quanto il tracciato della Tangenziale Nord di Novellara, pur se essa viene definita strada extraurbana di interesse statale, è in realtà localizzato anche in ambito urbano e quindi nel centro abitato come definito dall’art. A5 della L. R. n. 20/2000: la strada è stata inserita nel P.S.C. prendendo a riferimento la situazione fattuale esistente nel 1989 quando è stato approvato il precedente P.R.G., ma attualmente l’edificazione è arrivata a quindici metri dall’asse stradale.
Non sono inoltre state effettuate, in sede di P.S.C., le corrette analisi di sostenibilità ambientale ai sensi della L.R. 20/2000 e in particolare dell’art. A-5, con riferimento ai flussi di traffico particolarmente ingenti che deriveranno dalla nuova discarica di Cat. 2 B, a Casaletto di Novellara.
Inoltre la VALSAT non ha effettuato una valutazione ponderata in ordine allo stato futuro della qualità dell’aria, avendo l’Amministrazione ritenuto che lo stato futuro corrisponderebbe a quello di fatto rilevato nell’ultima analisi risalente al 2002.
Il parere di ARPA e USL è stato disatteso senza alcuna valida motivazione in quanto il Comune si è limitato ad affermare che la VALSAT sarebbe stata redatta seguendo criteri preventivamente concordati e che comunque i calcoli sarebbero stati approfonditi in sede di P.U.A., laddove, invece, è in sede di P.S.C. che devono essere rispettati i criteri dettati dalla Regione in materia di inquinamento acustico non essendo sufficiente il generico richiamo al Piano di Zonizzazione Acustica.
4. Violazione dell’art. 17 bis delle “Norme per la tutela territoriale e paesistica” del P.T.C.P. di Reggio Emilia, nonché della cartografia del medesimo P.T.C.P.; eccesso di potere per difetto o insufficienza di motivazione e di attività istruttoria, illogicità, contraddittorietà, errore sui presupposti.
Il P.S.C. dimezza le arre vincolate dal P.T.C.P. come “strutture insediative territoriali storiche non urbane” (art. 17 bis) in violazione dell’art. A-8 della L.R. 20/2000 e dell’art. 17 bis delle “Norme per la tutela territoriale e paesistica” che non consentono tale riduzione senza avviare una procedura di variante al piano sopraordinato.
Inoltre, in via subordinata, i ricorrenti sostengono che la riduzione e il ridimensionamento dovevano essere accompagnati da motivazioni di tipo ambientale-paesaggistico e storico-territoriale e non potevano derivare da scelte urbanistiche.
Nel caso di specie, non si rinviene alcuna motivazione di questo tipo, in quanto tutto il territorio originariamente vincolato dal P.T.C.P. costituiva una parte inscindibile del complesso vincolato del Casino di Sotto e del Mulino di Sopra, che, invece, hanno subito una consistente riduzione del vincolo.
5. Violazione dell’art. 16 delle “Norme per la tutela territoriale e paesistica” del P.T.C.P. di Reggio Emilia; dell’art. 146 del D.lgs. n. 490/99 e dell’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004; eccesso di potere per difetto o insufficienza della motivazione e di attività istruttoria, illogicità, contraddittorietà, errore sui presupposti.
Il tracciato della Tangenziale Nord, come individuato dal P.S.C., attraversa aree individuate come “Zone ed elementi di tutela dell’impianto storico della centuriazione” dal P.T.C.P. ed in particolare attraversa il contesto ambientale che collegava, in un unico assetto alberato, la villa gonzaghesca denominata Casino di Sotto e Mulino di Sopra; il collegamento alberato coincideva, in linea di massima, con il cardo massimo della Centuriazione romana legata alla città di Reggio Emilia. L’art. 16 delle Norme di Tutela territoriale e paesistica del P.T.C.P. dispone che nelle zone di tutela dell’impianto storico della centuriazione sono ammesse linee di comunicazione viaria solo qualora si dimostri che gli interventi siano coerenti con l’organizzazione territoriale storica e vanga inoltre garantito il rispetto delle disposizioni dettate a tutela degli elementi della centuriazione stessa, garanzie, che sarebbero del tutto mancanti o comunque insufficienti nel P.S.C. impugnato.
Viene, inoltre, denunciata la violazione del vincolo insistente sui due edifici storici, soggetti alla tutela della legge 1089/1939.
6. Violazione dell’art 28 del R.D. 3 giugno 1940 n. 1357.
Il Comune ha illegittimamente adottato il P.S.C. in assenza del concerto con la Soprintendenza per i beni e le attività culturali e quella per i beni archeologici, in violazione dell’art. 28 del R.D. 3 giugno 1940 n. 1357.
7. Violazione dell’art. 10 delle “Norme per la tutela territoriale e paesistica” del P.T.C.P. di Reggio Emilia; eccesso di potere per difetto o insufficienza di motivazione ed attività istruttoria. Le aree interessate dal tracciato della Tangenziale Nord fanno parte del “Sistema delle aree agricole”, di cui alle “Norme per la tutela territoriale e paesistica”, il cui art. 10 comma 5 prevede che le determinazioni degli strumenti di pianificazione che comportino utilizzazioni diverse da quelle a scopo colturale sono subordinate alla dimostrazione dell’insussistenza di alternative ovvero della loro maggiore onerosità, dimostrazione che non è stata data dal Comune intimato.
Si è costituito in giudizio il Comune di Novellara con memoria di stile in data 19/10/2004 e successive memorie in data 22/10/2004 e 10/10/2006, contestando la fondatezza dei motivi di ricorso.
Si sono costituite in giudizio la Regione Emilia-Romagna, la Provincia di Reggio Emilia, nonché la controinteressata Iniziative Ambientali s.r.l.
I ricorrenti presentavano motivi aggiunti, notificati in data 18/07/2006 e depositati in data 31/07/2006, con cui impugnavano la delibera n. 77 in data 31.7.2005 della Giunta Comunale di Novellara, portante approvazione di progetto definitivo della “Tangenziale Nord”, la delibera n. 10 in data 21/02/2006, il silenzio serbato dalla Regione Emilia Romagna sul progetto della Tangenziale di Novellara presentato dalla società Iniziative Ambientali, la successiva delibera della Giunta Regionale n. 2688 del 20.12.2004 con cui è stato escluso dalla procedura di V.I.A. il progetto della Tangenziale di Novellara, la delibera della Giunta Regionale n. 393 del 16/02/2005 con cui è stato escluso dalla procedura di VIA il progetto dell’Asse Bagnolo - Novellara 1° e 2° lotto, stralcio relativo al lotto C-D, la delibera della Giunta Regionale n. 389 del 1 marzo 2004 con cui è stato escluso dalla procedura di VIA il progetto dell’Asse Bagnolo - Novellara 1° e 2° lotto; la convenzione sottoscritta in data 18 dicembre 2003 tra il Comune e la Iniziative Ambientali s.r.l., la delibera n. 111 del 16 febbraio 2003 della Giunta.
In data 09/10/2007 i ricorrenti depositavano istanza di sospensiva degli atti e provvedimenti impugnati.
Alla camera di consiglio del 23/10/2007 questa Sezione rigettava l’istanza di sospensiva con l’ordinanza n. 231.
Seguiva il deposito di ulteriori memorie e documenti da parte della altre parti costituite, volte a contestare i motivi aggiunti.
All’udienza del 24 marzo 2009 la causa veniva rinviata in attesa di determinazioni della Soprintendenza sul vincolo e al fine della trattazione congiunta con il ricorso n. 433/2004 vertente sul medesimo oggetto tra talune delle medesime parti.
Alla pubblica udienza del 23 giugno 2009 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è infondato.
1. Con il primo motivo i ricorrenti si dolgono del fatto che, con il P.S.C. impugnato, il Comune costituito ha nuovamente destinato le aree dei ricorrenti a sede della Tangenziale Nord, reiterando in tal modo il vincolo preordinato all’espropriazione, e ciò in violazione dell’art. 13 comma 3 della Legge regionale n. 37/2002, ai sensi del quale il vincolo decaduto può essere reiterato nuovamente per una sola volta. Inoltre, il P.S.C. impugnato non prevede alcun indennizzo per la reiterazione del vincolo, ma anzi il diritto all’indennizzo è escluso dall’art. 7, comma 3 delle N.T.A. e ciò in violazione di quanto statuito dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 179/1999.
Inoltre essi argomentano in ordine al fatto che, in sede di reiterazione del vincolo, non si è proceduto alla comparazione tra interesse pubblico e interessi privati coinvolti; analogamente sarebbe illegittimo l’art. 7 delle N.T.A. del P.S.C. nella parte in cui afferma che i vincoli imposti dal P.S.C. hanno natura conformativa e operano a tempo indeterminato, in quanto la destinazione a strada tangenziale non è un vincolo conformativo, bensì espropriativo e, in quanto tale, decade al termine del quinquennio.
1.1. Appare necessario richiamare quanto statuito dall’art. 8 comma 1 della legge regionale n. 37/2002 che dispone che “i vincoli urbanistici finalizzati all’acquisizione coattiva di beni immobili o di diritti relativi ad immobili per la realizzazione di un’opera pubblica, sono apposti attraverso il Piano Operativo Comunale (P.O.C.) ovvero sua variante”. Il Piano Strutturale Comunale (P.S.C.) ha invece il compito di “individuare le infrastrutture e le attrezzature di maggior rilevanza, per dimensione e funzione” laddove il P.O.C., ai sensi dell’art. 30 lett. f), è incaricato della “localizzazione delle opere e dei servizi pubblici e di interesse pubblico”.
Diversa è pertanto al funzione dei due strumenti di pianificazione urbanistica e in nessun caso può affermarsi che a mezzo del P.S.C. il Comune abbia approvato o reiterato un vincolo preordinato all’esproprio. Il vincolo posto dal P.S.C. può essere, pertanto, tutt’al più conformativo e non espropriativo e come tale non necessita, in sede di P.S.C., della previsione di un indennizzo.
Inoltre, si ritiene che nessuna violazione possa configurarsi con riguardo alle N.T.A che prevedono che il vincolo imposto dal P.S.C. abbia natura conformativa, in quanto è la stessa legge sopra citata a prevederlo.
Giova, inoltre, rilevare come appare condivisibile la tesi esposta dalla Provincia di Reggio Emilia nella memoria del 22 ottobre 2007, per cui in base all’art. 13 della legge regionale n. 37/2002 - “il vincolo decaduto può essere motivatamente reiterato per una sola volta attraverso uno degli atti di cui all’articolo 8 commi 1 e 2” (P.O.C., accordo di programma etc…) - il primo P.O.C. approvato dal Comune di Novellara può legittimamente reiterare il vincolo preordinato all’espropriazione giacchè il limite dell’unica reiterazione è riferito al periodo successivo all’entrata in vigore della legge regionale 37/2002, non avendo la disposizione regionale in questione natura retroattiva.
2. Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano l’illegittimità costituzionale delle norme regionali rubricate rispetto agli artt. 42 e 117 della Costituzione, ove esse dovessero essere interpretate nel senso che i vincoli apposti dal P.S.C. non debbano essere ritenuti espropriativi e quindi soggetti ad indennizzo ed operino senza alcun limite temporale. E ciò in quanto contrastanti con i principi fondamentali in materia di reiterazione dei vincoli espropriativi e di inedificabilità assoluta nonché di indennizzabilità come risultanti dalla sentenza n. 179/99 della Corte Costituzionale.
I ricorrenti denunciano inoltre l’illegittimità costituzionale dell’art. 9 del del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, ove venga interpretato nel senso di prevedere la decadenza per scadenza del termine quinquennale dei soli vincoli preordinati all’esproprio e non anche dei vincoli di carattere sostanzialmente espropriativo e cioè di quei vincoli comportanti uno svuotamento del diritto di proprietà e in particolare la in edificabilità assoluta.
2.1. Il motivo, unitamente all’eccezione di legittimità costituzionale, è infondato.
Infatti, come affermato al precedente punto, il P.S.C. non comporta la sottoposizione delle aree al vincolo espropriativo per cui non ne può conseguire l’azione ablativa dell’Amministrazione.
E’, pertanto, manifestamente infondata la censura di illegittimità costituzionale delle norme regionali e segnatamente dell’articolo 8 della legge regionale 37/2002, in quanto il P.S.C. non è in grado di determinare quello svuotamento dei diritto di proprietà sine die che assumono i ricorrenti. La questione di costituzionalità posta con riguardo all’articolo 9 del D.P.R. 327/2001 è inoltre irrilevante nel caso in questione posto che l’art. 33 della legge regionale 37/2002 dichiara la disapplicazione dell’intero capo II del titolo II del D.P.R. 327/2001, per cui l’articolo 9 non trova applicazione.
3. Con il terzo motivo i ricorrenti si dolgono della mancata considerazione e della sostanziale elusione, da parte dei provvedimenti impugnati, del parere tecnico di ARPA e USL in materia di inquinamento acustico e atmosferico riguardo all’opera in questione reso in data 09.03.2004 nonchè della metodologia utilizzata nella VALSAT posta alla base del P.S.C. In particolare il tracciato della tangenziale non rispetterebbe la distanza prevista dal Codice della Strada rispetto al centro abitato.
3.1. Il Comune di Novellara ha approvato – a seguito delle osservazioni contenute nel citato parere tecnico non vincolante – modifiche e integrazioni al Piano Strutturale Comunale con la deliberazione in data 26/04/2004 n. 39, aggiornando gli elaborati già allegati alla delibera di Consiglio Comunale n. 93 del 27/11/2003: tra questi figura la “valutazione preliminare di sostenibilità ambientale”, che racchiude l’analisi dei flussi veicolari oltre alla VALSAT, comprendente le schede della sostenibilità ambientale relative agli ambiti del nuovo insediamento, da riqualificare e da trasformare, la carta delle tutele ambientali, storico-culturali e dei vincoli sovraordinati oltre alla carta dei rispetti e dei limiti all’edificazione: conseguentemente, si ritiene che nessuun difetto di istruttoria o illogicità possa riscontrarsi nel P.S.C. approvato a seguito di tali integrazioni né risulta che i ricorrenti abbiano sollevato ulteriori censure avverso tali integrazioni contenutistiche.
Riguardo al flusso di traffico che interesserebbe la prevista tangenziale e alle asserite carenze dell’elaborato della VALSAT, si tratta di un argomento che impinge nel merito della scelta discrezionale dell’amministrazione comunale, per cui al giudice amministrativo non residuano margini di sindacato che non siano contenuti entro i canoni dell’illogicità e della sproporzionalità, canoni che, nel caso di specie, non appaiono essere stati violati.
4. Con il quarto motivo i ricorrenti affermano che il P.S.C. dimezza le aree vincolate dal P.T.C.P. come “strutture insediative territoriali storiche non urbane” (art. 17 bis del P.T.C.P.) in violazione dell’art. A-8 (ALLEGATO) della L.R. 20/2000 e dell’art. 17 bis delle “Norme per la tutela territoriale e paesistica” che non consentono tale riduzione senza avviare una procedura di variante al piano sopraordinato.
Inoltre, in via subordinata, si sostiene che la riduzione e il ridimensionamento dovevano essere accompagnati da motivazioni di tipo ambientale-paesaggistico e storico-territoriale e non potevano derivare da scelte urbanistiche.
Nel caso di specie, non vi sarebbe alcuna motivazione di questo tipo, in quanto tutto il territorio originariamente vincolato dal P.T.C.P. costituiva una parte inscindibile del complesso vincolato del Casino di Sopra e del Mulino di Sotto, che, invece, hanno subito una consistente riduzione del vincolo.
4.1. Il motivo è infondato in quanto dalla lettura dell’allegato A-8 non si rinviene la vincolatività del P.T.C.P. rispetto al P.S.C. rispetto agli insediamenti e alle infrastrutture storici del territorio rurale ma semmai una sua “programmaticità”, nel senso che non ogni modificazione del P.T.C.P. ad opera del P.S.C. in ordine al tipo di insediamenti considerati implica la necessaria approvazione di una variante al P.T.C.P.
Inoltre, non sussiste la violazione dell’art. 17 bis del P.T.C.P. di Reggio Emilia approvato con la delibera n. 62 del 09.03.2004, in quanto dalla citata delibera non si deduce un contrasto con le previsioni del P.S.C. di Novellara per quanto attiene le aree di cui all’articolo 17 bis.
5. Con il quinto motivo i ricorrenti si dolgono della circostanza che il tracciato della Tangenziale Nord, come individuato dal P.S.C., attraversa aree individuate come “Zone ed elementi di tutela dell’impianto storico della centuriazione” dal P.T.C.P. ed in particolare attraversa il contesto ambientale che collegava, in un unico assetto alberato, la villa gonzaghesca denominata Casino di Sopra e Mulino di Sotto; il collegamento alberato coincideva in linea di massima con il cardo massimo della Centuriazione romana legata alla città di Reggio Emilia.
L’art. 16 delle Norme di Tutela territoriale e paesistica del P.T.C.P. dispone che nelle zone di tutela dell’impianto storico della centuriazione sono ammesse linee di comunicazione viaria solo qualora si dimostri che gli interventi siano coerenti con l’organizzazione territoriale storica e vanga inoltre garantito il rispetto delle disposizioni dettate a tutela degli elementi della centuriazione stessa, garanzie, che sarebbero del tutto mancanti o comunque insufficienti nel P.S.C. impugnato.
Viene, inoltre, denunciata la violazione del vincolo insistente sui due edifici storici, soggetti alla tutela della legge 1089/1939 nonché dell’art. 146 del d.lgs. 490/99 e n. 42/2004.
5.1. Il motivo è infondato.
In primo luogo, occorre rilevare come il P.S.C. sia uno strumento di pianificazione generale e quindi non opera le scelte di dettaglio riservate alla fase della progettazione dell’opera, per cui non può affermarsi che, allo stato della programmazione costituita dai provvedimenti impugnati con il ricorso, siano state violate le aree individuate come “Zone ed elementi di tutela dell’impianto storico della centuriazione”, poiché ciò può eventualmente evincersi solo ad un livello progettuale dettagliato.
Inoltre, per quanto concerne la violazione dell’art. 146 del d.lgs. 490/99 si rileva l’abrogazione delle disposizione ad opera del d.lgs. n. 42/2004. La violazione del vincolo insistente sui due edifici storici denominati Casino di Sopra e Mulino di Sotto concerne anch’essa la fase progettuale dell’opera in quanto attiene alle prescrizioni del tracciato viario che si intende realizzare e non la generale previsione dal parte del P.S.C. che è uno strumento di programmazione urbanistica.
6. Con il sesto motivo si assume la violazione della disposizione di cui all’articolo 20 richiamata del R.D. 03.06.1940 n. 1357 non essendo stato richiesto il concerto delle Autorità preposte alla tutela del vincolo (Soprintendenza) in sede di adozione del P.S.C.
6.1. Il motivo è infondato in quanto la disposizione che si assume violata non si riscontra più nel d.lgs. 42/2004 né si riscontrava nel d.lgs. 490/99 che ha, all’art. 166, abrogato la legge 29.06.1939 n. 1497 di cui il Regio decreto costituiva la fonte attuativa.
7. Con il settimo motivo i ricorrenti assumono la violazione dell’art. 10 delle “Norme per la tutela territoriale e paesistica” del P.T.C.P. di Reggio Emilia oltre all’eccesso di potere per difetto o insufficienza di motivazione ed attività istruttoria, in quanto le aree interessate dal tracciato della Tangenziale Nord fanno parte del “Sistema delle aree agricole”, di cui alle “Norme per la tutela territoriale e paesistica”, il cui art. 10 comma 5 prevede che le determinazioni degli strumenti di pianificazione che comportino utilizzazioni diverse da quelle a scopo colturale sono subordinate alla dimostrazione dell’insussistenza di alternative ovvero della loro maggiore onerosità, dimostrazione che non è stata data dal Comune intimato.
7.1. Il motivo è destituito di fondamento atteso che l’articolo 10 del P.T.C.P. che si assume violato rinvia alle singole zonizzazioni che sono previste nei successivi articoli del P.T.C.P. e che lo strumento di pianificazione ha rispettato.
Dal punto di vista sostanziale, non si vede poi come la scelta comunale di collocare la nuova tangenziale in un’area agricola possa essere ritenuta un’alternativa non valida rispetto a quella di collocarla in altra zona, presumibilmente edificata; si ritiene, in altre parole, che il Comune, anche se non lo ha palesato expressis verbis nel P.S.C., ha implicitamente effettuato la valutazione dell’ipotesi alternativa sotto il profilo dell’onerosità, ma viste le notorie caratteristiche della zona, fortemente urbanizzata e antropizzata, ha ritenuto che l’alternativa meno onerosa in termini di bilancio economico, ambientale e sociale fosse quella di far passare la tangenziale in zona agricola.
Conclusivamente il ricorso è da respingere.
8. Venendo all’esame dei motivi aggiunti depositati in data 31/07/2006, con il primo di essi i ricorrenti denunciano l’asserita violazione dell’art. 45 del D.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 nonché dell’art. 19 della Legge Regionale Emilia Romagna 24 marzo 2000 n. 20, la violazione delle prescrizioni contenute nella delibera della Giunta Regionale n. 2688 in data 20 dicembre 2004, la violazione dei principi di tipicità degli atti amministrativi nonché di necessaria conformità del progetto definitivo dell’opera pubblica ai vincoli storico-artistici, architettonici e ambientali, lo sviamento, in quanto con provvedimento n. 142/05 in data 24 marzo 2005 il Ministero per i Beni Culturali ha dettato prescrizioni di tutela indiretta ai sensi dell’art. 45 del d.lgs. n. 42/2004 dei complessi architettonici denominati Casino di Sotto e Mulino di Sopra siti nel Comune di Novellara, stabilendo che nell’area è vietata ogni nuova edificazione e che potranno essere ammesse solo opere interrate opportunamente mitigate e qualsiasi tracciato dovrà essere realizzato in trincea e coperto da un impalcato che consenta un’adeguata sovrapposizione di terreno di circa 120 m. rispetto all’asse di collegamento tra il Casino di Sotto e il Mulino di Sopra. Da ultimo, poi, il Comune di Novellara ha adottato e approvato lo stralcio di P.O.C. relativo alla Tangenziale Nord e al tratto “Novellara-Bagnolo” richiamando l’art. 12 comma 5 della L.R. 37/2000 e quindi sostanzialmente adottando e approvando una variante al vigente P.O.C.
Secondo la tesi dei ricorrenti la Tangenziale è incompatibile con il vincolo di tutela indiretta apposto dalla Direzione Regionale per i Beni Culturali e ciò in violazione dell’art. 45 del Codice dei Beni Culturali, ai sensi del quale le prescrizioni di tutela indiretta debbono essere recepite dagli enti pubblici territoriali nei regolamenti edilizi e negli strumenti urbanistici nonché in contrasto con l’art. 19 della legge regionale ai sensi del quale la pianificazione ambientale recepisce i vincoli territoriali, paesaggistici e ambientali.
L’incompatibilità è determinata dalla circostanza che, in corrispondenza dell’asse di collegamento tra il Casino di Sotto e il Mulino di Sopra, è previsto che il tracciato della Tangenziale sarà realizzato in superficie e non in trincea e ciò in contrasto con l’art. 45 del d.lgs. 42/2004.
Il Comune di Novellara non ha recepito le prescrizioni di tutela indiretta, ma anzi, nella deliberazione di adozione dello stralcio di P.O.C., si è riservato di utilizzare l’art. 38 bis della legge 109/94 che sancisce che l’approvazione dei progetti definitivi da parte del Consiglio Comunale costituisce variante.
Risulta inoltre sussistere il contrasto con l’art. 16, 1° comma della legge 11 febbraio 1994 n. 109 ai sensi del quale la progettazione deve rispettare i vincoli esistenti nonché con la delibera della Giunta Regionale n. 2688 in data 20 dicembre 2004 con la quale è stabilito che “in fase di progetto definitivo” andranno individuati gli impatti dovuti alla realizzazione dell’infrastruttura in corrispondenza degli elementi tutelati ai sensi del d.lgs. n. 42/2004 con particolare riferimento agli immobili sopra citati ed essere individuate misure di tutela e salvaguardia per tali elementi.
8.1. Il motivo è infondato.
Il Decreto del 24/03/2005, impositivo del vincolo di tutela indiretta dispone che nell’area “potranno essere ammesse solo opere di viabilità interrate e opportunamente mitigate: in particolare qualsiasi tracciato stradale dovrà essere realizzato in trincea e coperto da un impalcato strutturale che consenta un’adeguata sovrapposizione di terreno, per una estensione trasversale di circa 120 metri rispetto all’asse di collegamento tra il Casino di Sotto e il Mulino di Sotto…”
Tali prescrizioni, peraltro, sono state oggetto dell’apertura di un procedimento di modifica da parte della Soprintendenza per i Beni architettonici e per il Paesaggio competente per territorio (vedasi l’avvio del procedimento di cui alla nota del 17/06/2008), da cui si desume che “potranno essere ammesse opere di viabilità con tracciato lineare e sostanzialmente a raso del piano di campagna” (e quindi non più interrate), che non prevedano l’introduzione di rotatorie. Si prevede che esclusivamente nel tratto necessario a garantire il superamento dell’argine del Canale dei Mulini il tracciato stradale possa essere realizzato in rilevato per una lunghezza massima di 65 metri. E ciò a dimostrazione della circostanza che le modalità di tutela indiretta degli immobili sottoposti a vincolo sono tutt’altro che stabilite in relazione alle modalità di realizzazione della strada.
A prescindere dalla modifica tutt’ora in itinere di tali condizioni di tutela, occorre rilevare come le prescrizioni allo stato disposte dalla Soprintendenza non sono ostative alla previsione di una infrastruttura stradale nell’area né come pianificazione né come progettazione dell’opera.
La deliberazione n. 77 del 13/07/2005 della Giunta Comunale di Novellara ha approvato il progetto definitivo in linea tecnica della Tangenziale Nord, ma non ha imposto alcun vincolo espropriativo e preordinato all’espropriazione, in quanto si tratta solo di un’approvazione in linea tecnica. La delibera, inoltre, motiva ampiamente in ordine alla presenza del vincolo e agli effetti sullo stralcio dell’opera nel tratto interessato dalle prescrizioni vincolistiche.
Con i successivi atti – adozione del primo stralcio di P.O.C. in data 28/07/2005 da parte del Comune, approvazione da parte della Provincia con deliberazione in data 13/09/2005 nonché approvazione del primo stralcio di P.O.C. da parte del Comune in data 27/04/2006 – sono stati posti vincoli di carattere urbanistico e non progettuale; tali vincoli non sono in contrasto con le determinazioni della Direzione Regionale in quanto queste ultime non escludono la presenza dell’infrastruttura stradale nell’ara sottoposta alle prescrizioni di tutela indiretta, diverso essendo un atto a valenza urbanistica rispetto a un provvedimento che preveda la progettazione esecutiva dell’opera. Conseguentemente le prescrizioni di tutela non dovevano necessariamente essere inserite nel provvedimento di natura urbanistica contenente lo stralcio di P.O.C.
L’approvazione del progetto, come sopra ricordato, è infatti, avvenuta solo in linea tecnica da parte della Giunta con un atto che non ha valenza di dichiarazione di utilità, indifferibilità e urgenza dell’opera e pertanto non prelude all’espropriazione.
9. Con il secondo dei motivi aggiunti, i ricorrenti si dolgono della violazione e falsa applicazione della L.R. Emilia-Romagna 19 dicembre 2002 n. 37 nonché della violazione e falsa applicazione dell’art. 38 bis della legge 11 febbraio 1994 n. 109, in quanto non sussisterebbero i presupposti per la dichiarazione di pubblica utilità della Tangenziale Nord ad opera del P.O.C. in quanto l’art. 12 comma 5 della legge regionale citata si riferirebbe al caso in cui l’opera pubblica non sia conforme al P.O.C. esistente e presupporrebbe quindi la vigenza del P.O.C.; inoltre ai sensi dell’art. 15 la dichiarazione di pubblica utilità può essere disposta solo dagli atti di apposizione del vincolo espropriativo previsti dal precedente art. 8 comma 2°, qualora con tali atti si provveda anche all’approvazione del progetto definitivo dell’opera. Quindi il Comune del tutto illegittimamente ha ritenuto che l’approvazione dello stralcio di P.O.C. comporti ex lege la dichiarazione di pubblica utilità.
9.1. Il motivo è infondato in quanto l’articolo 12 comma 6 della legge regionale n. 37/2002 prevede che “nel caso di cui al comma 5 la delibera di approvazione della variante al P.O.C. comporta altresì dichiarazione di pubblica utilità qualora l’autorità competente alla realizzazione dell’opera ovvero il soggetto privato che chiede l’espropriazione ne faccia espressa richiesta trasmettendo all’Amministrazione comunale il progetto definitivo dell’opera, in luogo di quello preliminare”.
La disposizione non può essere letta nel senso che solo la delibera di approvazione della variante al P.O.C. comporti la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera: non si vede sulla base di quale ratio la delibera di prima approvazione del P.O.C. ovvero quella di un suo stralcio comporterebbe effetti diversi rispetto alla delibera di approvazione di una sua variante.
Non può pertanto condividersi la lettura restrittiva della disposizione effettuata dai ricorrenti in quanto non si rinviene la differenza tra le diverse ipotesi rappresentate, laddove appare logico interpretare estensivamente la citata disposizione.
Nel caso di specie l’Amministrazione ha preso atto del progetto presentato dal controinteressato limitandosi a approvarlo in linea tecnica, come già rilevato al precedente punto 9.1.
10. Con il terzo motivo e il quarto dei motivi aggiunti viene reiterata l’asserita violazione dell’articolo 12 della L.R. Emilia - Romagna 19 dicembre 2002 n. 37 nonché la violazione e falsa applicazione dell’art. 38 bis della legge 11 febbraio 1994 n. 109, in quanto il Consiglio comunale si sarebbe limitato a prendere atto dei progetti definitivi approvati e quindi non poteva invocare l’art. 12 della L.R. citata e dichiarare la pubblica utilità dell’opera. Infatti la procedura di variante urbanistica e di dichiarazione di pubblica utilità costituisce un tutt’uno con la determinazione positiva sul progetto definitivo presentato.
Inoltre, (quarto motivo) sarebbe illegittima la suddivisione in tre stralci funzionali dell’intero progetto che sarebbe unicamente volta ad aggirare il vincolo di tutela indiretta in quanto i singoli lotti non sono idonei a costituire parti funzionali, fattibili e fruibili rispetto all’intero intervento come prescritto dalla legge 109/1994.
10.1. I due motivi non sono meritevoli di accoglimento in quanto, come già rilevato, il Consiglio Comunale ha legittimamente preso atto del progetto presentato dal privato ai sensi dell’art. 12 comma 6 delle L.R. 37/2002 dietro richiesta dell’autorità competente alla realizzazione dell’opera e l’ha dichiarata di pubblica utilità tramite l’approvazione del P.O.C.
Il profilo urbanistico si differenzia, infatti, rispetto a quello dell’approvazione del progetto.
Quanto alla suddivisione in stralci, i ricorrenti non danno dimostrazione della circostanza che i lotti approvati in linea tecnica non sarebbero funzionali, fattibili e fruibili, ma effettuano un’apodittica affermazione, laddove viene asserito che lo stralcio del lotto che interessa la zona sottoposta alla tutela indiretta sarebbe stato compiuto per aggirare il vincolo stesso.
Inoltre, come già rilevato, il Consiglio Comunale, con la deliberazione n. 31 del 27.04.2006, ha approvato uno stralcio del P.O.C. e non il progetto definitivo dell’opera, attesa la natura urbanistica del POC e delle sue varianti, laddove l’approvazione del progetto definitivo non compete, nel caso in questione, al Consiglio Comunale.
11. Con il quinto motivi viene dedotta la violazione dell’art. 30 della L.R. 20/2000, in quanto il P.O.C. si articola su cinque anni e quindi il Comune di Novellara non avrebbe potuto approvare uno stralcio di P.O.C., concernente “per di più solo due assi stradali”.
11.1. Il motivo è infondato posto che il P.O.C. costituisce strumento attuativo degli interventi previsti nel P.S.C. e nel R.U.E. e quindi l’Amministrazione ben può decidere di “stralciare” taluni di questi interventi ritenuti particolarmente qualificanti per il territorio, anticipandoli rispetto ad altri con l’approvazione di stralci di P.O.C.
12. Con il sesto dei motivi aggiunti i ricorrenti si dolgono della violazione degli artt. 41 e 43 della L.R. Emilia-Romagna n. 20/2000: violazione dell’art. 13 della L.R. Emilia-Romagna 19 dicembre 2002 n. 37, in quanto fino all’approvazione del P.S.C., del RUE e del P.O.C. i Comuni dovrebbero dare attuazione alle previsioni contenute nei vigenti piani regolatori generali, per cui il Comune non poteva dichiarare la pubblica utilità dell’opera in quanto non conforme al P.R.G. (oltre che per gli altri motivi già esaminati: scadenza dei vincoli espropriativi, reiterazione del vincolo oltre il termine quinquennale).
12.1. Il motivo è destituito di fondamento in quanto il Comune di Novellara non è privo di R.U.E. e di P.S.C., che, al contrario rispetto al caso tenuto presente nella sentenza del Consiglio di Stato richiamata dai ricorrenti, sono stati approvati e hanno pertanto sostituito le previsioni del P.R.G.
Con l’approvazione dello stralcio del P.O.C. il Comune si è limitato a anticipare la dichiarazione della pubblica utilità di un’opera già prevista in quegli strumenti di pianificazione urbanistica approvandone in linea meramente tecnica il progetto.
13. Con il settimo motivo aggiunto viene censurata la violazione del D.P.R. 30 marzo 2004 n. 142 e delle prescrizioni dettate dalla deliberazione n. 2688/2004 della Giunta Regionale, oltre all’eccesso di potere per errore sui presupposti e al travisamento dei fatti. Il progetto non sarebbe aggiornato alle disposizioni dettate dal regolamento rubricato inerenti la prevenzione e il contenimento dell’inquinamento acustico, come prescritto dalla delibera n. 2688/2004 della Regione E.-R.
Inoltre, il tracciato della strada sarebbe stato sovrapposto a planimetrie non aggiornate per cui la Tangenziale appare molto più distante dall’area edificata di quanto non lo sia nella realtà.
13.1. Il motivo è infondato.
Come già rilevato riguardo a altre doglianze contenute nei motivi aggiunti, l’Amministrazione comunale ha approvato il progetto di Tangenziale “in linea di massima”, per cui eventuali errori materiali presenti nel tracciato potranno essere rimossi nelle successive fasi di progettazione.
14. Con l’ottavo motivo aggiunto viene censurato l’eccesso di potere per la manifesta incongruenza del piano finanziario della Tangenziale Nord.
14.1. Il mezzo d’impugnativa è infondato per le medesime considerazioni già svolte al precedente punto 13.1.
15. Con il nono motivo aggiunto viene rilevata la violazione dei principi in materia di reiterazione dei vincoli espropriativi e di inedificabilità assoluta nonché di indennizzabilità come risultanti dalla sentenza n. 179/99 della Corte Costituzionale; violazione dei commi 1 e 3 dell’art. 13 della L.R. Emilia-Romagna 19/12/2002 n. 37; eccesso di potere per difetto o insufficienza della motivazione e di attività istruttoria.
15.1. Il motivo è infondato: sul punto della reiterazione del vincolo si richiama quanto più sopra espresso con riguardo al 1° motivo di ricorso che viene integralmente richiamato.
In ordine alla mancata previsione dell’indennità, l’art. 13 comma 3 L.R. 37/2000 richiama l’art. 39 del D.P.R. 327/2001, il quale prescrive che qualora non sia prevista la corresponsione dell’indennità negli atti che determinano gli effetti di cui al comma 1, l’autorità che ha disposto la reiterazione del vincolo è tenuta a liquidare l’indennità, entro il termine di due mesi dalla data in cui ha ricevuto la documentata domanda di pagamento e a corrisponderla entro i successivi trenta giorni.
La mancata previsione dell’indennità non inficia pertanto il provvedimento che reitera il vincolo, essendo comunque l’Amministrazione tenuta a liquidare il ristoro previsto dalla legge.
16. Con il decimo motivo i ricorrenti censurano la violazione dell’art. 4 della Direttiva CEE n. 377/87; degli artt. 2 e 4 del D.P.C.M. 10 agosto 1988 n. 377; delle Circolari del Ministero dell’Ambiente 7/10/1996 n. GAB/96/15208 e 8/10/1996/15326; degli artt. 4 e 10 della L.R. E.-R. 18 maggio 1999 n. 9; l’eccesso di potere per errore sui presupposti, per difetto o insufficienza di istruttoria, per contraddittorietà e perplessità, in quanto l’esclusione dalla procedura di VIA del progetto in questione deve ritenersi illegittima sotto molteplici profili.
In primo luogo, vi sarebbe un contrasto tra l’art. 4 della Direttiva CE n. 335/87 e l’art. 10 comma 2 della legge regionale n. 9/99, che prevede che, trascorsi sessanta giorni dalla presentazione del progetto, in caso di silenzio dell’autorità competente, il progetto si intende escluso dalla procedura di V.I.A.
Inoltre, la Regione non poteva escludere dalla V.I.A. un progetto preliminare che si pone in contrasto con le prescrizioni del decreto n. 6807 del 27/07/2004 del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, che ha dettato le modalità della tutela indiretta sui complessi immobiliari Casino di Sotto e Mulino di Sopra.
La procedura seguita è illegittima per violazione delle circolari ministeriali richiamate e del D.P.C.M. n. 377/1988, in quanto essa doveva essere estesa all’intero asse Nord-Sud, Autosole Brennero, comprensivo del nuovo Asse Bagnolo - Novellara, della Tangenziale Nord (parte) nonché del tratto Novellara - Reggiolo di collegamento diretto al Castello di Reggiolo.
Il vizio di eccesso di potere per insufficienza dell’attività istruttoria si sostanzierebbe nella mancanza di studi inerenti possibilità alternative al tracciato; la procedura di screening si sarebbe svolta senza adeguata documentazione riguardo ai flussi di traffico e alle problematiche connesse alle osservazioni svolte dai cittadini al progetto, a cui non sarebbe stato adeguatamente controdedotto.
16.1. Il motivo è complessivamente infondato.
Sotto un primo profilo, gli interventi in questione si inquadrano nella tipologia “Progetti di infrastrutture” di cui all’allegato B.1, B.1.d), “Strade extraurbane secondarie a carattere regionale”, della legge regionale n. 9 del 18.05.1999 (emanata in attuazione delle Direttive 85/337/CEE e 97/11/CE e del D.P.R. 12 aprile 1996), per la quale è prevista la procedura di screening; tale procedura è disciplinata dagli artt. 9 e 10 della legge regionale, che prevedono che l’autorità competente, sulla base dei criteri indicati nell’allegato D, entro 60 giorni dalla pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione dell’annuncio di avvenuto deposito, verifica se il progetto deve essere assoggettato alla ulteriore procedura di V.I.A., esprimendosi sulle osservazioni presentate in contraddittorio con il proponente. La decisione può pervenire ad uno dei seguenti esiti: a) verifica positiva ed esclusione del progetto dalla ulteriore procedura di V.I.A.; b) verifica positiva ed esclusione del progetto dalla ulteriore procedura di V.I.A. con prescrizioni per la mitigazione degli impatti e per il monitoraggio nel tempo; c) accertamento della necessità di assoggettamento del progetto alla ulteriore procedura di V.I.A. prevista dagli artt. da 11 a 18. Trascorsi i 60 giorni, in caso di silenzio se dell’autorità competente, il progetto s’intende comunque escluso dalla ulteriore procedura di V.I.A.
Nel caso di specie, il progetto relativo alla Tangenziale di Novellara, diviso nei tre lotti funzionali, è stato positivamente valutato in sede di procedura di screening e pertanto è stato escluso dalla procedura di V.I.A.
La delibera impugnata della Regione Emilia-Romagna n. 2688 del 20/12/2004 si è espressa in modo motivato e chiaro sulla procedura di screening, e ciò a prescindere dal silenzio significativo previsto dall’art. 10, comma 2, della legge regionale n. 9/99, per cui le censure avverso tale delibera sono irrilevanti.
Inoltre, la sottoposizione dei progetti appartenenti alla categoria prima individuata alla procedura di V.I.A. è solo una eventualità che si presenta come obbligatoria qualora lo screening non si sia positivamente concluso, elemento che non si è verificato nel caso in questione.
Sotto un secondo profilo (quello delle prescrizioni relative al vincolo sui complessi architettonici denominati Casino di Sotto e Mulino di Sopra), occorre rilevare che lo screening compiuto dalla Regione ha avuto riguardo alle criticità del progetto sotto il profilo ambientale e paesaggistico, sottraendo il progetto dalla procedura di V.I.A., ma non inteso in alcun modo superare il vincolo paesaggistico ministeriale, cosa che del resto non attiene a questo tipo di procedura.
La procedura di screening valuta se il progetto, in relazione a sue peculiari caratteristiche, possa avere un’incidenza significativa sull’ambiente.
La V.I.A., invece, si ha quando il legislatore ha già stabilito a priori che l’impatto ambientale del progetto è significativo ovvero quando, a seguito dello screening, i risultati cui si è pervenuti denotano delle specifiche criticità.
Le indicazioni fornite dal D.P.C.M. n. 377 del 1988 si riferiscono alla V.I.A. e non possono essere considerate valevoli anche per lo screening, che costituisce un procedimento molto più veloce e meno approfondito rispetto alla V.I.A.
Nel caso in questione, dalla lettura delle deliberazioni impugnate si evince che sono state effettuate valutazioni sia dal punto di vista dell’inquadramento generale che dal punto di vista programmatico in relazione al Piano territoriale regionale, al Piano regionale delle infrastrutture e al Piano territoriale di coordinamento provinciale.
In ordine alla mancata valutazione di ipotesi alternative, prevista dal D.P.C.M. n. 377 del 1988 e dalla circolare del Ministero dell’Ambiente in data 08/10/1996 n. GAB/96/15326 va rilevato come tale prescrizione si riferisca alle ipotesi da sottoporre a V.I.A., ipotesi che nel caso di specie, è stata motivatamente esclusa dalla Regione Emilia-Romagna.
Riguardo al profilo di censura inerente la mancata o insufficiente risposta data dalle delibere regionali 2688/2004, 389/2004 e 393/2005 alle osservazioni dei cittadini riguardo ai flussi di traffico presenti sul territorio e alle altre problematiche sollevate, si rileva come qualsiasi osservazione è stata presa in considerazione e ne è stata valutata la fondatezza, dimodoché alcune sono state accolte in tutto o in parte, altre sono state respinte e in alcuni casi le delibere impugnate hanno dato conto della necessità di adottare talune misure di mitigazione.
Riguardo poi alla violazione del P.T.C.P. ed in particolare alla tutela degli elementi della centuriazione, la delibera regionale n. 2688 del 2004 dà conto dei profili di compatibilità del progetto rispetto all’art. 16 del P.T.C.P.: “la variante proposta non modifica significativamente l’impianto storico limitandosi al solo attraversamento a raso nel tratto terminale”.
In ordine alle misure di mitigazione previste – che i ricorrenti non ritengono essere vere e proprie misure di mitigazione ma dietro le quali si celerebbe la necessità di sottoporre il progetto a V.I.A. sin dall’inizio – i vizi sono rilevati in modo generico e non vengono indicate in modo sufficiente quali sono le misure di mitigazione previste rispetto alle quali vengono denunciati i vizi rilevati.
17. Con l’undicesimo motivo aggiunto i ricorrenti si dolgono per la violazione dell’art. 19 della legge 11 febbraio 1994 n. 109 e dei principi comunitari in materia di affidamento della esecuzione di opere pubbliche; per la violazione dell’art. 113 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267; per la violazione dei principi generali anche comunitari in materia di affidamento della gestione di servizi pubblici ed in particolare degli artt. 43, 49 e 86 del Trattato CEE nonché dei principi in materia di parità di trattamento, di non discriminazione e di trasparenza. Il Comune avrebbe affidato a Iniziative Ambientali s.r.l. (società a capitale misto, il cui socio privato non è stato scelto attraverso gara) la costruzione della strada senza effettuare un procedura ad evidenza pubblica con violazione delle norme e dei principi rubricati.
17.1. Il motivo è inammissibile sia per tardività, essendo state impugnate, con l’atto di motivi aggiunti notificato in data 18/07/2006, la deliberazione della Giunta Comunale n. 111 del 16/02/2003 nonché la convenzione sottoscritta in data 18/12/2003, sia per difetto di interesse dei ricorrenti ad impugnare questa tipologia di atti che attengono alle scelte comunali in merito al procedimento realizzativo del tracciato stradale, non incidenti sulla posizione proprietaria dei ricorrenti.
18. Conclusivamente il Collegio ritiene che il ricorso sia da respingere in quanto infondato e che i motivi aggiunti siano in parte da respingere e in parte da dichiarare inammissibili (XI motivo aggiunto).
19. Il Collegio, in considerazione della complessità delle questioni trattate, compensa tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, sezione di Parma, pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti in epigrafe: respinge il ricorso principale;
dichiara in parte inammissibili e in parte respinge i motivi aggiunti.
Compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso, in Parma, nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2009 con l'intervento dei Magistrati:
Luigi Papiano, Presidente
Italo Caso, Consigliere
Emanuela Loria, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/10/2009
