Consiglio di Stato Sez. IV sent. 2340 del 15 maggio 2003
Lottizzazione convenzionata ed introduzione successiva di pianificazione con la stessa incompatibile

R  E  P  U  B  B  L  I  C  A     I  T  A  L  I  A  N  A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

         Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sui ricorsi in appello n. 8532 del 1996 e n. 247 del 1997, proposti:

1. il n. 8532 del 1996, dal Comune di Terracina, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dal prof. avv. Ugo Petronio, elettivamente domiciliato presso lo studio del medesimo in Roma Via Ruggero Fauro, n. 43.

CONTRO

D’ANCONA Antonio, rappresentato e difeso dagli Avv. ti Fabio Rocco e Giuliana Poletti Pane, elettivamente domiciliato presso lo studio della seconda in Roma, Via Licinio Calvo, n. 41.

E NEI CONFRONTI DI

- Regione Lazio, in persona del Presidente in carica della Giunta regionale, non costituito.

         - Friuli Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avv. ti Alessandro Fusillo e Francesca Lalli, elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma Via Cicerone, n. 66.

- MICHELON Anna, ed altri, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Giuliana Poletti Pane, elettivamente domiciliati presso lo studio della medesima in Roma, Via Licinio Calvo, n. 41.

         2. il n. 247 del 1997, dalla Regione Lazio, in persona del Presidente in carica della Giunta regionale, rappresentato e difeso dall’avvocatura generale dello Stato, presso la quale è domiciliato in Roma Via dei Portoghesi, n. 12.

CONTRO

D’ANCONA Antonio, non costituito in giudizio.

NONCHÉ

MURATORI Giuseppa, ed altri, non costituiti in giudizio.

NONCHÉ

FRIULI COSTRUZIONI S.r.l., in persona del rappresentante legale, non costituito in giudizio.

E NEI CONFRONTI DEL

Comune di Terracina, in persona del Sindaco in carica, non costituito in giudizio.

PER L’ANNULLAMENTO

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione I) 23 maggio 1996, n. 819.

         Visti i ricorsi con i relativi allegati.

Visto l’atto di costituzione in giudizio di D’Ancona, Friuli Costruzioni S.r.l. e dei soggetti indicati nell’intestazione del ricorso del comune di Terracina.

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese.

Visti gli atti tutti della causa.

Relatore alla pubblica udienza del 4 febbraio 2003, il Consigliere Costantino Salvatore.

Uditi l’avv. U. Petronio per il Comune, l’avv. F. Rocco in proprio e su delega dell'avv. G. Pane Poletti per il D’Ancona e gli altri appellati, gli avv.ti A. Fusillo e F. Lalli per la Friuli costruzioni e l’avv. dello Stato Sabelli per la regione Lazio.

         Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F A  T T O

Con ricorso al TAR del Lazio, l'ing. Antonio D'Ancona esponeva di essere proprietario di un comprensorio di circa 580.000 mq. in località "Colle la Guardia", del Comune di Terracina, e di avere nel 1966 chiesto ed ottenuto dal predetto Comune (delibera commissariale del 11/10/1966) l'autorizzazione alla lottizzazione del citato comprensorio, in forza di una convenzione con la quale si assumeva l'onere di provvedere all'esecuzione di alcune opere di urbanizzazione primaria.

Aggiungeva che, quando gli interventi previsti - comprese le opere di urbanizzazione primaria erano stati in buona parte già eseguiti (come risulta dalla verifica effettuata dal tecnico comunale e riportata nella relazione prot. 7446 del 26/7/1972) - ed era stata pagata per intero al Comune di Terracina l'imposta sull'incremento delle aree fabbricabili, con deliberazione del Consiglio comunale n. 4 del 19 gennaio 1971, veniva adottato il Piano Regolatore Generale che destinava l'intero anzidetto comprensorio a zona "agricola", nella quale è consentita la costruzione soltanto di edifici per la conduzione agricola, con superficie minima del lotto di mq. 20.000 ed indice fondiario da 0,01 a 0,03 mc/mq.

Tutto ciò senza che, però, venisse disconosciuto (cfr. art.8 delle norme tecniche) dal Comune la validità delle lottizzazioni approvate precedentemente all'adozione del piano anzidetto.

Rappresentava ancora il ricorrente di avere proposto - unitamente ai proprietari dei lotti nelle more ceduti e che si erano anche costituiti nel "Consorzio Quattro Stagioni"- osservazioni scritte, ai sensi dell’art. 9 della legge n. 1150 del 17 agosto 1942, con le quali, premesso che le nuove previsioni del PRG non avevano tenuto nel debito conto la legittima aspettativa degli istanti di poter completare le opere per le quali erano già stati assolti tutti gli impegni convenzionalmente assunti e gli obblighi anche di natura fiscale connessi alla lottizzazione, chiedeva il ripristino della destinazione "residenziale" e delle prescrizioni costruttive stabilite dalla convenzione lottizzatoria non soltanto nell'interesse degli istanti ma anche del Comune sia per i vantaggi che sarebbero derivati alla comunità dall'iniziativa edilizia sia per evitare "responsabilità" del Comune, tenuto conto delle opere pubbliche realizzate e delle imposte pagate dagli interessati.

Concludeva il deducente che tali osservazioni – sulle quali il Comune di Terracina si limitava ad affermare (cfr. punto 17' della delibera n.119 dei 30/9/71), in via generale, "..che, alla luce dell'art.8 della legge ponte e dei punti 6/D e 3/E della circolare ministeriale n. 3210 ... occorreva...tenere presente l'eventuale validità giuridica delle convenzioni esistenti, adeguando comunque l'intervento in dette zone agli indici di piano con relativo studio della zona interessata"- venivano respinte dalla Regione Lazio, in forza del parere espresso il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici che suggeriva di stralciare tutte le disposizioni sulle lottizzazioni convenzionate per “..la indeterminatezza ed il mancato approfondimento degli effetti che ulteriori insediamenti in zona agricola possono produrre nell'assetto conferito al territorio dal piano in esame...” e di rinviare ad una apposita e successiva variante la verificazione globale della compatibilità di dette lottizzazioni con il nuovo assetto dato al territorio comunale.

Ciò premesso, il ricorrente deduceva quattro censure, delle quali le prime due lamentavano vizi di ordine procedimentale e le ultime due vizi di merito.

Le amministrazioni intimate si costituivano in giudizio, eccependo in via preliminare, il difetto di legittimazione attiva del D’Antona, sia perché non più proprietario dei lotti per i quali aveva prodotto le osservazioni, sia perché non aveva indicato di quale parte del comprensorio non ancora lottizzato era tuttora proprietario. Nel merito, le amministrazioni contestavano la fondatezza del gravame.

Nel giudizio intervenivano a sostegno del ricorrente i proprietari di alcuni dei lotti ceduti dal D’Ancona.

Il TAR, disattesa l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, respingeva le prime due censure e accoglieva il terzo e quarto motivo di ricorso.

Contro tale sentenza hanno proposto distinti appelli sia il Comune di Terracina che la Regione Lazio, chiedendone l’integrale riforma.

Si sono costituiti in questo grado sia l’originario ricorrente sia i soggetti intervenuti ad adiuvandum.

Le parti hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi difensive con apposite memorie.

Gli appelli sono stati trattenuti in decisione alla pubblica udienza del 4 febbraio 2003.

D I R I T T O

1. In via preliminare va disposta la riunione dei due appelli per ragioni di connessione oggettiva ed oggettiva.

2. Sempre in via preliminare deve essere esaminata l’eccezione, già disattesa dal giudice di primo grado, di difetto d’interesse al ricorso, avendo il ricorrente ceduto i lotti al Consorzio costituito tra i nuovi proprietari, che sono poi intervenuti ad adiuvandum.

Come esattamente rilevato dal TAR, non è contestato che il ricorrente sia tuttora proprietario di lotti edificabili, ricadenti nel comprensorio oggetto della lottizzazione, con la conseguenza che egli è titolare non solo dell’interesse ad agire ma anche della legittimazione attiva.

E comunque, in quanto cedente di lotti edificabili, ha un evidente interesse alla conservazione della edificabilità dei suoli, chiamato a risarcire i danni.

Quanto alla questione della cessione di alcuni lotti al Consorzio, è appena il caso di osservare che l’obbligo di costituzione del medesimo è previsto dalla convenzione di lottizzazione.

Pure da disattendere è l’ulteriore eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse, sollevata per la prima volta in questo grado sul rilievo che il lungo tempo trascorso tra la proposizione del ricorso e la decisione (intervenuta dopo 22 anni) e il comportamento concludente del ricorrente, che ha per ben nove volte chiesto la cancellazione dal ruolo, avrebbero dovuto portare ad una dichiarazione di improcedibilità del gravame per sopravvenuto difetto di interesse.

E’ sufficiente rilevare, in contrario, che il tempo trascorso tra la proposizione del ricorso e la decisione non costituisce, di per sé, motivo per la declaratoria di improcedibilità, essendo a questo fine necessaria la sussistenza di sopravvenienze di fatto e/o di diritto che dimostrino, senza ombra di dubbio, l’inutilità della sentenza: ciò che nella specie non è stato dimostrato.

3. Superate le questioni pregiudiziali e passando a quelle di merito, considera la Sezione che gli appelli sono infondati.

Il TAR ha osservato, facendo peraltro applicazione di un pacifico principio giurisprudenziale, l’amministrazione, in presenza di una lottizzazione regolarmente approvata, ben può introdurre una disciplina urbanistica che sia incompatibile con quella contenuta nella lottizzazione, ma è tenuta ad effettuare una adeguata valutazione comparativa tra l’interesse pubblico che intende soddisfare con la nuova previsione e la situazione di diritto e di fatto sulla quale la nuova destinazione urbanistica è destinata ad incidere.

Nei casi, come quello in esame, nei quali la nuova disciplina urbanistica si riflette negativamente sulle legittime aspettative create da una lottizzazione convenzionata - peraltro, già in larga parte, realizzata – è necessario che l’autorità procedente dia conto non solo del fatto che la diversa disciplina è oggettivamente giustificata, ma anche che vi è stata la necessaria comparazione tra le legittime aspettative dei privati e l’interesse pubblico sotteso alla nuova pianificazione per verificare se ed in quale misura la situazione giuridica già regolata dalla convenzione di lottizzazione possa essere fatta salva.

Nel caso di specie, sarebbe del tutto mancato, sia il necessario, oggettivo raffronto tra le nuove esigenze pianificatore e la preesistente lottizzazione, sia la necessaria e puntuale motivazione sulle ragioni che inducevano a modificare la disciplina prescritta con la lottizzazione.

Ed infatti, né nelle controdeduzioni comunali alle osservazioni proposte dagli interessati, né nella delibera regionale di reiezione delle osservazioni, vi sarebbe traccia di tale necessaria fase valutativa, come dimostrerebbe la decisione di stralciare ogni prescrizione in merito alle aree oggetto di lottizzazione, rinviando ad apposita variante la verifica della compatibilità degli insediamenti già realizzati con il nuovo assetto dato al territorio comunale con il piano approvato.

         3. Le conclusioni del primo giudice sono pienamente condivisibili e vanno, perciò, confermate.

E’ principio pacifico quello, secondo il quale, una volta debitamente approvato un piano di lottizzazione, l'autorità urbanistica può disattenderlo con successivi atti di pianificazione territoriale (e sacrificare così le aspettative legittimamente acquisite dai privati) solo a condizione che ne dia una puntuale e adeguata motivazione, nella quale dimostri di aver valutato comparativamente l'interesse pubblico e gli interessi privati fondati sulla convenzione.  

         Ora, che nella specie, sia stato omessa qualsiasi comparazione e motivazione si ricava agevolmente dallo stesso contenuto delle deliberazioni impugnate, con le quali le questioni connesse alle lottizzazioni esistenti vengono rinviate ad una successiva variante, al dichiarato scopo di inquadrarle “in una visione globale che possa dar luogo ad una variante del P.RG., nella quale siano contenute tutte le nuove previsioni insediative, in modo che sia possibile valutarne la compatibilità rispetto alla struttura che il territorio verrà ad assumere con l'attuazione del piano, anche in relazione all'assetto dei Comuni contigui... ".

         Sia il Comune sia la Regione, nell’ambito dei rispettivi poteri di pertinenza, hanno sostanzialmente abdicato ad un loro preciso obbligo, quale è quello di stabilire la compatibilità della lottizzazione con la nuova disciplina urbanistica e decidere se consentire l’ultimazione degli insediamenti, tenuto conto che quella del ricorrente era in uno stato avanzato di realizzazione come testimonia la stessa relazione del tecnico comunale in data 26 luglio 1972.

Del resto, che tale decisione avesse un intento solamente dilatorio è dimostrato dal fatto che, nelle more del lungo giudizio di primo grado, non risulta che il Comune abbia adottato la preannunciata variante relative alle lottizzazioni.

La difesa del Comune assume che il principio fatto proprio dal primo giudice non sarebbe pertinente, posto che la giurisprudenza richiamata si riferisce a varianti generali al PRG a mai all’adozione di un nuovo PRG.

L’assunto è chiaramente infondato, essendo evidente che la situazione del titolare di una lottizzazione regolarmente approvata, con i connessi diritti ed aspettative generati dalla convenzione di lottizzazione, non muta rispetto al potere di pianificazione sia che questo si manifesti come variante generale ad un precedente PRG ovvero come adozione di un nuovo piano regolatore generale.

Solo sul punto dei limiti dell’annullamento si può concordare con la difesa del Comune.

Difatti, le prescrizioni contenute in una variante al piano regolatore generale vanno considerate scindibili, ai fini del loro eventuale annullamento in sede giurisdizionale; pertanto, nel caso in cui il ricorso prospetti vizi relativi solo ad alcune determinazioni, l'annullamento del provvedimento non può essere che parziale, stante il principio generale della specificità dei motivi proponibili nei ricorsi davanti al giudice amministrativo (cfr., da ultimo, Sez. IV, 8 maggio 2000, n. 2639).

In applicazione di tale principio, l’annullamento sancito con la sentenza appellata, deve intendersi limitato alla determinazione di rinviare ogni questione sulla compatibilità della lottizzazione, di cui è titolare il ricorrente, e non investe tutte le altre determinazioni, generali o particolari, che non hanno nessuna attinenza con la posizione fatta valere dal ricorrente medesimo.

Con queste precisazioni, gli appelli vanno respinti e va confermata la sentenza di primo grado.

Quanto alle spese e agli onorari di questo grado del giudizio, esse vanno poste a carico del Comune di Terracina ed a favore del D’Ancona mentre possono essere compensate nei confronti degli intervenuti.

Nulla sulle spese in merito all’appello della Regione, posto che nessuno degli appellati si è costituito in questo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), definitivamente pronunciando sugli appelli in epigrafe specificati, riunisce gli appelli e li respinge.

         Condanna il Comune di Terracina al pagamento in favore del ricorrente D’Ancona delle spese di questo grado, che liquida in complessive euro 3.000  (tremila) e le compensa nei confronti degli intervenuti. Nulla sulle spese in ordine all’appello della Regione Lazio.         

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma addì 4 febbraio 2003 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei signori:

         Stenio Riccio                                   Presidente

         Costantino Salvatore                      Consigliere est.

         Dedi Rulli                                       Consigliere

         Giuseppe Carinci                             Consigliere

         Vito Poli                                         Consigliere