TAR Lombardia (MI) Sez. III n. 829 del 28 aprile 2016
Ambiente in genere.Piani e programmi che incidono su piccole aree a livello locale ed esclusione dall’assoggettamento a VAS

Ai sensi dell'art. 6, comma 3 dlv 152\06 non è sufficiente ad escludere dall’assoggettamento alla VAS i piani e programmi che incidano su piccole aree a livello locale. La norma infatti contempla in tale caso la procedura di verifica di assoggettabilità, di cui all’art. 12 del D.lgs. 152/2006, dunque non un’esclusione tout court dall’assoggettamento a VAS, che deve comunque essere eseguita quando, a seguito della procedura di verifica, l’autorità competente valuti che i piani e i programmi producano impatti significativi sull'ambiente, e, comunque, tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell'area oggetto di intervento.

N. 00829/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00098/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 98 del 2015, proposto da:
Parco Pineta di Appiano Gentile e Tradate, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Rusconi, con domicilio eletto presso lo Studio dello stesso in Milano, Via Vincenzo Monti, n. 8;

contro

Regione Lombardia, in persona del Presidente della Giunta pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Viviana Fidani dell’Avvocatura Regionale, con domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura stessa in Milano, piazza Città di Lombardia, n.1;

per l'annullamento

della deliberazione della Giunta Regionale 31 ottobre 2014 n. 2580, pubblicata sul B.U.R.L. il 4 novembre 2014 che ha dichiarato improcedibile, ai sensi dell'art. 2 comma 1 della L. 241/90, l'istanza di variante al Piano Territoriale di Coordinamento del Parco della Pineta di Appiano Gentile e Tradate.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Viste le memorie difensive;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2016 la dott.ssa Valentina Mameli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Parco Pineta di Appiano Gentile e Tradate, già parco regionale (per effetto della legge regionale n. 76/1983), è parco naturale, istituito con legge regionale n. 12/2008.

Il Parco, ai sensi dell’art. 34 bis della legge regionale n. 16/2007, come modificato dalla predetta legge regionale n. 12/2008, si propone le seguenti finalità:

a) tutelare la biodiversità del territorio, conservare ed incrementare le potenzialità faunistiche, floristiche, vegetazionali, geologiche, idriche, ecosistemiche e paesaggistiche dell'area;

b) mantenere e migliorare la presenza delle attività forestali ed agricole tradizionali del territorio mediante la migliore integrazione delle funzioni ecologiche, produttive e protettive del bosco e dei coltivi;

c) conservare i valori paesaggistici del territorio e delle attività tradizionali di utilizzo delle proprietà rurali;

d) promuovere e organizzare la fruizione dell'area ai fini didattici, scientifici, culturali, sociali e ricreativi;

e) difendere e migliorare gli equilibri idrogeologici-forestali;

f) concorrere al recupero delle architetture vegetali;

g) promuovere e concorrere, con i comuni e gli enti gestori di altre aree protette limitrofe, all'individuazione di un sistema integrato di corridoi ecologici.

Con il ricorso indicato in epigrafe il Parco ha impugnato la deliberazione n. 2580 del 31 ottobre 2014 con cui la Giunta della Regione Lombardia ha dichiarato improcedibile l’istanza di variante di piano, approvata dalla Comunità del Parco con le delibere n. 2 del 5 febbraio 2013 e n. 9 del 29 ottobre 2013, in quanto adottata in assenza della procedura di Valutazione Ambientale Strategica e della Valutazione di Incidenza, essendo individuato all’interno del Parco un Sito di Interesse Comunitario (SIC).

Con l’atto introduttivo del giudizio espone che la proposta di variante costituisce riproposizione integrale della variante già proposta con le deliberazioni dell'Assemblea Consortile del Parco n. 5/2008 e n.11/2008 e già approvata dalla Regione con deliberazione della Giunta n.10715 del 2 dicembre 2009, successivamente annullata in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (DPR 22 giugno 2012).

Riproposta integralmente la variante nel 2013, la Regione, però, con la deliberazione n. 2580/2014 ha dichiarato improcedibile la relativa istanza.

Da qui il ricorso indicato in epigrafe, con cui il Parco ricorrente ha chiesto l’annullamento della predetta deliberazione regionale, previa tutela cautelare.

Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.

Alla camera di consiglio del 29 gennaio 2015, fissata per l’esame della domanda cautelare, la parte ricorrente vi ha rinunciato.

In vista della trattazione nel merito del ricorso le parti hanno scambiato memorie e repliche insistendo nelle rispettive conclusioni.

Indi all’udienza pubblica del 21 gennaio 2016 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Con la deliberazione n. 2580 del 31 ottobre 2014 la Giunta della Regione Lombardia ha dichiarato improcedibile l’istanza di variante di piano, approvata dalla Comunità del Parco con le delibere n. 2 del 5 febbraio 2013 e n. 9 del 29 ottobre 2013, in quanto adottata in assenza della procedura di Valutazione Ambientale Strategica e della Valutazione di Incidenza, essendo individuato all’interno del Parco un Sito di Interesse Comunitario (SIC).

Con la predetta deliberazione si è altresì dato atto che la DGR n. 10715/2009 di approvazione della precedentemente deliberata variante di piano “ha impropriamente preso atto del decreto di esclusione dalla Valutazione Ambientale Strategica del 4 giugno 2008, a firma del Direttore del Parco in qualità di Autorità competente”.

Ciò rilevato, il ricorso indicato in epigrafe è affidato ai motivi di gravame di seguito sintetizzati:

1) Violazione e falsa applicazione delle prescrizioni sull'assoggettamento a VAS del PTC del Parco - Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità: la mera presenza di un SIC non determinerebbe necessariamente l'assoggettamento a VAS. Se è vero infatti che l'art 6 comma 2 D.lgs. n.152/2006 e l'allegato 1d della DGR 10 novembre 2010 n.9/761 (recante “Determinazione della procedura di Valutazione ambientale di piani e programmi – VAS”) prevedono in tale ipotesi l’assoggettamento alla VAS, è altrettanto vero che la stessa normativa contempla la possibilità di deroghe per i piani e i programmi che determinano l'uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori degli stessi, circostanza che ricorrerebbe nel caso di specie in cui, a detta del ricorrente, le modifiche apportate in sede di variante andrebbero ad incidere su una superficie inferiore ai 40 ettari;

2) Incompetenza ed eccesso di potere nonché violazione del procedimento: la Regione non potrebbe sostituirsi alle valutazioni espresse dall’Autorità competente; l’approvazione sarebbe un atto vincolato e la Regione non avrebbe alcuna discrezionalità, potendo al più approvare la proposta di variante sottoponendola a condizione, non potendo di contro esprimere una valutazione nel merito circa l’assoggettabilità o meno della variante stessa alla VAS. Sotto altro profilo nell'iter procedimentale previsto dalla norma, la delibera di Giunta dovrebbe essere preceduta da un parere motivato finale (secondo il facsimile L dell’allegato 1d alla DGR 10 novembre 2010 n. 9/761), predisposto dall'autorità regionale competente per la VAS, d'intesa con l'autorità procedente, nonché da una dichiarazione di sintesi finale (secondo il fac simile M alla DGR 10 novembre 2010 n. 9/761). Di contro nell'iter procedimentale che ha condotto alla deliberazione gravata non vi sarebbe traccia di nessuno dei due documenti.

Sotto un profilo logico-giuridico va esaminato in via prioritaria il secondo motivo di gravame, nella parte in cui si deduce la “incompetenza” della Regione a sostituirsi alle valutazioni espresse dall’Autorità competente in materia di VAS.

Ad avviso del Collegio il motivo, così come dedotto, è infondato muovendo da un presupposto normativo non corretto.

Invero nella fattispecie di cui è causa il potere esercitato dalla Regione va ricondotto all’ambito di approvazione del piano territoriale di coordinamento e delle relative varianti. Il riferimento normativo è dunque l’art. 19 della legge regionale n. 86/1983, che attribuisce alla Giunta regionale il suddetto potere, nell’ambito del procedimento ivi delineato.

In proposito va precisato che nel potere di “approvazione” del piano e delle sue successive varianti è insito il potere di non approvazione dello stesso da parte della Regione.

D’altro canto l’interpretazione proposta dal ricorrente secondo cui l’approvazione sarebbe un atto vincolato priverebbe di sostanziale contenuto il potere attribuito alla Regione in materia di governo del territorio, quanto meno sotto il profilo della coerenza con le prescrizioni dettate negli atti generali assunti dalla Regione stessa. Nel caso di specie con la DGR 761/2010, ed in particolare con l’allegato 1d, la Giunta regionale ha dettato prescrizioni in materia di VAS con riferimento al Piano Territoriale di Coordinamento del Parco. Deve ritenersi che la verifica circa il rispetto di tali prescrizioni rientri nei poteri della Regione, che ben può non approvare una variante di piano (a ciò equivale, nella sostanza, la dichiarata improcedibilità della proposta) laddove riscontri una difformità nel procedimento.

Sotto il profilo esaminato, pertanto, il secondo motivo di ricorso non merita accoglimento.

Per una migliore organizzazione espositiva si rinvia l’esame del secondo profilo dedotto con il secondo mezzo di gravame successivamente allo scrutinio del primo motivo di ricorso.

Va premesso che la VAS è un istituto che si ispira ai principi comunitari della prevenzione, della precauzione, dello sviluppo sostenibile e di integrazione nell’ambito dell’elaborazione e adozione degli strumenti di pianificazione e programmazione. Si tratta di un mezzo preventivo di tutela dell’ambiente, in quanto volto a garantire che “gli effetti dell'attuazione dei piani e dei programmi … siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro adozione” (cfr. 4° considerando della Direttiva 2001/42/CE).

E’ una procedura finalizzata precipuamente a mettere in rilievo le possibili cause di un degrado ambientale derivante dall'adozione di piani e programmi interessanti il territorio (Cons. Stato Sez. IV, 13 novembre 2012, n. 5715) così da anticipare la valutazione della compatibilità ambientale ad un momento anteriore alla loro elaborazione e adozione, in una prospettiva globale di sviluppo sostenibile (Cons. Stato sez. IV 6 agosto 2013 n. 4151).

Ciò ricordato quanto ai principi generali sottesi all’istituto in discussione, con il primo motivo di gravame il ricorrente ha dedotto che la presenza di un SIC all’interno dell’area del Parco non comporterebbe necessariamente l’assoggettamento alla VAS, prevedendo la normativa di riferimento possibilità di deroghe.

Ad avviso del Collegio il motivo è infondato.

Invero ai sensi dell’art. l'art 6 comma 2 del D.lgs. n.152/2006 "Fatto salvo quanto disposto al comma 3, viene effettuata una valutazione per tutti i piani e programmi…b) per i quali, in considerazione dei possibili impatti sulle finalità di conservazione dei siti designati come zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici e quelli classificati come siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatica, si ritiene necessaria una valutazione d'incidenza ai sensi dell'articolo 5 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, P, 357, e successive modificazioni".

Coerentemente con tale disposizione il punto 2.1 dell’allegato 1d della DGR 761/2010 prevede che il PTC del Parco è soggetto a VAS laddove “in considerazione dei possibili impatti sulle finalità di conservazione dei siti rete Natura 2000 (Zone di Protezione speciale ZPS e Siti di Importanza Comunitaria SIC) si ritiene necessaria la valutazione di incidenza ai sensi dell'art.6 paragrafo 3 della Direttiva 92143/CEE (punto 4.4. — indirizzi generali)”.

Il comma 3 dell’art. 6 del richiamato D.lgs. 152/2006 prevede che “Per i piani e i programmi di cui al comma 2 che determinano l'uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 2, la valutazione ambientale è necessaria qualora l'autorità competente valuti che producano impatti significativi sull'ambiente, secondo le disposizioni di cui all'articolo 12 e tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell'area oggetto di intervento”.

Tale disposizione è invocata dal ricorrente a supporto del proprio assunto circa la derogabilità dell’assoggettamento alla VAS di piccole aree, circostanza che ricorrerebbe nel caso di specie.

A prescindere dal rilievo che la sussistenza di tale circostanza di fatto è contestata dalla difesa della Regione, ad avviso del Collegio l’interpretazione del comma 3 sostenuta dal ricorrente non è condivisibile. Ai sensi della disposizione non è sufficiente ad escludere dall’assoggettamento alla VAS i piani e programmi che incidano su piccole aree a livello locale. La norma infatti contempla in tale caso la procedura di verifica di assoggettabilità, di cui all’art. 12 del D.lgs. 152/2006, dunque non un’esclusione tout court dall’assoggettamento a VAS, che deve comunque essere eseguita quando, a seguito della procedura di verifica, l’autorità competente valuti che i piani e i programmi producano impatti significativi sull'ambiente, e, comunque, tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell'area oggetto di intervento.

In coerenza con tale disposizione il punto 2.2 dell’allegato 1d alla DGR 761/2010 esplicita che sono soggetti a verifica di assoggettabilità alla VAS le varianti al PTC del Parco che determinano l’uso di piccole aree a livello locale o che costituiscono modifiche minori al piano, riproducendo poi pedissequamente la disposizione di cui al comma 3 dell’art. 6 del D.lgs. 152/2006.

In altri termini la verifica di assoggettabilità è l’ambito procedimentale necessario per escludere la sottoposizione a VAS di varianti al Piano per le piccole aree o di varianti minori.

Tale necessario passaggio procedimentale è stato omesso nell’iter che ha condotto alle deliberazioni

n. 2 del 5 febbraio 2013 e n. 9 del 29 ottobre 2013 della Comunità del Parco.

Va in proposito precisato che, ad avviso del Collegio, non può ritenersi conducente, per diversi ordini di ragioni, l’argomentazione di parte ricorrente secondo cui si tratterebbe della stessa proposta di variante già adottata nel 2008, in relazione alla quale il Direttore del Parco, in seguito alla conferenza di verifica, aveva disposto l’esclusione della VAS.

Innanzi tutto la deliberazione n. 9/2013 accoglie in parte controdeduzioni formulate in relazione alla proposta di variante. Va osservato che, da quanto si legge nella stessa deliberazione, il contenuto delle stesse non appare affatto chiaro (non essendo verbalizzato, in molti casi), non potendosi pertanto escludere che si tratti di modifiche incidenti sull’originaria proposta.

Inoltre, successivamente alla proposta di variante del 2008 è intervenuta la DGR n. 761 del 10 novembre 2011 che, in recepimento delle modifiche introdotte al D.lgs. 152/2006 dal D.lgs. 128/2010, ha dettato (nuove) prescrizioni in ordine alla procedura di VAS.

Invero l’art. 2, comma 3, lett. a), del D.lgs. 29 giugno 2010, n. 128 ha introdotto un’ulteriore condizione ai fini dell’assoggettamento alla VAS di piani e programmi che determinano l'uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi, prevedendo che sia necessario tenere conto “del diverso livello di sensibilità ambientale dell'area oggetto di intervento”.

Tale profilo, ulteriore rispetto all’esito della procedura di verifica di assoggettabilità, non può non tenersi in considerazione nell’area di un parco naturale, in cui è presente un SIC, quale è il Parco ricorrente (per le cui finalità si veda l’art. 34 bis della l.r. 16/2007).

Non si rinviene nel procedimento alcuna valutazione concreta e motivata in relazione a tale aspetto.

In sintesi, ad avviso del Collegio, è assente, nel procedimento che ha condotto all’approvazione della variante di piano, una fase – altrettanto procedimentalizzata – in cui si sia dato conto della sussistenza delle circostanze di cui all’art. 6 comma 3 del D.lgs. 152/2006, al fine di escludere motivatamente la produzione di impatti significativi sull'ambiente.

Correttamente dunque la Regione ha dichiarato improcedibile l’istanza di variante, essendo stato omesso un fondamentale segmento procedimentale.

Anche il primo motivo di ricorso, pertanto, non è meritevole di accoglimento.

Da ultimo, per completezza, quanto al secondo profilo del secondo mezzo di gravame, con cui si è dedotta l’assenza, precedentemente all’adozione della deliberazione della Giunta regionale impugnata, di un motivato parere finale nonché di una relazione di sintesi finale, secondo quanto indicato dai facsimile L e M dell’allegato 1d alla DGR 761/2010, va osservato che tali atti attengono al procedimento di VAS, che nella specie è del tutto mancato. Pertanto la censura formulata appare fuori bersaglio.

In conclusione il ricorso, così come proposto, non è meritevole di accoglimento.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna il Parco ricorrente al pagamento, a favore della Regione Lombardia, delle spese del presente giudizio, che liquida in € 2.500,00 (duemilacinquecento), oltre oneri fiscali, previdenziali e spese generali di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2016 con l'intervento dei magistrati:

Alberto Di Mario, Presidente

Antonio De Vita, Consigliere

Valentina Santina Mameli, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/04/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)