SUL DPR 9 LUGLIO 2010 n. 139 Quando per semplificare si abolisce … (prima parte)
di Marcellino BOTTONE
Forse l’ultima frontiera del diritto sarà la distribuzione delle leggi attraverso le aziende farmaceutiche: codici acquistabili con ricetta medica perché già forniti, in allegato, degli opportuni antidepressivi, cachet e quant’altro sia necessario a tenere in vita gli operatori che dovranno leggerle, rileggerle, non capirle e … … applicarle.
Ecco, con la pubblicazione - sulla GAZZETTA UFFICIALE DELLA REPUBBLICA ITALIANA, Serie generale n. 199 del 26-8-2010 - del DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 9 luglio 2010 , n. 139: “Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità, a norma dell’articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni.”, si ha almeno questa certezza: che semplificare significa abrogare nello stesso modo in cui per facilitare l’accesso al credito si dispone la chiusura di tutti gli istituti bancari … … .
In quest’orgia di parole che riscrivono la semantica dopo ogni svolta del discorso, anche il vocabolario cessa di essere una sintesi del senso comune e deve riconvertirsi alla mera funzione di indice dei vocabolari possibili: il mio, il vostro, quello del tal ministro, interprete, giudicante, ecc …
Ma qual è l’aspetto positivo ?
Che in questo modo le leggi diventano un rebus: una caccia al tesoro del significato implicito, una scelta dell’interpretazione delle negazioni affermate o delle affermazioni negate, una ricerca del disegno che appare e scompare unendo punti e virgole di un significato che rimanda ad altri, una sfida a decrittare quali segnali neuronali marcano l’elaborazione di una intelligenza rispetto all’occasionale fumata bianca dell’intuito .
E che cos’è un rebus ? Un gioco.
E il gioco si chiama : non scherzare con la legge !
I termini per la conclusione del procedimento.
C’E’ UN TEMPO PER RIGETTARE E UN TEMPO PER APPROVARE
Il D.P.R. 9 luglio 2010, n. 139 stabilisce termini diversi per la conclusione del procedimento di valutazione di una istanza di A.P.S.[1], a seconda della completezza del corredo documentale allegato e della conformità o meno dell’intervento alle norme urbanistico/edilizie e/o alle norme di tutela paesaggistica.
Una prima schematizzazione consente di segnalare che il Comune deve contenere la propria attività procedimentale entro i termini indicati nella seguente Tab.1 , anche se ciò è apparentemente in contrasto con la chiara enunciazione dell’art.3 del dpr 139/2010.
Dalla lettura coordinata degli artt. 3 e 4 del dpr 139/2010, infatti, si deduce l’indubbia esistenza di un “terzo” termine rispetto ai “due” principali (60 e/o 30 gg) , in relazione ad una situazione tipo intermedia (in tab.1 è quella descritta al n°3) per la quale il provvedimento negativo può essere emesso solo dopo aver garantito al privato le facoltà partecipative di cui alla legge 241/90 e s.m.i. .[2]
Tab.1
|
SITUAZIONE TIPO |
Tempo massimo per emettere un provvedimento espresso |
|
|
1 |
Istanza conforme alle norme urbanistico/edilizie e paesistiche (art.3, c.1 del dpr 139/2010) |
60 gg dalla domanda |
|
2 |
Istanza non conforme alle norme urbanistico/edilizie (art.3, c.2 del dpr 139/2010) |
30 gg dalla domanda |
|
3 |
Istanza conforme alle norme urbanistico/edilizie ma non conforme alle norme di tutela paesistica (artt.3 c.2 e art.4 c.4 del dpr 139/2010) |
50 gg dalla domanda |
E’ chiaro che questi limiti temporali non possono essere intesi nella loro accezione assoluta (alias: mera successione di giorni secondo il calendario), in quanto corrispondo ad una situazione ideale (in cui i privati formulano istanze complete ed esaustive; gli altri enti si esprimono con pareri netti e positivi, ecc…) che quasi mai si verifica.
La loro esatta assunzione deve tener conto, infatti, della differenza tra tempi “propri” di un procedimento (tempo effettivo di lavorazione di un fascicolo completo ed esauriente) e tempi “collaterali” (tempo assorbito dall’esigenza di rendere un fascicolo completo ed esauriente).
In altre parole i termini per la conclusione del procedimento relativo all’A.P.S. , pur restando quelli prestabiliti riportati in Tab.1 dovranno – però - essere computati al netto delle “sospensioni” per integrazioni, ecc…, generalmente previste all’art.4 del dpr 139/2010: cosicché è del tutto ovvia la previsione che si incorrerà in una “tempistica di fatto” in cui i procedimenti si concluderanno in termini superiori a quelli generalmente stabiliti all’art.3 del dpr139/2010.
E allora la domanda successiva è: “va bene, ma anche considerando le varie sospensioni possibili, quali sono i termini “effettivi” (alias: calendario alla mano) entro i quali il Comune deve comunque emettere un provvedimento conclusivo espresso? “.
A questa domanda si può rispondere con la scomposizione delle “Situazioni Tipo” - indicate nella precedente Tab.1 - nelle “Situazioni Particolari” riportate nelle successive Tab.2, Tab.3 e Tab.4, comunque da considerare alla luce delle annotazioni esplicative:
a). In caso di “Istanza conforme alle norme urbanistico/edilizie e paesistiche” , dunque potrà verificarsi che :
Tab.2
|
SITUAZIONI PARTICOLARI |
Tempo massimo per emettere un provvedimento espresso |
||
|
Parziale |
Totale |
||
|
1.1 |
L’istanza è incompleta e – su sollecitazione del Comune - viene successivamente integrata |
60 gg + 15 gg per integrazioni |
75 gg |
|
1.2 |
L’istanza è completa ma viene giudicata non conforme alle norme di tutela paesistica, salvo ripensamento provocato dalle osservazioni del privato in sede partecipativa |
60 gg + 10 gg per osservazioni |
70 gg |
|
1.3 |
L’istanza è incompleta e, dopo le integrazioni, viene giudicata non conforme alle norme di tutela paesistica, salvo ripensamento provocato dalle osservazioni del privato in sede partecipativa |
60 gg + 15 gg per integrazioni + 10 gg per osservazioni |
85 gg |
|
Note - Va precisato che il tempo “totale” per la conclusione del procedimento, in realtà, è suscettibile di ulteriore estensione per il modo di contabilizzare il tempo riservato alla soprintendenza per esprimere il proprio parere vincolante e quello, successivo, riservato al Comune di operare in base a tale parere. - In pratica, una volta che il Comune ritiene che l’intervento sia conforme trasmette alla Soprintendenza – entro 30 giorni dalla domanda – una proposta, sulla quale quest’ultima deve esprimersi entro 25 gg. dalla ricezione (della proposta) con un parere che obbligherà il Comune all’adozione di un provvedimento definitivo entro i successivi 5 gg. dalla ricezione (del parere soprintendenti zio ) ; - E’ chiaro, quindi, che non potendosi prevedere “quanto” tempo decorra tra spedizioni e ricezioni di atti tra i vari Enti coinvolti, il “Termine massimo effettivo” per emettere un provvedimento espresso è suscettibile di estensioni non del tutto prevedibili . |
|||
b). In caso di “Istanza non conforme alle norme urbanistico/edilizie” , dunque potrà verificarsi che :
Tab.3
|
SITUAZIONI PARTICOLARI |
Tempo massimo per emettere un provvedimento espresso |
||
|
Parziale |
Totale |
||
|
2.1 |
L’istanza è incompleta e – su sollecitazione del Comune - viene successivamente integrata |
30 gg + 15 gg per integrazioni |
45 gg |
|
2.2 |
L’istanza è incompleta e – nonostante la sollecitazione del Comune – non viene integrata |
30 gg + 15 gg per integrazioni |
45 gg |
|
|
|||
c). In caso di “Istanza conforme alle norme urbanistico/edilizie ma non conforme alle norme di tutela paesistica” , dunque potrà verificarsi che :
Tab.4
|
SITUAZIONI PARTICOLARI |
Tempo massimo per emettere un provvedimento espresso |
||
|
Parziale |
Totale |
||
|
3.1 |
L’istanza è completa ma viene giudicata non conforme alle norme di tutela paesistica, nonostante le osservazioni formulate dal privato in sede partecipativa |
30 gg + 10 gg per osservazioni + 10 gg per rigetto |
50 gg |
|
3.2 |
L’istanza è incompleta e, dopo le integrazioni, viene giudicata non conforme alle norme di tutela paesistica, nonostante le osservazioni formulate dal privato in sede partecipativa |
30 gg + 15 gg per integrazioni + 10 gg per osservazioni + 10 gg per rigetto |
65 gg |
|
Note - Va precisato che il tempo “totale” per la conclusione del procedimento, in realtà, è suscettibile di ulteriore estensione per il modo di contabilizzare il tempo riservato alla partecipazione del privato e quello, successivo, riservato al Comune di operare in base alle osservazioni del richiedente. - In pratica, una volta che il Comune ritiene che l’intervento non sia conforme alle norme di tutela paesistica avvisa il privato invitandolo a formulare – entro 10 giorni dalla ricezione – proprie osservazioni, in base alle quali il Comune adotta un provvedimento definitivo entro i successivi 10 gg. dalla ricezione (delle osservazioni) ; - E’ chiaro, quindi, che non potendosi prevedere “quanto” tempo decorra tra spedizioni e ricezioni di atti tra il Comune ed i privati, il “Termine massimo effettivo” per emettere un provvedimento espresso è suscettibile di estensioni non del tutto prevedibili . |
|||
Commissioni locali per il paesaggio
C’ERAVAMO TANTO AMATI … … . UN ADDIO?
Rispetto alla legislazione previgente, il dpr 139/2010 riferisce il fine del Legislatore di innovare non solo in ordine al “cosa” (tipologia degli interventi)) e “quando” (tempistica dei procedimenti) ma anche al “come” (organizzazione e competenze) si persegue la tutela paesaggistica.
Tra le novità, infatti, è di assoluto rilievo la statuizione dell’art.4, comma 12 del dpr 139/2010, secondo il quale per gli interventi soggetti ad A.P.S. “non è obbligatorio il parere delle Commissioni locali per il paesaggio, salvo quanto diversamente previsto dalla legislazione regionale …” .
Per quanto risulta allo scrivente, la Regione Campania – laddove ha legiferato esercitando il previsto potere di sub delega - non si è mai spinta a selezionare modalità di tutela paesistica diverse e distinte dipendenti dalla natura e/o consistenza delle mutazioni da introdurre nelle zone vincolate[3] ( limitandosi a perpetuare il principio generale secondo cui, individuato un bene da tutelare, la tutela si esercita con un’unica modalità procedimentale), e dunque è lecito ritenere che la citata disposizione del dpr 139/2010 sia di immediata applicazione.
Tutelare : cosa e come
NIENTE E’ PIU’ COMPLICATO DELLA SEMPLICITA’
Che negli ultimi anni si sia abbondantemente abusato del termine “semplificazione”, talvolta fino a tracimare nel ridicolo, è agli atti: e dunque è lecito essere prudenti nel riconnettere tale attributo anche al dpr 139/2010.
Vediamo, dunque, senza diffidenze preconcette, di cogliere le questioni/novità del dpr 139/2010 che possono oggettivamente corrispondere ad una semplificazione o complicazione, avendo per traccia una premessa LOGICA : l’analisi dovrà essere condotta con riferimento alla Legislazione previgente.
1. INTERVENTI SOGGETTI AD AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA, ma anche altro …
Affermare che nell’esercizio della tutela debba distinguersi tra tipologie ed entità degli interventi innovativi, essendo del tutto ovvio che una diversa gradualità dei stessi può provocare diversi livelli di incisione del bene tutelato, è certamente un fatto condivisibile.
Definire anche quali interventi possano configurare un impatto paesaggistico “di lieve entità” (art.1, c.1 del dpr 139/2010), tali cioè da essere assoggettati ad un procedimento di autorizzazione “semplificato”, è indiscutibilmente apprezzabile come una facilitazione.
Al dpr 139/2010, però, va riconosciuta anche una ulteriore semplificazione : quella di aver fornito indicazioni in ordine agli “interventi non soggetti ad autorizzazione paesistica”.
Infatti :
- prima del dpr 139/2010, il limite alla soggezione dell’autorizzazione paesaggistica preventiva era stabilito - dallo stesso Codice dei beni culturali e del paesaggio[4] - in termini abbastanza generali e sostanzialmente riassumibili nella tipologia concettuale degli “interventi … … che non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici”;
- con il dpr 139/2010, invece, si stabilisce che “Sono assoggettati a procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica, … …, gli interventi di lieve entità, … … , sempre che comportino un’alterazione dei luoghi o dell’aspetto esteriore degli edifici, indicati nell’elenco di cui all’allegato I … … “[5];
- ergo, dopo il dpr 139/2010 si perviene ad una più chiara demarcazione tra gli interventi effettivamente soggetti ad autorizzazione paesistica, perché il Legislatore ha implicitamente enunciato un discrimine di principio secondo il quale:
- “gli interventi… … indicati nell’elenco di cui all’allegato I” sono “assoggettati a … autorizzazione paesaggistica, …” ma solo se “comportino un’alterazione dei luoghi o dell’aspetto esteriore degli edifici”;
- gli stessi interventi “ indicati nell’elenco di cui all’allegato I”, laddove NON “comportino un’alterazione dei luoghi o dell’aspetto esteriore degli edifici” NON SONO ASSOGGETTATI AD AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA .
2. INTERVENTI SOGGETTI AD AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA E CONFORMITA’ URBANISTICO EDILIZIA . La guerra continua … …
Dopo aver affermato in tutte le sedi ed in tutte le salse che la tutela paesaggistica e l’urbanistica costituiscono due ambiti “distinti”, dunque indipendenti sul piano procedimentale, talché qualunque titolo edilizio non può prescindere dalla preliminare acquisizione – per gli interventi da eseguirsi in aree vincolate – dell’autorizzazione paesaggistica, ecco che il Legislatore cambia parzialmente rotta: per le opere di “lieve entità” di cui al dpr 139/2010 non vale il principio di subordinazione generale (prima l’autorizzazione paesistica e poi quella urbanistico edilizia) ma esattamente l’opposto (prima l’autorizzazione urbanistico edilizia e poi quella paesistica).
Tanto si ricava, infatti, dalla espressa statuizione :
o di imporre l’allegazione - all’istanza “presentata ai fini del rilascio dell’autorizzazione semplificata ”[6] – di una attestazione relativa alla “conformità del progetto alla disciplina urbanistica ed edilizia” ;
o di imporre che “L’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione … , verifica preliminarmente, … , la conformità dell’intervento progettato alla disciplina urbanistica ed edilizia.”[7];
o di sancire che solo “In caso di esito positivo della verifica di conformità urbanistica ed edilizia …, l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione valuta la conformità dell’intervento alle specifiche prescrizioni d’uso contenute nel piano paesaggistico o nella dichiarazione di pubblico interesse o nel provvedimento di integrazione del vincolo, ovvero la sua compatibilità con i valori paesaggistici presenti nel contesto di riferimento.”[8] ;
o di stabilire che “In caso di non conformità dell’intervento progettato alla disciplina urbanistica ed edilizia, l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione dichiara l’improcedibilità della domanda di autorizzazione paesaggistica”[9] , quindi “invia comunicazione all’interessato ai sensi dell’articolo 10 -bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, … , assegnando un termine di dieci giorni, dal ricevimento della stessa, per la presentazione di eventuali osservazioni” e “Ove, esaminate le osservazioni, persistano i motivi ostativi all’accoglimento, l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione rigetta motivatamente la domanda “.[10]
Le citate statuizioni del dpr 139/2010 non appaiono, di certo, né una “SEMPLIFICAZIONE” procedimentale né una chiarificazione dei rapporti tra tutela paesistica e gestione del territorio, finendo anzi per introdurre pericolose incertezze in quel magmatico fiume di interpretazioni giurisdizionali e dottrinarie che ormai andava solidificandosi in principi di distinzione e di autonomia dei due ambiti.
Ad esempio :
Ø in presenza di trasformazioni del territorio, perché il diniego paesaggistico può essere giustificato dalla non conformità urbanistica nei casi di interventi di “lieve entità” (dpr 139/2010) ma non nei casi di interventi di entità, per così dire, più “consistente” (dlvo 42/2004 e s.m.i.) ?[11]
Ø e che fondamento può riconoscersi ad un principio per il quale un intervento in zona paesaggistica, anche se potenzialmente “conforme” alle relative norme di tutela del vincolo, deve essere negato motivando in base ad un fatto non presupposto : la conformità urbanistica. In altri termini, è pacifico che un intervento in contrasto con le previsioni urbanistico edilizie debba – in assoluto - essere “vietato”, ma ciò non ha nulla a che vedere sulla “legittimità” dei dinieghi che possono essere opposti su singole e/o specifiche questioni che afferiscono, su altri piani, al medesimo intervento (quanti interventi si possono immaginare conformi al paesaggio, benché difformi da un P.R.G. e/o viceversa … … ?).
Ø Si poteva, cioè, confermare il “principio di presupposizione” già previsto dal dlvo 42/2004 (del tipo: il titolo edilizio costituisce atto autonomo e presupposto dell’autorizzazione paesaggistica semplificata), oppure stabilire un “principio di doppia conformità” (analogo a quello dell’art.36 dpr 380/01, del tipo: “L’inizio dei lavori di cui all’autorizzazione paesaggistica semplificata è subordinata alla verifica di conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia, da compiersi nel rispetto della disciplina vigente” ).
Insomma, a tacer d’altro, l’inserimento di un principio di subordinazione della tutela paesaggistica alla conformità urbanistico edilizia appare una innovazione incomprensibile (non è funzionale) sotto molti punti di vista, di dubbia legittimità costituzionale (non è aderente ai principi di distinzione e priorità degli interessi da tutelare) e – non da ultimo – incoerente rispetto ai parametri di semplificazione (efficienza, efficacia, ecc…) che vincolano l’attività della pubblica amministrazione.
Ad esempio :
Ø l’applicazione “letterale” del dpr 139/2010 implicherebbe, “In caso di esito positivo della verifica di conformità urbanistica ed edilizia” (Art.4, comma 2, dpr 139/2010) e “In caso di valutazione positiva della conformità ovvero della compatibilità paesaggistica dell’intervento” (Art.4, comma 6,7,8 e 9, dpr 139/2010), l’obbligo/dovere dell’amministrazione di rilasciare l’autorizzazione paesaggistica semplificata , la quale “è immediatamente efficace ed è valida cinque anni” (Art.4, comma 11, dpr 139/2010) ;
Ø letteralmente, dunque, se ne deve dedurre che gli interventi di cui al dpr 139/2010 sono stati assoggettati ad una semplificazione non solo “procedurale” ma “sostanziale”, questa essendo la mancata previsione - per gli stessi – del rilascio di un “titolo edilizio” implicito o esplicito: infatti per il dpr 139/2010 i lavori di “lieve entità” non abbisognano che di una preventiva attestazione (anche solamente di “parte”, per i comuni titolari di sub delega regionale in materia di autorizzazione paesaggistica) di conformità (o di asseverazione in caso di D.I.A) urbanistica ed edilizia;
Ø in altre parole, da una interpretazione letterale dal testo del dpr 139/2010 si ricava l’espunzione dei lavori di “lieve entità” dalla lista dei lavori assoggettati a titoli edilizi espliciti (come il permesso di costruire) o impliciti (come la D.I.A : per questa, infatti, non si richiede la decorrenza di 30 gg , bastando l’allegazione dell’asseverazione di cui all’art. 23 del dpr 380/01 e s.m.i.) ;
Ø ma ciò contraddice espressamente lo stesso dpr 139/2010, che non reca alcuna indicazione di tal segno, e le enunciazioni rinvenibili nei documenti parlamentari preparatori [12] ;
Ø dato per scontato che non v’è obiezione possibile alla affermazione che – anche per i lavori di lieve entità - il dpr 139/2010 non ha abrogato alcuna disposizione del dpr 380/01, le contraddizioni della annunciata nuova “semplificazione” non cessano ma diventano addirittura insolubili. Ad esempio, se il regime dei titoli disciplinati dal "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia" non è stato modificato, è allora inapplicabile la semplificazione del dpr 139/2010 relativa alla tempistica, alle allegazioni, ecc…, come si può agevolmente ricavare dal seguente confronto :
|
Art.4, comma 2, dpr 139/2010 (stralcio) |
Art.23, dpr 380/01 (stralcio) |
|
Semplificazioni procedurali 1. L’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione, ricevuta la domanda, verifica preliminarmente … … .
2. L’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione, ..., verifica preliminarmente, ove ne abbia la competenza, la conformità dell’intervento progettato alla disciplina urbanistica ed edilizia. Nel caso in cui non sia competente, verifica l’attestazione di conformità urbanistica rilasciata dal Comune nel cui territorio è localizzato l’intervento o l’asseverazione prescritta in caso di intervento sottoposto a denuncia di inizio di attività, già presentate all’atto della domanda. In caso di non conformità dell’intervento progettato alla disciplina urbanistica ed edilizia, l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione dichiara l’improcedibilità della domanda di autorizzazione paesaggistica, dandone immediata comunicazione al richiedente.
3. In caso di esito positivo della verifica di conformità urbanistica ed edilizia di cui al comma 2, l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione valuta la conformità dell’intervento alle specifiche prescrizioni d’uso contenute nel piano paesaggistico o nella dichiarazione di pubblico interesse o nel provvedimento di integrazione del vincolo, ovvero la sua compatibilità con i valori paesaggistici presenti nel contesto di riferimento. 4. Nel caso in cui la valutazione di cui al comma 3 sia negativa, l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione invia comunicazione all’interessato ai sensi dell’articolo 10 -bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, assegnando un termine di dieci giorni, dal ricevimento della stessa, per la presentazione di eventuali osservazioni. La comunicazione sospende il termine per la conclusione del procedimento. Ove, esaminate le osservazioni, persistano i motivi ostativi all’accoglimento, l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione rigetta motivatamente la domanda entro i successivi 10 giorni. 5. In caso di … … . 6. In caso di … … . 7. L’amministrazione … … . 8. In caso di valutazione … … . 9. Decorsi inutilmente i termini di … … 10. Il parere del … … 11. L’autorizzazione … .. . 12. Nel procedimento di cui al presente decreto … |
3. Qualora l'immobile oggetto dell'intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela compete, anche in via di delega, alla stessa amministrazione comunale, il termine di trenta giorni di cui al comma 1 decorre dal rilascio del relativo atto di assenso. Ove tale atto non sia favorevole, la denuncia e' priva di effetti.
7. Ultimato l'intervento, … … . |
Infatti :
1. se – ad esempio - si intende eseguire trasformazioni di “lieve entità” soggette a D.I.A. , l’art.23 del dpr 380/01 prescrive l’impossibilità di eseguire i lavori prima che siano decorsi “almeno trenta giorni”, e – soprattutto – che “Qualora l'immobile oggetto dell'intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela compete, anche in via di delega, alla stessa amministrazione comunale, il termine di trenta giorni … decorre dal rilascio del relativo atto di assenso. Ove tale atto non sia favorevole, la denuncia e' priva di effetti.” .
2. nel contempo, però, per i medesimi lavori il dpr 139/2010 prescrive che L’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione, ..., verifica preliminarmente, …, la conformità dell’intervento progettato alla disciplina urbanistica ed edilizia. … . In caso di non conformità dell’intervento progettato alla disciplina urbanistica ed edilizia, l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione dichiara l’improcedibilità della domanda di autorizzazione paesaggistica, … “ .
3. dunque si verifica un insuperabile stallo :
i lavori di “lieve entità” di cui al dpr 139/2010 non possono essere ritenuti “conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia”, dunque autorizzati, in mancanza di D.I.A. efficace; ma la D.I.A. di cui al dpr 380/01 non può produrre effetti senza la preliminare acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica semplificata di cui al dpr 139/2010;
4. la D.I.A. (dpr 380/01) è improcedibile senza preventiva autorizzazione paesaggistica (dpr 139/2010) , che – a sua volta – è improcedibile senza preventiva D.IA. (dpr 380/01) … … .. : ognuno dei due procedimenti è preliminare all’altro e dunque non può svilupparsi alcun procedimento (sic!).
5. E’ curioso, infine, notare che neanche guardando alle recenti novità in materia di semplificazione dei procedimenti in materia edilizia[13] si ricavano indicazioni solutive del paradosso appena osservato: infatti, per i lavori di “lieve entità” indicati dal dpr 139/2010 che siano eventualmente assoggettabili a C.I.A. o a S.C.I.A. , il Legislatore ha espressamente subordinato l’applicabilità dei nuovi regimi alla salvezza “ … e comunque nel rispetto … … delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al dlvo 22/01/2004 n. 42 …” (per i lavori soggetti a C.I.A. o ad “Attività Libera”)[14] , stabilendone addirittura la “esclusione” nei “casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali… …” (per i lavori soggetti a S.C..I.A.)[15] .
Se, poi, si guarda all’orizzonte degli interventi che – seppur definiti, dal dpr 139/2010, di lieve entità – sono però assoggettati dal dpr 380/01 a “Permesso di Costruire”, il paradosso che si verifica per la D.I.A. scompare , ma solo per far posto ad una improcedibilità manifesta :
infatti, poiché il dpr 380/01 e il dlvo 42/2004 concordano nel sancire che l’autorizzazione paesaggistica precede il permesso di costruire, ne deriva inequivocabilmente l’impossibilità di applicare il regime del dpr 139/2010 agli interventi di lieve entità sottoposti a permesso di costruire.
Evidentemente, la formulazione testuale del dpr 139/2010 deve essere necessariamente e profondamente modificata dal Legislatore, affinché siano superabili le inaccettabili conclusioni riassunte nella seguente Tab. 5 di confronto tra i diversi regimi vigenti in rapporto agli interventi edilizi di “lieve entità” :
Tab. 5
|
COMPATIBILITA’ TRA PROCEDIMENTI URBANISTICO EDILIZI e PAESAGGISTICI relativamente agli interventi di LIEVE ENTITA’ descritti nell’Allegato 1 al dpr 139/2010 |
||
|
Regime urbanistico applicabile agli interventi di “lieve entità” |
Applicabilità del regime dell’Autorizzazione Paesaggistica semplificata di cui al dpr 139/2010 |
|
|
Attività edilizia libera |
No |
L’esecuzione di questi interventi deve essere “preceduta” da autorizzazione paesaggistica: ma questa non può essere rilasciata perché richiede una verifica preliminare della conformità urbanistico edilizia espressamente “esclusa” dal dpr 380/01 . |
|
Comunicazione di Inizio Attività |
No |
Il procedimento C.I.A. è attivabile previa soggezione degli interventi ad autorizzazione paesaggistica: che però non può essere rilasciata senza verifica preliminare della conformità urbanistico edilizia espressamente “esclusa” dal dpr 380/01 e/o eventualmente attestata dalla C.I.A. . |
|
Segnalazione Certificata di Inizio Attività |
No |
Il regime della S.C.I.A. è esplicitamente escluso nei casi in cui sussistono vincoli paesaggistici. |
|
DENUNCIA di Inizio Attività |
No |
Per questi interventi è stabilito che la D.I.A. diventa efficace “dopo” il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica : che però non può essere rilasciata senza “preliminare” efficacia della D.I.A. . |
|
Permesso di Costruire |
NO |
Per questi interventi è stabilito che devono essere “preceduti” da autorizzazione paesaggistica : che però non può essere rilasciata senza “preliminare” verifica della conformità urbanistico edilizia attestata dal P.d.C. . |
Affinché le conclusioni sin qui raggiunte siano percepite in tutta la loro gravità, si riassume nella seguente Tab. 6 - per ogni voce dell’elenco allegato al dpr 139/2010 - il corrispondente regime applicabile sotto il profilo urbanistico edilizio (è superfluo ricordare che le note differenze legislative regionali consentono di designare soltanto una tabella indicativa e di massima). Quanto siano EFFETTIVE le commistioni tra il regime introdotto dal dpr 139/2010 e quelli urbanistico edilizi è evidente .
Tab. 6
|
CORRISPONDENZA TRA I PROCEDIMENTI URBANISTICO EDILIZI e PAESAGGISTICI dopo il dpr 139/2010 |
|||||||||||||
|
|
|||||||||||||
|
Legenda :
|
|||||||||||||
|
|
Regime urbanistico edilizio corrispondente |
||||||||||||
|
Interventi di lieve entità soggetti ad autorizzazione paesaggistica semplificata D.P.R. 9 luglio 2010 , n. 139 - ALLEGATO 1 (previsto dall'articolo 1, comma 1)
|
Attività edilizia libera |
Comunicazione di Inizio Attività |
Segnalazione Certificata di Inizio Attività |
DENUNCIA di Inizio Attività |
Permesso di Costruire |
||||||||
|
|
|||||||||||||
|
1. Incremento di volume non superiore al 10 per cento della volumetria della costruzione originaria e comunque non superiore a 100 mc. (la presente voce non si applica nelle zone territoriali omogenee "A" di cui all'articolo 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, e ad esse assimilabili e agli immobili soggetti a tutela ai sensi dell'articolo 136, comma 1, lettere a), b) e c), del Codice). Ogni successivo incremento sullo stesso immobile e' sottoposto a procedura autorizzatoria ordinaria; |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
2. interventi di demolizione e ricostruzione con il rispetto di volumetria e sagoma preesistenti. La presente voce non si applica agli immobili soggetti a tutela ai sensi dell'articolo 136, comma 1, lettere a), b) e c), del Codice); |
|
|
? |
█ |
|
||||||||
|
3. interventi di demolizione senza ricostruzione o demolizione di superfetazioni (la presente voce non si applica agli immobili soggetti a tutela ai sensi dell'articolo 136, comma 1, lettere a), b) e c), del Codice); |
|
|
? |
█ |
|
||||||||
|
4. interventi sui prospetti degli edifici esistenti, quali: aperture di porte e finestre o modifica delle aperture esistenti per dimensione e posizione; interventi sulle finiture esterne, con rifacimento di intonaci, tinteggiature o rivestimenti esterni, modificativi di quelli preesistenti; realizzazione o modifica di balconi o terrazze; inserimento o modifica di cornicioni, ringhiere, parapetti; chiusura di terrazze o di balconi già chiusi su tre lati mediante installazione di infissi; realizzazione, modifica o sostituzione di scale esterne (la presente voce non si applica agli immobili soggetti a tutela ai sensi dell'articolo 136, comma 1, lettere a), b) e c), del Codice); |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
5. interventi sulle coperture degli edifici esistenti, quali: rifacimento del manto del tetto e delle lattonerie con materiale diverso; modifiche indispensabili per l'installazione di impianti tecnologici; modifiche alla inclinazione o alla configurazione delle falde; realizzazione di lastrici solari o terrazze a tasca di piccole dimensioni; inserimento di canne fumarie o comignoli; realizzazione o modifica di finestre a tetto e lucernari; realizzazione di abbaini o elementi consimili (la presente voce non si applica agli immobili soggetti a tutela ai sensi dell'articolo 136, comma 1, lettere a), b) e c), del Codice); |
● |
● |
? |
● |
● |
||||||||
|
6. modifiche che si rendono necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica ovvero per il contenimento dei consumi energetici degli edifici; |
|
|
? |
● |
|
||||||||
|
7. realizzazione o modifica di autorimesse pertinenziali, collocate fuori terra ovvero parzialmente o totalmente interrate, con volume non superiore a 50 mc, compresi percorsi di accesso ed eventuali rampe. Ogni successivo intervento di realizzazione o modifica di autorimesse pertinenziale allo stesso immobile e' sottoposto a procedura autorizzatoria ordinaria; |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
8. realizzazione di tettoie, porticati, chioschi da giardino e manufatti consimili aperti su più lati, aventi una superficie non superiore a 30 mq; |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
9. realizzazione di manufatti accessori o volumi tecnici di piccole dimensioni (volume non superiore a 10 mc); |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
10. interventi necessari al superamento delle barriere architettoniche, anche comportanti modifica dei prospetti o delle pertinenze esterne degli edifici, ovvero realizzazione o modifica di volumi tecnici. Sono fatte salve le procedure semplificate ai sensi delle leggi speciali di settore (la presente voce non si applica agli immobili soggetti a tutela ai sensi dell'articolo 136, comma 1, lettere a), b) e c), del Codice); |
● |
● |
? |
● |
● |
||||||||
|
11. realizzazione o modifica di cancelli, recinzioni, o muri di contenimento del terreno (la presente voce non si applica agli immobili soggetti a tutela ai sensi dell'articolo 136, comma 1, lettere a), b) e c), del Codice); |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
12. interventi di modifica di muri di cinta esistenti senza incrementi di altezza; |
|
|
? |
█ |
|
||||||||
|
13. interventi sistematici nelle aree di pertinenza di edifici esistenti, quali: pavimentazioni, accessi pedonali e carrabili di larghezza non superiore a 4 m, modellazioni del suolo, rampe o arredi fissi (la presente voce non si applica agli immobili soggetti a tutela ai sensi dell'articolo 136, comma 1, lettere a), b) e c), del Codice); |
|
● |
? |
● |
|
||||||||
|
14. realizzazione di monumenti ed edicole funerarie all'interno delle zone cimiteriali; |
|
|
? |
|
█ |
||||||||
|
15. posa in opera di cartelli e altri mezzi pubblicitari non temporanei di cui all'art. 153, comma 1 del Codice, di dimensioni inferiori a 18 mq, ivi comprese le insegne per le attività commerciali o pubblici esercizi (la presente voce non si applica agli immobili soggetti a tutela ai sensi dell'art. 136, comma 1, lettere a), b) e c) del Codice); |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
16. collocazione di tende da sole sulle facciate degli edifici per locali destinati ad attività commerciali e pubblici esercizi; |
|
|
? |
█ |
|
||||||||
|
17. interventi puntuali di adeguamento della viabilità esistente, quali: adeguamento di rotatorie, riconfigurazione di incroci stradali, realizzazione di banchine e marciapiedi, manufatti necessari per la sicurezza della circolazione, nonché quelli relativi alla realizzazione di parcheggi a raso a condizione che assicurino la permeabilità del suolo, sistemazione e arredo di aree verdi; |
۞ ۞ |
||||||||||||
|
18. interventi di allaccio alle infrastrutture a rete, ove comportanti la realizzazione di opere in soprasuolo; |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
19. linee elettriche e telefoniche su palo a servizio di singole utenze di altezza non superiore, rispettivamente, a metri 10 e a metri 6,30; |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
20. adeguamento di cabine elettriche o del gas, ovvero sostituzione delle medesime con altre di tipologia e dimensioni analoghe; |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
21. interventi sistematici di arredo urbano comportanti l'installazione di manufatti e componenti, compresi gli impianti di pubblica illuminazione; |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
22. installazione di impianti tecnologici esterni per uso domestico autonomo, quali condizionatori e impianti di climatizzazione dotati di unità esterna, caldaie, parabole, antenne (la presente voce non si applica agli immobili soggetti a tutela ai sensi dell'articolo 136, comma 1, lettere a), b) e c), del Codice); |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
23. parabole satellitari condominiali e impianti di condizionamento esterni centralizzati, nonché impianti per l'accesso alle reti di comunicazione elettronica di piccole dimensioni con superficie non superiore ad 1 mq o volume non superiore ad 1 mc (la presente voce non si applica agli immobili soggetti a tutela ai sensi dell'articolo 136, comma 1, lettere a), b) e c), del Codice); |
|
|
? |
█ |
|
||||||||
|
24. Installazione di impianti di radiocomunicazioni elettroniche mobili, di cui all'articolo 87 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, che comportino la realizzazione di supporti di antenne non superiori a 6 metri se collocati su edifici esistenti, e/o la realizzazione di sopralzi di infrastrutture esistenti come pali o tralicci, non superiori a 6 metri, e/o la realizzazione di apparati di telecomunicazioni a servizio delle antenne, costituenti volumi tecnici, tali comunque da non superare l'altezza di metri 3 se collocati su edifici esistenti e di metri 4 se posati direttamente a terra; |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
25. installazione in soprasuolo di serbatoi di GPL di dimensione non superiore a 13 mc, e opere di recinzione e sistemazione correlate; |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
26. impianti tecnici esterni al servizio di edifici esistenti a destinazione produttiva, quali sistemi per la canalizzazione dei fluidi mediante tubazioni esterne, lo stoccaggio dei prodotti e canne fumarie; |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
27. posa in opera di manufatti completamente interrati (serbatoi, cisterne etc.), che comportino la modifica della morfologia del terreno, comprese opere di recinzione o sistemazione correlate; |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
28. pannelli solari, termici e fotovoltaici fino ad una superficie di 25 mq (la presente voce non si applica nelle zone territoriali omogenee "A" di cui all'articolo 2 del decreto ministeriale n. 1444 del 1968, e ad esse assimilabili, e nelle aree vincolate ai sensi dell'articolo 136, comma 1, lettere b) e c), del Codice), ferme restando le diverse e più favorevoli previsioni del decreto legislativo 30 maggio 2008, n. 115, recante "Attuazione della direttiva 2006/32/CE relativa all'efficienza degli usi finali dell'energia e i servizi energetici e abrogazione della direttiva 93/76/CEE", e dell'articolo 1, comma 289, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)"; |
|
● |
? |
● |
|
||||||||
|
29. nuovi pozzi, opere di presa e prelievo da falda per uso domestico, preventivamente assentiti dalle Amministrazioni competenti, comportanti la realizzazione di manufatti in soprasuolo; |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
30. tombinamento parziale di corsi d'acqua per tratti fino a 4 m ed esclusivamente per dare accesso ad abitazioni esistenti e/o a fondi agricoli interclusi, nonché la riapertura di tratti tombinati di corsi d'acqua; |
|
|
? |
|
█ |
||||||||
|
31. interventi di ripascimento localizzato di tratti di arenile in erosione, manutenzione di dune artificiali in funzione antierosiva, ripristino di opere di difesa esistenti sulla costa; |
۞ ۞ |
||||||||||||
|
32. ripristino e adeguamento funzionale di manufatti di difesa dalle acque delle sponde dei corsi d'acqua e dei laghi; |
۞ ۞ |
||||||||||||
|
33. taglio selettivo di vegetazione ripariale presente sulle sponde o sulle isole fluviali; |
۞ ۞ |
||||||||||||
|
34. riduzione di superfici boscate in aree di pertinenza di immobili esistenti, per superfici non superiori a 100 mq, preventivamente assentita dalle amministrazioni competenti; |
۞ ۞ |
||||||||||||
|
35. ripristino di prati stabili, prati pascolo, coltivazioni agrarie tipiche, mediante riduzione di aree boscate di recente formazione per superfici non superiori a 5000 mq, preventivamente assentiti dalle amministrazioni competenti; |
۞ ۞ |
||||||||||||
|
36. taglio di alberi isolati o in gruppi, ove ricompresi nelle aree di cui all'articolo 136, comma 1, lettere c) e d), del Codice, preventivamente assentito dalle amministrazioni competenti; |
۞ ۞ |
||||||||||||
|
37. manufatti realizzati in legno per ricovero attrezzi agricoli, con superficie non superiore a 10 mq; |
|
|
? |
● |
● |
||||||||
|
38. occupazione temporanea di suolo privato, pubblico, o di uso pubblico, con strutture mobili, chioschi e simili, per un periodo superiore a 120 giorni; |
|
|
? |
█ |
|
||||||||
|
39. strutture stagionali non permanenti collegate ad attività turistiche, sportive o del tempo libero, da considerare come attrezzature amovibili. |
|
|
? |
█ |
|
||||||||
(fine prima parte)
[1] A.P.S. è l’acronimo di : Autorizzazione Paesaggistica Semplificata
[2] Sul punto il dpr 139/2010 è censurabile giacché illegittimamente limita e/o discrimina il privato nella sua facoltà di interloquire con la P.A. : infatti subordina il diniego di A.P.S. ai soli casi di “istanza non conforme alle norme di tutela paesistica”, e non anche ai casi di “istanza non conforme alle norme urbanistico/edilizia”, con ciò violando i principi sedimentati della legge 241/90 e s.m.i. .
[3] Per inciso, è curioso che il Legislatore abbia fatto riferimento – con l’art.4 c.12 del dpr 139/2010 – ad una circostanza che le Regioni avrebbero potuto attuare solo “in contrasto” con la previgente normativa, essendo costrette ad operare nei limiti di un quadro generale stabilito a livello statale e che, appunto, solo con il dpr 139/2010 è stato inciso. Forse è più plausibile ritenere che la disposizione intenda enunciare la facoltà delle Regioni di stabilire comunque – per tutti o per alcuni degli interventi soggetti ad A.P.S. – l’obbligatorietà del parere della Commissione Edilizia Integrata .
[4] Decreto legislativo 22.01.2004 n° 42 e s.m.i. . Articolo 149. (Interventi non soggetti ad autorizzazione)
1. Fatta salva l’applicazione dell’Articolo 143, comma 5, lettera a) , non è comunque richiesta l’autorizzazione prescritta dall’Articolo 146, dall’Articolo 147 e dall’Articolo 159:
a) per gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici;
b) per gli interventi inerenti l’esercizio dell’attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l’assetto idrogeologico del territorio;
c) per il taglio colturale, la forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste indicati dall’Articolo 142, comma 1, lettera g), purché previsti ed autorizzati in base alla normativa in materia.
[5] Art.1, comma 1 , dpr 139/2010
[6] Art.2, comma 1, dpr 139/2010
[7] Art.4, comma 2, dpr 139/2010
[8] Art.4, comma 3, dpr 139/2010
[9] Art.4, comma 2, dpr 139/2010
[10] Art.4, comma 4, dpr 139/2010
[11] Si rammenta che l’art. 146 del D.lvo 42/2004 stabilisce, al comma 9, il principio generale: “L'autorizzazione costituisce atto autonomo e presupposto del permesso di costruire o degli altri titoli legittimanti l'intervento edilizio. I lavori non possono essere iniziati in difetto di essa.”
[12] Si riporta uno stralcio del documento preparatorio : “ANALISI TECNICO NORMATIVA (A.T.N.)
Amministrazione proponente: Ministro per i beni e le attività culturali.
Titolo: Schema di regolamento concernente “Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità, ai sensi dell’articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni”.
Indicazione del referente dell’amministrazione proponente: dott.ssa Simonetta Bombardi, funzionario dell’Ufficio legislativo del Ministro per i beni e le attività culturali - Tel. 06672975 (e-mail:
“PARTE III ELEMENTI DI QUALITA’ SISTEMATICA E REDAZIONALE DEL TESTO
4) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di disposizioni dell’atto normativo e loro traduzione in norme abrogative espresse nel testo normativo. Non si segnalano effetti abrogativi impliciti.”
[13] Il riferimento è alla L. 22 maggio 2010 n.73, che ha introdotto il regime della “C.I.A. – comunicazione di inizio attività” ed alla L. 30 luglio 2010 n. 122, che ha introdotto (secondo alcuni, con i quali non concorda lo scrivente) il regime della “S.C.I.A. – segnalazione certificata di inizio attività”
[14] Art.6 del dpr 6/6/2001 n. 380 e s.m.i.
[15] Art.19 della Legge 241/90 e s.m.i.
