TAR Piemonte Sez. I n.1273 del 26 novembre 2018
Sviluppo sostenibile.Centrali a biomasse e assimilazione alle centrali termoelettriche
L’assimilazione delle centrali a biomasse alle centrali termoelettriche previste dal DM. 5.9.1994 non può essere operata solo sulla base di considerazioni terminologiche o delle soluzioni adottate dalla Presidenza del Consiglio con riferimento ad altri impianti, ma deve considerare, sulla base di idonei contributi tecnici, l’omogeneità o la differenza sostanziale sussistente tra i nuovi impianti di produzione di energia elettrica a biomasse (non considerati in sede di emanazione del DM 5 settembre 1994, in quanto non particolarmente diffusi all’epoca) e le centrali termoelettriche, sotto il profilo dell’emissione di “vapori, gas o altre esalazioni insalubri” e, quindi, in definitiva, del possibile impatto sulle salute degli abitanti le zone circostanti. In mancanza di una valutazione in sede di decreto ministeriale e di una valutazione tecnica in ordine alla sostanziale equivalenza degli impatti dannosi sulla salute derivanti dalle centrali termoelettriche (nella versione tecnologica prevalente nel 1994) e dalle centrali a biomasse, non può concludersi per la natura di industria insalubre di un impianto, sulla base del mero riferimento al dato terminologico o di generiche considerazioni in ordine al processo produttivo utilizzato
Pubblicato il 26/11/2018
N. 01273/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00181/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 181 del 2015, proposto da
Ternienergia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Ranalli, Gianni Maria Saracco, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Torino, corso Re Umberto, n. 65;
contro
Ministero della Salute non costituito in giudizio;
Comune di Borgosesia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maurizio Goria, Domenico Ginex, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Torino, corso V. Emanuele II, n. 90;
Azienda Sanitaria Locale di Vercelli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maurizio Goria, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, corso V. Emanuele II, n. 90;
per l'annullamento
- del decreto prot. n. 23423 in data 24 novembre 2014 del Comune di Borgosesia, con il quale l'attività produttiva esercitata dalla società ricorrente presso l'impianto di cogenerazione alimentato a biomasse legnose sito in Borgosesia, via Osella n. 13 è stato classificato ai sensi dell'art. 216 del R.D. 1265/1934 "industria insalubre" alla voce "Classe 1, sez. C, p.7: centrali termoelettriche";
- di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso, inclusi, per quanto possa occorrere:
- la nota della ASL di Vercelli prot. n. 0054102 datata 19 novembre 2014 con la quale l'impianto di cogenerazione alimentato a biomasse legnose sito in Borgosesia, via Osella n. 13 di proprietà della Terni Energia S.p.A. è stato qualificato come "industria insalubre" riconducibile alla voce "Classe I, sez. C., p.7: centrali termoelettriche" ed è stato proposto al Comune di Borgosesia di emettere il relativo decreto di classificazione;
- il D.M. del 5 settembre 1994 richiamato nel citato decreto prot. n. 23423, se e limitatamente alla parte in cui dovesse essere interpretato nel senso di consentire la classificazione dell'impianto di cogenerazione alimentato a biomasse legnose sito in Borgosesia, via Osella n. 13 di proprietà della ricorrente tra le "industrie insalubri";
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Borgosesia e dell’Azienda Sanitaria Locale di Vercelli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 settembre 2018 la dott.ssa Flavia Risso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il gravame indicato in epigrafe la società ricorrente ha impugnato il decreto del Comune di Borgosesia, con il quale l'attività produttiva esercitata dalla stessa presso l'impianto di cogenerazione alimentato a biomasse legnose sito in Borgosesia, via Osella n. 13 è stato classificato ai sensi dell'art. 216 del R.D. n. 1265/1934 "industria insalubre" alla voce "Classe 1, sez. C, p.7: centrali termoelettriche", nonché gli atti ad esso collegati.
Avverso i provvedimenti impugnati la ricorrente ha dedotto l’illegittimità per violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, violazione del principio di partecipazione e del contraddittorio nel procedimento amministrativo, difetto di istruttoria, violazione e falsa applicazione dell'art. 216 del R.D. n. 1265 del 1934, in combinato disposto il D.M. del 5 settembre 1994, eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità ed irrazionalità manifeste, difetto assoluto di istruttoria, violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990, violazione e falsa applicazione degli artt. 216 e 217 del R.D. n. 1265/34, violazione dei principi di buon andamento e trasparenza dell'azione amministrativa, eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, contraddittorietà dell'azione amministrativa, sviamento di potere, violazione dell'art. 216 del R.D. n. 1265/34 (sotto ulteriore profilo), incompetenza.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Borgosesia e l’Azienda Sanitaria Locale di Vercelli.
In prossimità dell’udienza di discussione di merito le parti hanno presentato memorie a sostegno delle proprie tesi.
All’udienza pubblica del 26 settembre 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. – Con il primo motivo di gravame la società ricorrente si lamenta del fatto che nel caso in esame non sia stato comunicato l’avvio del procedimento volto a classificare l’impianto di che trattasi come “industria insalubre” ai sensi dell’art. 216 del R.D. n. 1265/34.
Posto che la classificazione di un’attività come industria insalubre non è atto vincolato, la TerniEnergia S.p.A. sostiene che avrebbe potuto apportare considerazioni tecniche e documentazione idonea a dimostrare che l’impianto di che trattasi non rientra nella categoria delle “centrali termoelettriche” contemplate nel D.M. del 5 settembre 1994 (come ipotizzato dal Comune e dall’Azienda Sanitaria), né in nessun’altra categoria di “industria” catalogate nel predetto decreto ministeriale.
Il Comune di Borgosesia sul punto evidenzia che l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento non può determinare sic et simpliciter l’annullamento del provvedimento se l’interessato sia venuto a conoscenza aliunde dei fatti posti a fondamento del provvedimento sfavorevole ai suoi interessi, né qualora l’Amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Il Comune sostiene che, nel caso di specie, Terni Energia era perfettamente a conoscenza delle problematiche – mai risolte – che hanno condotto il Comune alla contestata classificazione: sin dal suo avvio – ed anzi, sin dalle fasi preliminari all’effettiva messa in esercizio nel 2012 - l’impianto avrebbe palesato l’esistenza di importanti problemi “tecnici” all’origine di numerose e reiterate segnalazioni degli abitanti della zona (relative ad esalazioni di fumi ed odori acri), da cui sono scaturite molteplici visite di sopralluogo da parte dell’ ARPA Vercelli e svariati incontri congiunti tra gli Enti coinvolti e la Ditta proprio al fine di esaminare le problematiche dell’impianto ed individuare soluzioni tecniche atte ad eliminare i pesanti “disagi” lamentati dalla popolazione.
In ogni caso, secondo il Comune, l’impianto della ricorrente, espressamente destinato alla produzione di energia elettrica e di calore, sarebbe senz’altro riconducibile, per le sue caratteristiche tecniche, nonché per le “problematiche” emissive da subito palesate, nella categoria delle “centrali termoelettriche” ex D.M. 5 settembre 1994, con conseguente infondatezza delle “considerazioni tecniche” che controparte assume avrebbe potuto dedurre ove le fosse stato data comunicazione di avvio del procedimento e conseguente piena legittimità del provvedimento di classificazione assunto dal Comune, che non avrebbe quindi potuto avere contenuto diverso da quello nella specie adottato.
Con l’ulteriore effetto, a parere del Comune, che, in applicazione dell’art. 21 octies della legge n. 241 del 1990, la mancata comunicazione di avvio del procedimento non potrebbe nel caso di specie determinare l’annullamento dei provvedimenti impugnati.
Il Collegio ritiene che tale assorbente censura sia fondata.
Dalla documentazione depositata in giudizio emerge che la società ricorrente era sì a conoscenza delle problematiche relative al proprio impianto ma non che il Comune avesse intenzione di classificare l’impianto di che trattasi come “industria insalubre” ai sensi dell’art. 216 del R.D. n. 1265/1934.
Ciò posto, dagli atti non risulta che la società ricorrente abbia ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento, nonostante l’atto in questione non abbia contenuto vincolato ma discrezionale.
Vista la complessità tecnica relativa alla corretta qualificazione giuridica di tale impianto neppure si può ritenere che sia applicabile nel caso in esame l’art. 21 octies della legge n. 241 del 1990 che recita “Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.
Il provvedimento, come già detto, è caratterizzato da un’ampia discrezionalità tecnica e visto la complessità della questione relativa all’esatta qualificazione giuridica dell’impianto di che trattasi non si può affermare che l’Amministrazione abbia dimostrato in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Il Collegio ritiene comunque altresì fondato il terzo motivo di ricorso nella parte in cui la ricorrente deduce il vizio di difetto di motivazione in quanto il Comune di Borgosesia, nel provvedimento impugnato si sarebbe limitato a richiamare la nota dell'ASL di Vercelli del 19 novembre 2014, senza esprimere alcuna valutazione fattuale e tecnica sull'impianto, senza tenere conto della caratteristiche dell'impianto e senza tenere conto del fatto che l'impianto era stato autorizzato dallo stesso Comune, previa Conferenza dei servizi, e che in occasione di tale iter istruttorio mai era emersa da parte del Comune il dubbio che si potesse trattare di un impianto esercitante "industria insalubre", mentre la nota ASL richiamerebbe generiche problematiche senza altro specificare.
In via preliminare il Collegio evidenzia che in effetti il provvedimento impugnato si limita, dopo aver richiamato la nota dell’ASL Vercelli, ad affermare che l’attività produttiva della società ricorrente debba essere classificata ai sensi dell’art. 216 del R.D. 1265/1934 industria insalubre “in quanto compresa nell’elenco allegato al D.M. 5/9/1994 alla Classe I, sez. C, p.7: centrali termoelettriche”.
La nota dell’ASL Vercelli invece si limita ad affermare “A seguito dell’incontro tenutosi presso codesto Comune in data 17.11.2014, alla luce delle problematiche prese in esame, tenuto conto dell’attività esercitata dalla società in oggetto, si comunica quanto segue: lo stabilimento della società Terni Energia spa sito in Borgosesia, via Osella 13, si configura come industria insalubre ai sensi dell’art. 216 del R.D. 1265/1934, in quanto compreso nell’elenco allegato al D.M. 5.9.94 nella classe I, sez. C, p.7: centrali termoelettriche”.
Ebbene, la giurisprudenza sul punto ha chiarito che “l’assimilazione delle centrali a biomasse alle centrali termoelettriche previste dal DM. 5.9.1994 non possa essere operata solo sulla base di considerazioni terminologiche o delle soluzioni adottate dalla Presidenza del Consiglio con riferimento ad altri impianti, ma debba considerare, sulla base di idonei contributi tecnici, l’omogeneità o la differenza sostanziale sussistente tra i nuovi impianti di produzione di energia elettrica a biomasse (non considerati in sede di emanazione del DM 5 settembre 1994, in quanto non particolarmente diffusi all’epoca) e le centrali termoelettriche, sotto il profilo dell’emissione di “vapori, gas o altre esalazioni insalubri” e, quindi, in definitiva, del possibile impatto sulle salute degli abitanti le zone circostanti. In mancanza di una valutazione in sede di decreto ministeriale e di una valutazione tecnica in ordine alla sostanziale equivalenza degli impatti dannosi sulla salute derivanti dalle centrali termoelettriche (nella versione tecnologica prevalente nel 1994) e dalle centrali a biomasse, non può concludersi per la natura di industria insalubre di un impianto, sulla base del mero riferimento al dato terminologico o di generiche considerazioni in ordine al processo produttivo utilizzato” (T.A.R. Marche, Ancona, sez. I, 7 gennaio 2017, n. 27; TAR Toscana, sez. II, 3 marzo 2015, n. 362).
Ebbene dal provvedimento impugnato (e dalla nota ASL) non emergono le valutazioni tecniche in ordine alla sostanziale equivalenza degli impatti dannosi sulla salute derivanti dalle centrali termoelettriche con quelli derivanti dall’impianto di che trattasi.
Anche la censura di difetto di motivazione pertanto è fondata.
In conclusione il ricorso deve essere accolto per tali motivi con assorbimento di tutte le altre censure.
Vista la complessità della questione sottesa alla controversia in esame il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 26 settembre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Domenico Giordano, Presidente
Flavia Risso, Primo Referendario, Estensore
Rosanna Perilli, Referendario
