Brevi appunti sulla legge-quadro in materia di incendi boschivi, L. 21 novembre 2000, n.353. Nuovi interventi legislativi in tema di danno ambientale. (Dott.ssa Cristiana Cosentino)

In questi ultimi anni, il legislatore è intervenuto frequentemente e in termini sempre più puntuali e attenti in campo ambientale (si pensi, tra gli altri, al D.Lgs. 4 agosto 1999 n.372, sulla prevenzione e riduzione integrata dell'inquinamento e al D.Lgs. 11 maggio 1999, n.152, sulla tutela delle acque dall'inquinamento, recentemente modificato con il D.Lgs. 18 agosto 2000, n.258).

In particolare, in materia di incendi boschivi, si è assistito, in un primo momento, ad un approccio emergenziale, quale immediata reazione ai numerosi e catastrofici incendi che si sono verificati puntualmente nelle precedenti stagioni estive e con maggiore veemenza in quest'ultima. Ciò ha dato vita al D.L. 4 agosto 2000, n.220 (pubbl. in G.U. del 7 agosto 2000 n.183), che ha determinato l'inasprimento e la creazione di nuove fattispecie penali, quale primo strumento diretto a porre un freno alla spinta criminosa sottostante il verificarsi di tali tragici eventi. Pur tuttavia, a tal uopo, è doveroso sottolineare che nell'ottica di un sistema garantista e ispirato al principio di legalità, quale è il nostro, l'utilizzazione di una legislazione emergenziale e d'urgenza, in campo penale, è univocamente respinta dalla dottrina e dalla giurisprudenza costituzionale, anche per l'insufficienza di risultati positivi concreti, nel caso di specie.

Sebbene, il Decreto Legge in questione, nonostante la pausa estiva, sia stato prontamente convertito in legge, (L. 6 ottobre 2000, n.275, con modificazioni, pubbl. in G.U. del 7 ottobre 2000 n.235), il legislatore, probabilmente stimolato dal clima di insoddisfazione sorto fra gli operatori del settore, ha mutato approccio, dando vita ad un provvedimento legislativo, quale la L. 21 novembre 2000, n.353 (pubbl. in G.U. del 30 novembre 2000, n.280), infinitamente più esaustivo e inteso a creare una serie di strumenti legislativi finalizzati ad assicurare una tutela preventiva ad ampio raggio con il coinvolgimento di più soggetti istituzionali operanti sia a livello statale che a livello locale.

Se, infatti, i precedenti provvedimenti legislativi si sono limitati ad intervenire in ambito penale, quest'ultima legge, sostituendosi in toto agli stessi, coordina e determina in ambito amministrativo le competenze e i poteri d'intervento, da un lato, degli organi dell'amministrazione statale, identificati, in primis, nel Ministro delegato per il coordinamento della protezione civile e nell'Agenzia di protezione civile, e, dall'altro, degli enti territoriali, principalmente della Regione.

La Regione, in particolar modo, ai sensi dell'art.3 commi 1 e 2, deve emanare un piano regionale per la programmazione delle attività di previsione, prevenzione e lotta attiva contro gli incendi boschivi, non oltre centocinquanta giorni dalla deliberazione delle linee guida e delle direttive "deliberate, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, dal Consiglio dei Ministri". Tale piano regionale, secondo i criteri delineati dall'art.3 comma 3, concerne un ampio ambito di attività di monitoraggio, di prevenzione e di previsione degli incendi boschivi (art.3 comma 3 lett. g) ), nonché, tra l'altro, l'individuazione di aree precorse dal fuoco nell'anno precedente (art.3 comma 3 lett. b) ) e di aree a rischio d'incendio boschivo (art.3 comma 3 lett. c) ). Meritevole di nota è la disposizione di cui alla lett. l)  del medesimo articolo, che attribuisce alla Regione la facoltà di prevedere interventi sostitutivi del proprietario inadempiente nell'attività di pulizia e manutenzione delle aree a più elevato rischio; d'altro canto, sempre per lo svolgimento di tali attività, l'art.4 comma 3 dispone la possibilità di concedere contributi ai titolari di aree boscate, con ciò  determinando una notevole intromissione dello Stato nella sfera proprietaria, per finalità di prevenzione e tutela del patrimonio ambientale.

L'inadempienza della Regione a tale obbligo, giustifica un intervento sostitutivo del Ministro delegato per il coordinamento della protezione civile, il quale "predispone le attività di emergenza per lo spegnimento degli incendi boschivi" ex art.3 comma 4.

Il piano regionale suddetto, si pone come strumento giuridico che opera a monte, dal quale dipende l'operatività di una serie di attività che si pongono a valle e che sono ad esso strettamente connessi.

Esse sono individuate, da un lato, nelle attività formative e informative di cui agli artt.5 e 6, dall'altro, negli interventi di cui all'art.7, intitolato significativamente "Lotta attiva contro gli incendi boschivi".

Le prime sono dirette ad incentivare la crescita e lo sviluppo di una effettiva educazione ambientale in ambito scolastico, anche attraverso "l'organizzazione di corsi di carattere tecnico-pratico rivolti alla preparazione di soggetti per le attività previsione, prevenzione degli incendi boschivi e lotta attiva ai medesimi", e a promuovere una informazione ad ampio raggio rivolta alla popolazione sulle cause che producono l'innesco di un incendio e le condotte da tenere in situazioni di pericolo. Il secondo tipo di interventi consiste in una serie ampia e articolata di strumenti tecnici volti a contrastare attivamente il verificarsi di episodi di incendio boschivo, con il coinvolgimento coordinato di mezzi e strutture appartenenti allo Stato e alla Regione. Tra l'altro, è doveroso segnalare la possibilità, da parte della Regione, di avvalersi di personale appartenente ad organizzazioni di volontariato, adeguatamente formato e fisicamente idoneo, ai sensi dell'art.7 comma 3 lett.b). Questa facoltà rappresenta un riconoscimento altamente significativo dell'attività svolta da tempo dalle associazioni ecologiste, nel campo della prevenzione e del monitoraggio, e dell'apporto concreto ed efficace che tali organizzazioni, quali espressioni della sensibilità e della partecipazione della società civile, danno e possono dare in tale ambito.

In termini applicativi, il perno su cui ruota l'intera legge è rappresentato dalla definizione di incendio boschivo, delineata dall'art.2, il quale stabilisce che "per incendio boschivo si intende un fuoco con suscettività a espandersi su aree boscate, cespugliate o arborate, comprese eventuali strutture e infrastrutture antropizzate poste all'interno delle predette aree, oppure su terreni coltivati o incolti e pascoli limitrofi a dette aree". Il legislatore sembra optare per una nozione ampia che si discosta dalle formulazioni adottate dalla giurisprudenza precedente per quanto concerne la fattispecie incriminatrice speciale di cui all'art.423 c.p. La giurisprudenza, infatti, tendeva ad identificare l'incendio in quei fenomeni di ingenti proporzioni con particolare forza distruttiva, tali da porre in pericolo l'incolumità di un numero indefinito di persone[1]. A tal proposito, occorre rilevare che tale diversa e più estesa definizione, adottata dal legislatore, si giustifica per assicurare un tipo di tutela più adeguata al bene che è diretta a proteggere. Infatti, il novello art.423 bis c.p.,  che sanziona penalmente "chiunque cagioni  un incendio su boschi selve o foreste ovvero su vivai forestali destinati al rimboschimento propri o altrui", si pone in rapporto di specialità rispetto all'art.423 c.p. Tale fattispecie penale, sebbene sia inserita nel titolo VI dedicato ai delitti contro l'incolumità pubblica, e, in particolare, al capo I relativo ai delitti di comune pericolo mediante violenza, ad una più attenta lettura, individua, quale principale bene giuridico oggetto di tutela penale, il bene ambientale, comprendente i boschi, le selve e le foreste in generale, e, solo secondariamente, protegge l'incolumità pubblica per i pericoli derivanti da tali fenomeni distruttivi.

Da ciò ne consegue che, mentre l'incendio, ai sensi dell'art.423 c.p. assume rilievo penale nell'ottica della minaccia che può derivarne alla pubblica incolumità, per la sussistenza del reato di cui all'art.423 bis c.p. si prescinde da tale parametro, essendo la norma diretta a tutelare, innanzitutto, il patrimonio forestale della Nazione e, di riflesso, l'incolumità pubblica. Tale interpretazione viene confermata dalla irrilevanza della titolarità della cosa incendiata nella nuova fattispecie penale. Diversamente, nell'incendio doloso di cosa propria, ai sensi dell'art.423 comma 2, per superare la soglia della punibilità è necessario accertare che dal fatto sia derivato un pericolo concreto per la incolumità pubblica, giustificando, in tal modo, la responsabilità penale per una condotta che, altrimenti, determinerebbe una ipotesi di esercizio legittimo del diritto di proprietà, ex art.51 c.p. Il legislatore ha inteso, quindi, elevare la soglia della punibilità configurando l'art.423 bis c.p. come una ipotesi di reato di pericolo presunto a prescindere dalla appartenenza della cosa incendiata, e parificandolo, in tal senso, alla fattispecie di cui al primo comma dell'art.423 c.p., che, invece, riguarda esclusivamente l'incendio doloso di cosa non propria. D'altro canto, ha voluto rafforzare la tutela del bene ambientale, che, in tale ottica, dev'essere protetto al di là dalla sua appartenenza o meno ad un soggetto, in quanto la sua lesione provoca un danno alla collettività in generale.

Questo è, a mio parere, un ulteriore segno della volontà legislativa di scalfire la tradizionale concezione del diritto di proprietà, quale signoria assoluta sul bene, che deve ormai cedere di fronte all'importanza di gran lunga maggiore  di particolari interessi collettivi.

L'aspetto più innovativo di tale normativa è sicuramente da ravvisarsi nelle disposizioni normative inserite nell'art.10 che stabiliscono una serie di vincoli di destinazione concernenti le zone boschive e i pascoli "i cui soprassuoli abbiano subito un incendio". Innanzitutto, tali zone devono mantenere la destinazione che essi avevano prima dell'incendio per almeno quindici anni. Il vincolo in questione dev'essere richiamato, a pena di nullità, in tutti gli atti di compravendita di aree e immobili situati nelle zone suddette. Inoltre, viene fatto divieto, da un lato, di realizzare qualsiasi tipo di costruzione finalizzato ad insediamenti civili e attività produttive, salvo sia stata rilasciata prima dell'incendio la relativa autorizzazione o concessione, e, dall'altro, di praticare, "limitatamente ai soprassuolo delle zone boscate percorsi dal fuoco",  il pascolo e la caccia.

La ratio di tale disposizione è meritevole di particolare attenzione, in quanto ha lo scopo di contrastare quel diffuso malcostume, che è poi il movente principale della maggiorparte degli incendi dolosi che si verificano in Italia, consistente nel sottrarre al patrimonio forestale sempre più vaste aree per destinarle ad attività costruttive o ad attività di pascolo. Infatti, normalmente, una volta verificatosi l'incendio e distrutto il bosco o la foresta che ricopriva il suolo, la zona diventava facile preda di quanti avevano l'intenzione di realizzare fabbricati e costruzioni di varia natura o svolgere attività di pascolo, poiché decadevano gli eventuali vincoli posti a salvaguardia delle stesse.

I divieti sopra esposti dovrebbero costituire un efficace deterrente a tali tipi di condotte illecite. L'operatività della disposizione in questione è subordinata alla realizzazione di un apposito catasto da parte dei Comuni, i quali, entro novanta giorni dalla data di approvazione del piano regionale, "devono censire i soprassuoli già percorsi dal fuoco nell'ultimo quinquennio" ai sensi dell'art.10 comma 2.

La legge, inoltre, è affiancata da una serie di sanzioni amministrative, in caso di violazioni dei divieti sopra analizzati, le quali, per alcune ipotesi, risultano essere inadeguate e insufficienti per svolgere una qualche funzione deterrente.

Infine, a corredo di tali misure sanzionatorie, il comma 8 dell'art.10 prevede il diritto al risarcimento del danno ambientale, rinviando all'art.18 della L. 8 luglio 1986, n.349. A tal uopo, questa disposizione normativa introduce dei significativi criteri di quantificazione del danno, infatti, nell'ambito di tale valutazione, il giudice deve tener conto "dell'ammontare delle spese sostenute per la lotta attiva e la stima dei danni al soprassuolo e al suolo".

Il legislatore interviene nuovamente sulla questione controversa del danno ambientale, con la volontà di ovviare a quelle lacune che sono state causa, fino ad oggi, di una marginale applicazione di tale figura di illecito civile[2]. Ciò deriva dal fatto che il bene ambientale è un tipo di bene non suscettibile di valutazione economica, in termini di mercato. Già con la legge n.349/86 si tentò di individuare una serie di criteri che il giudice deve tener presente per la liquidazione equitativa del danno, quali:

a)      la gravità della colpa individuale;

b)      il costo necessario per il ripristino;

c)      il profitto conseguito dal trasgressore in conseguenza del suo comportamento lesivo.

Tali parametri, fin dall'inizio, sono stati considerati, da dottrina e giurisprudenza, di difficile ed incerta applicazione, oltre che indici della natura sanzionatoria e non soltanto riparatoria del risarcimento. In seguito, con l'art.58 del D.Lgs. n.152/99, nell'ambito della materia disciplinata da tale provvedimento legislativo,  si introdusse una vera e propria ipotesi di quantificazione del danno predeterminata per legge, che opererebbe nel caso in cui fosse impossibile stimare in maniera precisa il danno, salvo prova contraria, individuando quale entità minima del risarcimento la somma relativa alla sanzione pecuniaria amministrativa o alla sanzione penale concretamente applicata.

Per quanto concerne tale ipotesi, vengono mossi i medesimi rilievi critici sopra rilevati, secondo cui tali previsioni determinano un ulteriore allontanamento dell'illecito ambientale dalla sfera della responsabilità extracontrattuale, ai sensi dell'art.2043 c.c., per avvicinarla a finalità più spiccatamente sanzionatorie.

Una inversione di tendenza sembra si possa ravvisare, a mia modesto avviso, in quest'ultima disposizione coniata dal legislatore, in quanto il riferimento espresso alle spese sostenute per la lotta attiva e alla stima dei danni al soprassuolo e al suolo, implicano un reinquadramento di tale figura di illecito nello schema risarcitorio prefigurato dall'art.2043 c.c., il quale prevede una quantificazione del danno rapportata ai pregiudizi in concreto subiti.

Si auspica, quindi, che questo ulteriore intervento legislativo possa stimolare l'applicazione concreta di tale fattispecie di responsabilità civile che, tuttora, a causa delle numerose controversie e incertezze riscontrate in ambito operativo, stenta a decollare.