Ancora sul Sistri: dualità, l’apparente potenza del produttore, disposizioni rilevanti, il sistema informatico e le sanzioni (parte quarta)
di Alberto Pierobon
4. Le sanzioni al Sistri (inteso anche come sistema informatico)
Rassegniamo, di seguito, le disposizioni sanzionatorie relative al Sistri.
L’art. 258 (violazione degli obblighi di comunicazione, di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari) prevede (comma 1) per i soggetti tenuti al registro ma non iscritti al Sistri “che omettano di tenere ovvero tengano in modo incompleto il registro di carico e scarico […]” la punizione con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 2.600 a euro 5.600 (1).
Per il comma 2, i produttori di RP non inquadrati in una organizzazione di ente o di impresa che non adempiano all’obbligo della tenuta del registro carico/scarico con le modalità dell’art. 1, comma 1, della legge 25 gennaio 2006, n.29 e del Sistri sono puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 15.500 a euro 93.000.
Per il comma 3, vengono ridotte le sanzioni del comma 1 ove le imprese occupino un numero di unità lavorative inferiore a 15 dipendenti (euro 1.040-euro 6.200) (2).
Per il comma 4, le imprese che raccolgono e trasportano i propri RNP (art. 212, comma 8) che non aderiscono su base volontaria al Sistri “ed effettuano il trasporto di rifiuti senza il formulario […] ovvero indicano nel formulario stesso dati incompleti o inesatti sono punite con la sanzione amministrativa pecuniaria” da euro 1.600 a 9.300 (3).
Inoltre, “Si applica la pena dell’art. 483 del codice penale a chi, nella predisposizione di un certificato di analisi di rifiuti, fornisce false indicazioni sulla natura, sulla composizione e sulle caratteristiche chimico-fisiche dei rifiuti e a chi fa uso di un certificato falso durante il trasporto” (4).
Il comma 5 contempla le ipotesi di ricostruibilità (aliunde) delle informazioni incomplete o inesatte, temperando le sanzioni: “Se le indicazioni di cui ai commi 1 e 2 sono formalmente incomplete o inesatte, ma i dati riportati nella comunicazione al catasto, nei registri di carico e scarico, nei formulari di identificazione dei rifiuti trasportati e nelle altre scritture contabili tenute per legge consentono di ricostruire le informazioni dovute, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da duecentosessanta euro a millecinquecentocinquanta euro. La stessa pena (5) si applica se le indicazioni di cui al comma 4 sono formalmente incomplete o inesatte ma contengono tutti gli elementi per ricostruire le informazioni dovute per legge, nonché nei casi di mancato invio alle autorità competenti e di mancata conservazione dei registri di cui all'articolo 190, comma 1, o del formulario di cui all'articolo 193 da parte dei soggetti obbligati” (6).
L’art. 260-bis (sistema informatico (7) di controllo della tracciabilità dei rifiuti).
Per il comma 1 “I soggetti obbligati che omettono l’iscrizione (8)” al Sistri “nei termini previsti, sono puniti con una sanzione amministrativa pecuniaria da duemilaseicento euro a quindicimilacinquecento euro. In caso di rifiuti pericolosi, si applica una sanzione amministrativa pecuniaria da quindicimilacinquecento euro a novantatremila euro”.
Il comma 2 “I soggetti obbligati che omettono, nei termini previsti, il pagamento del contributo per l’iscrizione” al Sistri “sono puniti con una sanzione amministrativa pecuniaria da duemilaseicento euro a quindicimilacinquecento euro. In caso di rifiuti pericolosi, si applica una sanzione amministrativa pecuniaria da quindicimilacinquecento euro a novantatremila euro. All’accertamento dell’omissione del pagamento consegue obbligatoriamente, la sospensione immediata dal servizio fornito dal predetto sistema di controllo della tracciabilità nei confronti del trasgressore (9). In sede di rideterminazione del contributo annuale di iscrizione al predetto sistema di tracciabilità occorre tenere conto dei casi di mancato pagamento disciplinati dal presente comma”.
Il fatto che le punizioni gravitino nel sistema amministrativo depotenzia la tracciabilità intesa nel senso profondo del termine (come possibilità di ricostruzione di sostanziali e più ampi crimini oltre a quelli “stupidi” riferiti ad errori banali o di manovalanza che, ove ricostruibili, confermerebbero il rispetto della gestione ambientalmente corretta).
Abbiamo già osservato come occorra differenziare le posizioni dei vari soggetti, in particolare tra la posizione del produttore dei rifiuti (che nella sua organizzazione ha il compito principale che è altro che produrre rifiuti) e tra i gestori (anche ove produttori di rifiuti, come nel caso degli impianti di selezione, eccetera). Rimane la scelta della griglia delle sanzioni amministrative rispetto a quella penale (10), che, almeno per certi comportamenti, è criticabile “stante la rilevanza che assume la documentazione di cui la disposizione si occupa nelle fasi più delicate di gestione dei rifiuti” (11).
Sono diversi gli obblighi del Sistri rispetto a quelli del registro e del FIR, qui la punibilità degli illeciti amministrativi avviene indifferentemente a titolo di dolo o di colpa “di guisa che le condotte […] sono punibili anche se sorrette da semplice negligenza e non sono riconducibili a dolo” (12).
Ed eccoci al dunque, “Chiunque omette di compilare il registro cronologico o la scheda SISTRI - AREA MOVIMENTAZIONE, secondo i tempi, le procedure e le modalità stabilite dal sistema informatico di controllo di cui al comma 1, ovvero fornisce al suddetto sistema informazioni incomplete, o inesatte, altera fraudolentemente uno qualunque dei dispositivi tecnologici accessori al predetto sistema informatico di controllo, o comunque ne impedisce in qualsiasi modo il corretto funzionamento, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da duemilaseicento euro a quindicimilacinquecento euro. Nel caso di imprese che occupino un numero di unità lavorative inferiore a quindici dipendenti, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da millequaranta euro a seimiladuecento (13) […]. Se le indicazioni riportate pur incomplete o inesatte non pregiudicano la tracciabilità dei rifiuti, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da euro duecentosessanta ad euro millecinquecentocinquanta” così il comma terzo dell’art. 260-bis che prosegue, con riferimento ai rifiuti pericolosi, al comma 4 per il quale” Qualora le condotte di cui al comma 3 siano riferibili a rifiuti pericolosi si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da euro quindicimilacinquecento ad euro novantatremila, nonché la sanzione amministrativa accessoria della sospensione da un mese a un anno dalla carica rivestita dal soggetto cui l’infrazione è imputabile ivi compresa la sospensione dalla carica di amministratore. Nel caso di imprese ch e occupino un numero di unità lavorative inferiore a quindici dipendenti, le misure minime e massime di cui al periodo precedente sono ridotte rispettivamente da duemilasettanta euro a dodicimilaquattrocento euro per i rifiuti pericolosi (14). […]. Se le indicazioni riportate pur incomplete o inesatte non pregiudicano la tracciabilità dei rifiuti, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da euro cinquecentoventi ad euro tremilacento.
L’inadempimento degli ulteriori obblighi nascenti dal Sistri di cui al comma 5 “Al di fuori di quanto previsto nei commi da 1 a 4, i soggetti che si rendono inadempienti agli ulteriori obblighi su di loro incombenti ai sensi del predetto sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (Sistri) sono puniti, per ciascuna delle suddette violazioni, con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro duemilaseicento ad euro quindicimilacinquecento. In caso di rifiuti pericolosi si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da euro quindicimilacinquecento ad euro novantatremila”. Come si vede si tratterebbe di “una norma di chiusura che garantisce la possibilità di sanzionare l’inadempimento degli obblighi nascenti dall’adesione” al Sistri “anche se tali obblighi non sono espressamente menzionati nell’art. 260-bis. È una sorta di norma in bianco il cui contenuto precettivo si riempie col riferimento alla disciplina del Sistri che si rinviene sia nel d.lgs. 152/2006 sia nel d.m. 17 dicembre 2009 istitutivo del sistema medesimo” (15). Certo è che la sanzione sembra essere assolutamente sproporzionata e non giustificata per un comportamento che non è tipizzato, anzi decisamente vago e pluristicamente collocabile nella varietà del Sistri.
Altre fattispecie penali (dolose) si trovano nel comma 6 “Si applica la pena di cui all’articolo 483 c.p. a colui che, nella predisposizione di un certificato di analisi di rifiuti, utilizzato nell’ambito del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti fornisce false indicazioni sulla natura, sulla composizione e sulle caratteristiche chimico-fisiche dei rifiuti (16) e a chi inserisce un certificato falso nei dati da fornire ai fini della tracciabilità dei rifiuti”.
Riguardo al trasportatore il comma settimo così recita “Il trasportatore che omette di accompagnare il trasporto dei rifiuti con la copia cartacea della scheda SISTRI - AREA MOVIMENTAZIONE e, ove necessario sulla base della normativa vigente, con la copia del certificato analitico che identifica le caratteristiche dei rifiuti è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 1.600 euro a 9.300 euro. Si applica la pena di cui all’art. 483 del codice penale in caso di trasporto di rifiuti pericolosi (17). Tale ultima pena si applica anche a colui che, durante il trasporto fa uso di un certificato di analisi di rifiuti contenente false indicazioni sulla natura, sulla composizione e sulle caratteristiche chimico -fisiche dei rifiuti trasportati (18). Infine, i commi ottavo e nono stabiliscono “Il trasportatore che accompagna il trasporto di rifiuti con una copia cartacea della scheda SISTRI - AREA Movimentazione fraudolentemente alterata è punito con la pena prevista dal combinato disposto degli articoli 477 e 482 del codice penale. La pena è aumentata fino ad un terzo nel caso di rifiuti pericolosi (comma 8) e “Se le condotte di cui al comma 7 (19) non pregiudicano la tracciabilità dei rifiuti, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da euro duecentosessanta ad euro millecinquecentocinquanta (20)” (comma 9).
La confisca (come sanzione amministrativa accessoria) è contemplata dall’art. 260-ter (21).
Per l’art. 262, comma 1, del codice, la competenza all’irrogazione della sanzioni amministrative è attribuita alla provincia, mentre al comune spettano le sanzioni in materia di violazione del divieto di smaltimento in discarica di imballaggi e di contenitori recuperati (art. 226, comma 1) oltre a quelle naturalmente, previste nell’ambito della propria potestà regolamentare (d.lgs. 267/2000 sss.mm. ii. e d.lgs. 152/2006 ss.mm. e ii.).
L’art. 263 (proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie) stabilisce che i proventi in parola sono devoluti alle province e vengono destinati all’esercizio delle funzioni di controllo in materia ambientale.
Per i comuni sono fatti salvi, senza però il vincolo di destinazione che vige per le province, i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie (di cui all’art. 261, comma 3) in relazione al suddetto divieto (dell’art. 226, comma 1).
--------
(1) In precedenza la giurisprudenza, come ben osserva L. Ramacci, Rifiuti: la gestione e le sanzioni, cit., p. 211 ss. aveva evidenziato come non bastava la istituzione del registro, ma anche quello della sua custodia presso l’impresa ai fini di controllo: Cass. civ., sez. II, 27.6.2006, n. 14810. Inoltre, qui le due fattispecie dell’omessa tenuta e dell’incompletezza trovano uguale sanzione, mentre in precedenza venivano distinte.
(2) Si tratterebbe di un “favor del legislatore per le piccole realtà imprenditoriali” G. Carbone, in (a cura di R. Greco), Codice dell’ambiente, Roma, 2011, p. 1181.
(3) In precedenza la sanzione prevista era penale, ora abolita “in virtù del fatto che i soggetti che hanno l’obbligo di tenuta dei formulari si occupano solo di trasporto di rifiuti non pericolosi e mai di quelli pericolosi” G. CARBONE, op.cit.,p. 1182.
(4) Si veda L. Ramacci, op. cit., p. 215 che ricorda come il delitto dell’art. 483 c.p. richiede l’elemento soggettivo del dolo, proseguendo a notare che ove si ritenga che il rinvio non sia operato esclusivamente quoad poenam sarebbero punibili anche le condotte colpose. “La tesi del rinvio quoad poenam, sicuramente aderente al dato letterale della norma, è sostenuta dalla giurisprudenza di legittimità”. L ’A. richiama diversa giurisprudenza e dottrina evidenziando come Amendola “ammetteva, però, che accedendo a tale lettura della norma si sarebbe potuto facilmente aggirare la minaccia della sanzione penale per il falso scegliendo di effettuare il trasporto illecito di rifiuti pericolosi direttamen te senza formulario, rischiando così solo la sanzione amministrativa”. Inoltre, sempre l’A. nota come il reato di predisposizione di un certificato di analisi di rifiuti contenente false indicazioni prescinde dall’attività di trasporto (invece menzionata nell’originaria formulazione dell’art. 258).
(5) Rectius, sanzione.
(6) L’ipotesi sembra applicarsi anche in caso di ritardo di invio della comunicazione, non solo per la sua omissione, così L. Ramacci, op. cit., p. 213. Inoltre, “in caso di concorso delle ipotesi attenuate di illecito amministrativo previste dalle norme di cui agli artt. 258, comma 3 e comma 5, prevale la norma che dispone un trattamento sanzionatorio più lieve, vale a dire quella di cui all’art. 258, comma 5” - G. Carbone, op. cit., p. 1182.
(7) Sul punto si rinvia alla parte già esaminata del sistema informatico.
(8) Art. 188-ter comma 1, lettere da a) a g), e comma 4 (vedi per esteso anche le altre categorie di soggetti cui è possibile estendere l’obbligo Sistri: cfr. l’art. 188-ter).
(9) “Alla sanzione amministrativa di contenuto pecuniario consegue la sanzione accessoria, di tipo interdittivo, consistente nella sospensione dal servizio offerto dal Sistri a carico del trasgressore. Deve ritenersi che tale sospensione dal servizio sia configurata dal legislatore non solo come sanzione accessoria che si accompagna a quella principale di contenuto pecuniario, ma anche come misura di tipo provvisorio e cautelare che viene applicata immediatamente all’atto dell’accertamento dell’omesso versamento del contributo, prima dell’irrogazione della sanzione amministrativa principale. Infatti la norma tratta di sospensione “immediata” dal servizio all’atto di accertamento della sanzione” - G. Carbone, op. cit., p. 1192.
(10) Nella versione primigenia del testo comparivano sanzioni penali, poi espunte S. Pallotta, op. cit., pp. 254-255. Altri osservano che la elisione delle sanzioni penali “è, con tutta probabilità, dovuta alle dure critiche che sono state mosse, ancor prima della pubblicazione in Gazzetta, all’apparato sanzionatorio stesso” - C. Scardaci-V. Giampietro, Sistri. Soggetti, procedure e adempimenti del sistema per la tracciabilità dei rifiuti, Roma, 2011, p. 41.
(11) L. Ramacci, Rifiuti: la gestione e le sanzioni, Piacenza, 2001, p. 211.
(12) G. Carbone, op. cit., p. 1192 che rileva come l’alterazione dei dispositivi tecnologici, in quanto fraudolenta, è ipotizzabile solo con dolo.
(13) Anche qui favor del legislatore per le piccole realtà imprenditoriali, G. Carbone, op. cit.,p. 1192.
(14) Anche qui favor del legislatore per le piccole realtà imprenditoriali, G. Carbone, op. cit.,p. 1193.
(15) G. Carbone, op.cit., p. 1193.
(16) Qui occorre non solo la predisposizione, ma anche l’utilizzo (nel Sistri) del certificato analitico.
(17) “il rinvio è solo per la pena, e non attiene alla tipologia del reato; infatti il reato de quo non è un falso (come quello di cui all’art. 483 c.p.), bensì un reato attinente all’attività di trasporto senza documenti obbligatori. La punibilità è in ogni caso a titolo di dolo […]. Nel passaggio dall’illecito amministrativo (per il caso di RNP) a quello penale (per l’ipotesi di RP), se per un verso si ha un aggravarsi della sanzione (da amministrativa con contenuto pecuniario a penale detentiva), per altro verso si ha un restringimento delle condotte punibili, atteso che gli illeciti amministrativi sono punibili indifferentemente a titolo di dolo o colpa (art.3, comma 1, legge 689/1981), mentre i delitti, di regola, solo a titolo di d olo (art. 42, comma 2, c.p.)” - G. Carbone, op. cit., p. 1194.
(18) È stato notato come questa pena “non specifica, diversamente dalla fattispecie di cui al periodo che precede, se la pena si applica solo in relazione a falsità concernenti rifiuti pericolosi. Sul piano letterale l’assenza di aggettivi legittima la ricomprensione sia dei rifiuti pericolosi che di quelli non pericolosi. Sul piano semantico e del bene giuridico tutelato (fede pubblica)… omissis… non sembra che la falsità possa rilevare penalmente solo se avente ad oggetto rifiuti pericolosi; al contrario ricomprenderà anche i rifiuti non pericolosi” - C. Ruga Riva, Diritto penale dell’ambiente, Torino, 2011, pp. 151-152.
(19) Non essendo specificato “se la più bassa sanzione amministrativa pecuniaria sostituisca la sola più alta sanzione amministrativa prevista dall’art. 60-bis,comma 7, primo periodo od anche le fattispecie penali di cui ai periodi successivi” il riferimento al plurale “le condotte” “sembrerebbe accreditare la seconda tesi, nel senso che il legislatore ha previsto nel caso di assenza di pregiudizio per la tracciabilità dei rifiuti un caso di degradazione dell’illecito penale in illecito amministrativo, in linea con una politica criminale moderna, attenta alla tutela sostanziale, non formalistica dei beni giuridici” - C. Ruga Riva, op. cit., p. 152.
(20) “la ricostruzione della tracciabilità dei rifiuti possa avvenire in primo luogo proprio con la visione degli originali dell’uno e dell’altro documento” - G. Carbone, op. cit., p. 1195.
(21) Art. 260-ter. Sanzioni amministrative accessorie. Confisca.
1. All’accertamento delle violazioni di cui ai commi 8 e 9 dell’articolo 260-bis, consegue obbligatoriamente la sanzione accessoria del fermo amministrativo del veicolo utilizzato per l’attività di trasporto dei rifiuti di mesi 12, nel caso in cui il responsabile si trovi nelle situazioni di cui all’art. 99 c.p. o all’articolo 8-bis della legge 24 novembre 1981, n. 689, o abbia commesso in precedenza illeciti amministrativi con violazioni della stessa indole o comunque abbia violato norme in materia di rifiuti.
2. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui agli articoli 213, 214, 214-bis e 224-ter del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e relative norme di attuazione.
3. All’accertamento delle violazioni di cui al comma 1 dell’articolo 260-bis, consegue la sanzione accessoria del fermo amministrativo di mesi 12 del veicolo utilizzato dal trasportatore. In ogni caso restituzione del veicolo sottoposto al fermo amministrativo non può essere disposta in mancanza dell’iscrizione e del correlativo versamento del contributo.
4. In caso di trasporto non autorizzato di rifiuti pericolosi, è sempre disposta la confisca del veicolo e di qualunque altro mezzo utilizzato per il trasporto del rifiuto, ai sensi dell’articolo 240, secondo comma, del codice penale, salvo che gli stessi che appartengano, non fittiziamente a persona estranea al reato.
5. Il fermo di cui al comma 1 e la confisca di cui al comma 4 conseguono obbligatoriamente anche all’accertamento delle violazioni di cui al comma 1 dell’articolo 256.
