Corte di Giustizia Sez. V sent. 12 giugno 2003
Libertà di accesso all'informazione - Informazione in materia di ambiente - Direttiva 90/313/CEE - Infrazioni alle norme sull'etichettatura dei prodotti alimentari derivati da organismi geneticamente modificati»

SENTENZA DELLA CORTE (Quinta Sezione)

12 giugno 2003

«Libertà di accesso all'informazione - Informazione in materia di ambiente - Direttiva 90/313/CEE - Infrazioni alle norme sull'etichettatura dei prodotti alimentari derivati da organismi geneticamente modificati»

Nel procedimento C-316/01,

aventi ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell'art. 234 CE, dall'Unabhängiger Verwaltungssenat Wien (Austria) nella causa dinanzi ad esso pendente tra

Eva Glawischni

e

Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen,

domanda vertente sull'interpretazione dell'art. 2, lett. a), della direttiva del Consiglio 7 giugno 1990, 90/313/CEE, concernente la libertà di accesso all'informazione in materia di ambiente (GU L 158, pag. 56),

LA CORTE (Quinta Sezione),

composta dai sigg. M. Wathelet, presidente di sezione, D.A.O. Edward (relatore), A. La Pergola, P. Jann e A. Rosas, giudici,

avvocato generale: sig. A. Tizzano, cancelliere: sig.ra M..-F. Contet, amministratore principale,

viste le osservazioni scritte presentate

- per la sig.ra Glawischnig, dalla sig.ra M. Meyer, Prozessbevollmächtigte,

- per il governo austriaco, dalla sig.ra C. Pesendorfer, in qualità di agente,

- per la Commissione delle Comunità europee, dal sig. G. zur Hausen e dalla sig.ra I. Martínez del Peral, in qualità di agenti,

vista la relazione d'udienza,

sentite le osservazioni orali della sig.ra Glawischnig, rappresentata dalla sig.ra M. Meyer, del governo austriaco, rappresentato dal sig. G. Hesse, in qualità di agente, e della Commissione, rappresentata dal sig. G. zur Hausen, all'udienza del 19 settembre 2002,

sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 5 dicembre 2002,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1. Con decisione 25 luglio 2001, pervenuta alla Corte il 13 agosto seguente, l'Unabhängiger Verwaltungssenat Wien (Tribunale amministrativo indipendente di Vienna) ha sollevato, ai sensi dell'art. 234 CE, tre questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione dell'art. 2, lett. a), della direttiva del Consiglio 7 giugno 1990, 90/313/CEE, concernente la libertà di accesso all'informazione in materia di ambiente (GU L 158, pag. 56).

2.

Tali questioni sono sorte nell'ambito di una controversia tra la sig.ra Glawischnig e il Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen (ministro federale della previdenza sociale e delle generazioni), in merito a un richiesta di informazioni relative ai provvedimenti amministrativi di controllo dei prodotti derivati da soia e da granturco geneticamente modificati.

Contesto normativo

Il diritto comunitario

3.

La direttiva 90/313 ha, come risulta dal sesto 'considerando', lo scopo di assicurare a qualsiasi persona, fisica o giuridica, nell'intera Comunità, il libero accesso alle informazioni disponibili in forma scritta, visiva, sonora o contenute nelle basi di dati presso le autorità pubbliche, per quanto riguarda lo stato dell'ambiente, le attività o misure che incidono negativamente o possono incidere negativamente sull'ambiente nonché quelle destinate a proteggerlo.

4.

L'art. 2, lett. a), della direttiva 90/313 così dispone:

«Ai sensi della presente direttiva, si intende per:

a) informazioni relative all'ambiente, qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora o contenuta nelle basi di dati in merito allo stato delle acque, dell'aria, del suolo, della fauna, della flora, del territorio e degli spazi naturali, nonché alle attività (incluse quelle nocive, come il rumore) o misure che incidono negativamente o possono incidere negativamente sugli stessi, nonché alle attività o misure destinate a tutelarli, ivi compresi misure amministrative e programmi di gestione dell'ambiente».

5.

La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 28 gennaio 2003, 2003/4/CE, sull'accesso del pubblico all'informazione ambientale e che abroga la direttiva 90/313 (GU L 41, pag. 26), contiene una definizione della nozione di informazione ambientale più ampia e più dettagliata di quella accolta nella direttiva 90/313. Tuttavia, poiché la direttiva 2003/4 sostituisce la direttiva 90/313 soltanto a partire dal 14 febbraio 2005, è quest'ultima a trovare applicazione nella fattispecie.

6.

Il regolamento (CE) del Consiglio 26 maggio 1998, n. 1139, concernente l'obbligo di indicare nell'etichettatura di alcuni prodotti alimentari derivati da organismi geneticamente modificati caratteristiche diverse da quelle di cui alla direttiva 79/112/CEE (GU L 159, pag. 4), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 10 gennaio 2000, n. 49 (GU L 6, pag. 13; in prosieguo: il «regolamento n. 1139/98»), elenca le indicazioni che devono obbligatoriamente ricorrere nell'etichettatura degli alimenti e degli ingredienti alimentari derivati da semi di soia cui fa riferimento la decisione della Commissione 3 aprile 1996, 96/281/CE, relativa all'immissione sul mercato di semi di soia (Glycine max L.) geneticamente modificati aventi una maggiore tolleranza all'erbicida glifosato, in forza della direttiva 90/220/CEE del Consiglio (GU L 107, pag. 10), nonché dal granturco cui fa riferimento la decisione della Commissione 23 gennaio 1997, 97/98/CE, concernente l'immissione in commercio di granturco geneticamente modificato (Zea mays L.) sottoposto a una modificazione combinata che garantisce proprietà insetticide conferite dal gene della Bt-endotossina e una maggiore tolleranza all'erbicida glufosinato-ammonio ai sensi della direttiva 90/220/CEE del Consiglio (GU L 31, pag. 69).

Il diritto nazionale

7.

La direttiva 90/313 è stata recepita dal diritto austriaco con l'Umweltinformationsgesetz (legge sull'accesso all'informazione in materia di ambiente, BGBl. I, 1993/495, nella versione pubblicata in Bgbl. I, 1999/137; in prosieguo: l'«UIG»).

8.

L'art. 2 dell'UIG così dispone:

«Per dati relativi all'ambiente si intendono le informazioni registrate su qualsiasi supporto riguardanti:

1. lo stato delle acque, dell'aria, del suolo, della fauna e della flora nonché del territorio e degli spazi naturali, i cambiamenti di tale stato o l'inquinamento acustico;

2. i progetti o le attività che comportano o possono comportare pericoli per l'uomo o che recano o possono recare danno all'ambiente, in particolare mediante emissioni, mediante l'introduzione o il rilascio nell'ambiente di sostanze chimiche, di rifiuti, di organismi pericolosi o di energia, incluse le radiazioni ionizzanti, oppure mediante rumore;

3. le proprietà, le quantità e gli effetti dannosi per l'ambiente di sostanze chimiche, di rifiuti, di organismi pericolosi, di energia rilasciata, incluse le radiazioni ionizzanti, oppure del rumore;

4. i provvedimenti, esistenti o progettati, diretti ad assicurare la preservazione, la tutela o il miglioramento della qualità delle acque, dell'aria, del suolo, della fauna e della flora nonché del territorio e degli spazi naturali, la riduzione dell'inquinamento acustico nonché la prevenzione e la riparazione dei danni, in particolare sotto forma di atti amministrativi e programmi».

Causa principale e questioni pregiudiziali

9.

Il 13 gennaio 2000 la sig.ra Glawischnig, deputata al Nationalrat (Parlamento federale della Repubblica d'Austria) ha chiesto al ministro federale allora competente in materia un serie d'informazioni in merito ai provvedimenti amministrativi di controllo dei prodotti derivati da soia e da granturco geneticamente modificati. Tale domanda si fondava, da un lato, sull'UIG e, dall'altro, sull'Auskunftspflichtgesetz (legge sul dovere dell'amministrazione di fornire informazioni, BGBl. I, 1997/287; in prosieguo: l'«APG»).

10.

Le questioni da essa sollevate erano le seguenti:

«In applicazione dell'[APG] e dell'[UIG] chiedo comunicazione dei dati seguenti, relativi al periodo compreso tra il 1° agosto e il 31 dicembre 1999:

1. Nel detto periodo, quanti prodotti contenenti soia e granturco geneticamente modificati sono stati sottoposti ad un controllo volto ad accertare la correttezza dell'etichettatura ai sensi del regolamento (CE) n. 1139/98?

2. Con quale frequenza sono state sollevate contestazioni in merito alla correttezza dell'etichettatura?

3. Di quali prodotti si trattava? Chiedo che siano resi noti i nomi dei prodotti e dei produttori.

4. Con quale frequenza sono state irrogate ammende amministrative? A quali produttori e per quali prodotti sono state irrogate le dette ammende?

5. A quanto ammontavano l'ammenda massima e l'ammenda minima irrogate per difetto di etichettatura a) nel periodo compreso tra il 1° agosto 1999 e il 31 dicembre 1999 e b) prima di tale periodo?».

11.

Il cancelliere federale, divenuto competente per l'esecuzione del regolamento n. 1139/98, ha risposto alla prima e alla seconda questione ma, con decisione 10 febbraio 2000, ha rifiutato di rispondere alle altre tre questioni, ritenendo che le informazioni ivi richieste non costituissero dati relativi all'ambiente ai sensi dell'art. 2 dell'UIG.

12.

Avverso tale decisione la sig.ra Glawischnig ha proposto ricorso dinanzi all'Unabhängiger Verwaltungssenat Wien, affermando che l'immissione in commercio di prodotti alimentari contenenti organismi geneticamente modificati (in prosieguo: gli «OGM») o derivati da tali organismi rientra senz'altro nella nozione di «attività che comportano o possono comportare pericoli per l'uomo o che recano o possono recare danno all'ambiente» ai sensi dell'art. 2, n. 2, dell'UIG. Essa ritiene che il consumo di questo tipo di prodotti alimentari possa avere ripercussioni sulla salute e sull'ambiente.

13.

L'Unabhängiger Verwaltungssenat Wien ritiene che le informazioni richieste dalla sig.ra Glawischnig non siano né «dati relativi all'ambiente» ai sensi dell'art. 2 dell'UIG né «informazioni relative all'ambiente» ai sensi dell'art. 2, lett. a), della direttiva 90/313. Tuttavia, alla luce dell'interpretazione estensiva che la Corte ha dato di quest'ultima disposizione della sentenza 17 giugno 1998, causa C-321/96, Mecklenburg (Racc. pag. I-3809), tale giudice ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se il nome del produttore e la denominazione di prodotti alimentari, contro i quali sono state sollevate contestazioni nell'ambito di un controllo amministrativo volto ad accertare un difetto di etichettatura ai sensi del regolamento (CE) del Consiglio 26 maggio 1998, n. 1139, concernente l'obbligo di indicare nell'etichettatura di alcuni prodotti alimentari derivati da organismi geneticamente modificati caratteristiche diverse da quelle di cui alla direttiva 79/112/CEE, possano essere considerati informazioni relative all'ambiente ai sensi dell'art. 2, lett. a), della direttiva del Consiglio 7 giugno 1990, 90/313/CEE, concernente la libertà di accesso all'informazione in materia di ambiente.

2) Se documenti amministrativi da cui risulta con quale frequenza sono state irrogate ammende amministrative per violazioni del regolamento (CE) n. 1139/98 possano essere considerati informazioni relative all'ambiente ai sensi dell'art. 2, lett. a), della direttiva del Consiglio 7 giugno 1990, 90/313/CEE, concernente la libertà di accesso all'informazione in materia di ambiente.

3) Se documenti amministrativi da cui risulta a quali produttori e per quali prodotti sono state irrogate ammende amministrative per violazione del regolamento (CE) n. 1139/98 possano essere considerati informazioni relative all'ambiente ai sensi dell'art. 2, lett. a), della direttiva del Consiglio 7 giugno 1990, 90/313/CEE, concernente la libertà di accesso all'informazione in materia di ambiente».

14.

Con lettera 21 settembre 2001 il giudice del rinvio ha informato la Corte che l'esecuzione del regolamento n. 1139/98 in Austria rientrava ormai nella competenza del Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen.

Sulle questioni pregiudiziali

15.

Con le sue tre questioni, attinenti all'interpretazione della stessa norma di diritto comunitario e che possono pertanto essere esaminate congiuntamente, il giudice del rinvio domanda in sostanza se l'art. 2, lett. a), della direttiva 90/313 debba essere interpretato nel senso che costituiscono informazioni relative all'ambiente ai sensi di tale norma il nome del produttore e la denominazione dei prodotti alimentari che siano stati oggetto di controlli amministrativi volti a verificare l'osservanza del regolamento n. 1139/98, il numero di sanzioni amministrative irrogate a seguito di tali provvedimenti nonché i produttori e i prodotti cui tali sanzioni fanno riferimento.

16.

L'art. 2, lett. a), della direttiva 90/313 raggruppa le informazioni relative all'ambiente, ai sensi della stessa norma, in tre categorie: le informazioni in merito allo stato delle acque, dell'aria, del suolo, della fauna, della flora, del territorio e degli spazi naturali (in prosieguo: la «prima categoria»), le informazioni attinenti alle attività o misure che incidono negativamente o possono incidere negativamente su tali elementi dell'ambiente (in prosieguo: la «seconda categoria»), nonché le informazioni relative alle attività o misure destinate a tutelare questi elementi (in prosieguo: la «terza categoria»).

Osservazioni presentate alla Corte

17.

La sig.ra Glawischnig sostiene che l'immissione in commercio di prodotti alimentari, allorché incide o può incidere negativamente sull'ambiente, rientra nella seconda categoria di informazioni. Tale categoria includerebbe, tra l'altro, i dati relativi ai prodotti che, come avverrebbe nel caso di prodotti consistenti in OGM o che ne contengono, devono essere oggetto di un procedimento di autorizzazione o di un'etichettatura specifica a fini di tutela ambientale. Tenuto conto del fatto che l'obiettivo di tale procedimento sarebbe la valutazione dei rischi per la salute umana nonché per l'ambiente, e che l'uomo dovrebbe essere considerato parte dell'ambiente ai sensi della direttiva 90/313, la difformità dell'etichettatura dei prodotti contenenti OGM costituirebbe un'informazione relativa all'ambiente.

18.

La sig.ra Glawischnig afferma inoltre che sanzioni amministrative per violazione dell'obbligo di etichettatura costituiscono, seppure indirettamente, misure di tutela ambientale. Le informazioni relative a tali sanzioni rientrerebbero di conseguenza anche nella terza categoria.

19.

Il governo austriaco ritiene che le informazioni di cui trattasi nella causa principale non siano riconducibili all'art. 2, lett. a), della direttiva 90/313. Sostiene che la nozione di ambiente accolta da tale disposizione si limita agli elementi dell'ambiente ivi esplicitamente elencati. La salute umana vi sarebbe ricompresa soltanto indirettamente, nei limiti in cui sia pregiudicata dagli effetti negativi di un'attività che interessa uno di questi elementi dell'ambiente. Se è pur vero che alla nozione di «informazioni relative all'ambiente» occorre dare interpretazione estensiva, un'interpretazione del genere non potrebbe comunque modificare in alcun caso l'elenco chiaramente definito degli elementi dell'ambiente di cui trattasi, ma potrebbe riguardare unicamente la portata delle informazioni relative a tali elementi.

20.

Orbene, la richiesta d'informazioni di cui trattasi nella causa principale verterebbe su informazioni relative ai provvedimenti di controllo amministrativo di taluni prodotti diretti a verificare la conformità della relativa etichettatura alle prescrizioni stabilite dal regolamento n. 1139/98. Informazioni del genere non riguarderebbero lo stato di uno degli elementi dell'ambiente elencati all'art. 2, lett. a), della direttiva 90/313.

21.

La Commissione ritiene anch'essa che le informazioni di cui trattasi nella causa principale non rientrino nell'ambito di applicazione della direttiva 90/313. Essa afferma che informazioni sull'osservanza di un obbligo di etichettatura non forniscono, di per sé, alcuna indicazione sullo stato attuale di uno degli elementi dell'ambiente ivi elencati, e che informazioni non specificamente attinenti allo stato di uno di questi elementi non rientrano nella prima categoria.

22.

Quanto alla seconda categoria, la Commissione afferma che le attività di controllo amministrativo volte al rispetto del regolamento n. 11139/98 non sono attività che incidono negativamente o possono incidere negativamente sullo stato dell'ambiente. Essa ricorda che, anche se è impossibile escludere a priori che l'immissione in commercio dei prodotti disciplinati da tale regolamento possa, di per sé, essere considerata costitutiva di un potenziale pregiudizio per l'ambiente, le informazioni di cui trattasi nella causa principale si riferiscono non all'immissione in commercio di tali prodotti, bensì al rispetto di talune regole di etichettatura nell'ambito di tale operazione.

23.

Per quanto riguarda la terza categoria, la Commissione sostiene che le informazioni vertenti sui risultati e sulle conseguenze dei controlli amministrativi relativi all'osservanza del regolamento n. 1139/98 potrebbero costituire informazioni relative all'ambiente ai sensi della direttiva 90/313 soltanto ove tale regolamento fosse diretto alla tutela dell'ambiente. Così non sarebbe, tuttavia, nel caso di specie, poiché il detto regolamento sarebbe diretto non a tutelare l'ambiente, bensì, principalmente, a informare il consumatore.

Risposta della Corte

24.

Occorre rilevare anzitutto che il legislatore comunitario ha inteso attribuire alla nozione di «informazioni relative all'ambiente», definita all'art. 2, lett. a), della direttiva 90/313, un'accezione ampia, e che si è astenuto dal definire tale nozione in modo che potesse restare esclusa una qualsiasi delle attività svolte dall'autorità pubblica (v. sentenza Mecklenburg, cit., punti 19 e 20).

25.

Tuttavia, la direttiva 90/313 non ha lo scopo di attribuire un diritto di accesso generalizzato e illimitato all'insieme delle informazioni detenute dall'autorità pubblica e che presentino un rapporto, ancorché minimo, con uno degli elementi dell'ambiente elencati al suo art. 2, lett. a). Occorre infatti, affinché sorga il diritto di accesso che essa instaura, che tali informazioni rientrino in una o più delle tre categorie elencate da tale disposizione.

26.

Nella fattispecie, è pacifico che le informazioni di cui trattasi nella causa principale non rientrano nella prima categoria.

27.

Quanto alla seconda categoria, occorre rilevare che informazioni attinenti a provvedimenti di controllo non rientrano, in generale, in tale categoria, anche qualora questi ultimi riguardino attività o misure che, da parte loro, incidono negativamente o possono incidere negativamente su uno o più elementi dell'ambiente.

28.

Pertanto nella fattispecie, anche supponendo che informazioni relative all'attività di commercializzazione di prodotti alimentari contenenti OGM rientrino nella seconda categoria, tale circostanza non sarebbe sufficiente a far rientrare nella medesima categoria informazioni relative a provvedimenti di controllo attinenti alla detta commercializzazione.

29.

Informazioni attinenti a provvedimenti di controllo possono tuttavia rientrare nella terza categoria ove questi ultimi siano volti a proteggere uno o più elementi dell'ambiente.

30.

Occorre rilevare in proposito che i provvedimenti di controllo di cui trattasi nella causa principale vertevano sull'osservanza del regolamento n. 11139/98 e che, come l'avvocato generale ha rilevato al paragrafo 32 delle sue conclusioni, tale regolamento persegue un duplice obiettivo, vale a dire, in primo luogo, quello di eliminare i potenziali ostacoli alla libera circolazione dei prodotti contenenti soia e granturco geneticamente modificati e, in secondo luogo, quello di informare il consumatore finale.

31.

Il quarto 'considerando' del regolamento n. 1139/98 afferma, infatti, che le differenze tra i provvedimenti adottati da taluni Stati membri in merito all'etichettatura degli alimenti e degli ingredienti alimentari derivati da prodotti geneticamente modificati possono ostacolare la libera circolazione di tali alimenti e ingredienti alimentari, influendo negativamente sul funzionamento del mercato interno, cosicché è necessario adottare norme comunitarie uniformi per l'etichettatura di tali prodotti. Dal sesto 'considerando' dello stesso regolamento risulta che queste regole in materia di etichettatura sono destinate a informare il consumatore finale.

32.

Conformemente all'art. 2, n. 3, del regolamento n. 1139/98, queste regole di etichettatura consistono, in sostanza, nell'aggiunta dell'indicazione «prodotto con soia geneticamente modificata» o «prodotto con granoturco geneticamente modificato», a seconda dei casi.

33.

Pertanto, il regolamento n. 1139/98 è diretto ad aggiungere informazioni supplementari oltre a quelle la cui menzione è già obbligatoria nell'etichettatura di taluni prodotti alimentari in forza della direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, 79/112/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità (GU 1979, L 33, pag. 1), la quale, da parte sua, non è stata concepita come misura diretta a tutelare l'ambiente.

34.

Ne consegue che le informazioni di cui trattasi nella causa principale non rientrano nemmeno nella terza categoria.

35.

Occorre pertanto risolvere le questioni pregiudiziali dichiarando che l'art. 2, lett. a), della direttiva 90/313 dev'essere interpretato nel senso che non costituiscono informazioni relative all'ambiente, ai sensi di tale disposizione, il nome del produttore e la denominazione dei prodotti alimentari che siano stati oggetto di provvedimenti amministrativi di controllo volti a verificare l'osservanza del regolamento n. 1139/98, né il numero di sanzioni amministrative inflitte a seguito di tali controlli, né, infine, i produttori e i prodotti cui le dette sanzioni si riferiscono.

Sulle spese

36.

Le spese sostenute dal governo austriaco e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.

Per questi motivi,

LA CORTE (Quinta Sezione)

pronunciandosi sulle questioni sottopostele dall'Unabhängiger Verwaltungssenat Wien, con decisione 25 luglio 2001, dichiara:

«L'art. 2, lett. a), della direttiva del Consiglio 7 giugno 1990, 90/313/CEE, concernente la libertà di accesso all'informazione in materia di ambiente, dev'essere interpretato nel senso che non costituiscono informazioni relative all'ambiente, ai sensi di tale disposizione, il nome del produttore e la denominazione dei prodotti alimentari che siano stati oggetto di controlli amministrativi volti a verificare l'osservanza del regolamento (CE) del Consiglio 26 maggio 1998, n. 1139, concernente l'obbligo di indicare nell'etichettatura di alcuni prodotti alimentari derivati da organismi geneticamente modificati caratteristiche diverse da quelle di cui alla direttiva 79/112/CEE, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 10 gennaio 2000, n. 49, né il numero di sanzioni amministrative inflitte a seguito di tali controlli, né, infine, i produttori e i prodotti cui le dette sanzioni si riferiscono.

 

Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 giugno 2003.