Consiglio
di Stato Sez. IV sent. 2826 del 26 maggio 2003
L’obbligo di astensione che incombe sugli amministratori comunali in
sede di adozione (e di approvazione) di atti di pianificazione urbanistica sorge
per il solo fatto che, considerando lo strumento stesso l’area alla quale
l’amministratore è interessato, si determini il conflitto di interessi, a
nulla rilevando il fine specifico di realizzare l’interesse privato e/o il
concreto pregiudizio dell’amministrazione pubblica: esso trova fondamento nei
principi di legalità, imparzialità e trasparenza che deve caratterizzare
l’azione amministrativa, ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione ed è
finalizzato ad assicurare soprattutto nei confronti di tutti gli amministrati la
serenità della scelta amministrativa discrezionale.
L’obbligo di astensione costituisce regola di carattere generale, che non
ammette deroghe ed eccezioni e ricorre quindi ogni qualvolta sussiste una
correlazione diretta ed immediata fra la posizione dell’amministratore e
l’oggetto della deliberazione, pur quando la votazione non potrebbe avere
altro apprezzabile esito e quand’anche la scelta fosse in concreto la più
utile e la più opportuna per lo stesso interesse pubblico.
Se è vero che l’articolo 19 della legge 3 agosto 1999, n. 265, ha quali
destinatari solo gli amministratori comunali, il principio dell’obbligo di
astensione, in quanto espressione dei principi di legalità, imparzialità buon andamento dell’azione amministrativa, fissati
dall’articolo 97 della Costituzione, è espressione di una regola generale ed
inderogabile, di ordine pubblico, applicabile quindi anche al di fuori delle
ipotesi espressamente contemplate dalla legge che scatta automaticamente
allorquando sussiste un diretto e specifico collegamento tra la deliberazione ed
un interesse proprio di colui che vota o dei suoi congiunti.
R
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C A I
T A
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A N A
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha
pronunciato la seguente
D
E C I S I O N E
sul ricorso in appello iscritto al NRG. 1638
dell'anno 2002 proposto dal COMUNE DI SAN
FELICE SUL PANARO, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso
dall’avv. Gualtieri Pittalis, con il quale è elettivamente domiciliato in
Roma, via Lungotevere Flaminio n. 46 (presso il dr. Gian Marco Grez);
c
o n t r o
BERGAMINI
ARRIGO, ed altri rappresentanti e difesi dall’avv. Giorgio Fregni, con il
quale sono elettivamente domiciliati in Roma, via Ugo Bassi n. 3, presso lo
studio dell’avv. Ennio Mazzocco;
nonché
PELLACANI
ALBERTO, ed altri non costituiti in giudizio;
nei
confronti della
PROVINCIA DI
MODENA, in persona del Presidente della Giunta provinciale in carica,
rappresentato e difeso dall’avv. Corrado Marzullo, con il quale è
elettivamente domiciliata in Roma, Lungotevere Flaminio n. 46 (presso il dr.
Gian Marco Grez);
e
della
REGIONE
EMILIA ROMAGNA, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica,
non costituito in giudizio;
per
l'annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale dell’Emilia Romagna, sez. I^, n. 1023 del 22 novembre 2001;
Visto il ricorso in appello con i
relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalle
parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza
del 4 febbraio 2003 il Consigliere Carlo Saltelli;
Uditi, altresì, l’avv.
Michele Lioi, su delega dell’avv. Pittalis, per il comune appellante, l’avv.
E. Mazzocco, per delega dell’avv. G. Fregni e l'avv. P. Quinto su delega
dell'avv. C. Marzullo per gli appellati;
Ritenuto e considerato in fatto e
in diritto quanto segue:
F
A T T O
Con ricorso notificato il 19 luglio 2000 i signori Bergamini Arrigo,
Bertellini Anselmo, Pellacani Alberto, Silvestri Andrea, Ragazzi Giacomo Mario,
Bermanini Federica, Zucchi Angela, Magoga Maria Gabriella, Morselli Fausto,
Morselli Giacomino, Vincenzi Andrea, Edgardi Luca, Cappi Roberto, Gavioli
Giuseppe, Iemma Renzo, Tagliati Franco, Meschiari Mario, Baraldi Bruna, Baraldi
Ildebrando, Guerzoni Luca, Occhi Augusto, Bergamini Franco, Cardinali
Gianfranco, Barbieri Andrea, Testi Rita, Rebecchi Mario, Rebecchi Romolo,
Pignatti Alberto, Cantarelli Maria Veneria, Abbottoni Alvise, Rossi Quinto,
Calzolari Cesare, Calzolari Giuseppe, Esposito Ludovico, Guerzoni Maria, Fontana
Loris, Bergamini Paolo, Bergamini Francesco, Gallini Mauro e Agugliaro Roberto,
tutti proprietari di immobili e/o cittadini residenti in fabbricati ubicati nel
Comune di San Felice sul Panaro, chiedevano al Tribunale amministrativo
regionale dell’Emilia Romagna l’annullamento : a) della delibera del
Consiglio comunale di San Felice sul Panaro n. 36 del 29 maggio 2000,
concernente « Esame osservazioni ed approvazione variante delimitata al
P.R.G. vigente (art. 15, comma 4) – Modifica tracciato strada primaria
Cispadana (tratto ricadente nel territorio comunale), così come adottata con
atto consiliare n. 88 del 29 ottobre 1999 » ; b) della delibera della
Giunta provinciale di Modena n. 59 del 1° febbraio 2000, avente ad oggetto
« Comune di San Felice sul Panaro – Variante specifica al P.R.G. -
De1iberazione del consiglio comunale n. 88 del 29 ottobre 1999 – Osservazioni
ai sensi dell’art. 15, comma 5, L.R. n. 47/78 e successive modificazioni; c) della
delibera del Consiglio comunale di San Felice sul Panaro n. 88 del 29 ottobre
1999, recante « Delibera del Consiglio comunale n. 90 del 30 ottobre 1998
avente ad oggetto: « Variante delimitata al P.R.G. vigente – Modifica
tracciato strada primaria Cispadana (tratto ricadente nel territorio comunale) »
- Esame osservazioni – Provvedimenti » ; d) per quanto possa
occorrere, delle altre delibere consiliari del Comune di San Felice sul Panaro
n. 38 del 3 maggio 1999, recante « Variante Cispadana – Osservazioni
presentate » e n. 90 del 30 ottobre 1998, avente ad oggetto « Variante
delimitata al P.R.G. vigente – Modifica tracciato strada primaria Cispadana
(tratto ricadente nel territorio comunale) - Adozione; e) nonché delle
ulteriori delibere del Consiglio comunale di San Felice sul Panaro n. 57 del 21
febbraio 1998 e della Giunta Municipale n. 57 del 21 febbraio 1998 e n. 427 del
23 settembre 1999, oltre a tutti gli altri connessi, preordinati e conseguenti.
I ricorrenti, mediante tredici
articolati motivi di censura deducevano l’illegittimità della scelta
dell’amministrazione comunale di San Felice sul Panaro di modificare
parzialmente il tracciato della realizzanda strada regionale Cispadana,
collocandola di circa un chilometro più a nord rispetto alle previsioni del
progetto di massima, approvato con la precedente delibera consiliare n. 66
dell’8 aprile 1986.
In particolare, con un primo
gruppo di censure, riconducibili ai motivi I – VII e XI – XII, essi si
dolevano dell’incoerenza, dell’inadeguatezza e della contraddittorietà
della scelta, affetta anche da vizio di motivazione e da carente istruttoria,
priva com’era non solo della necessaria valutazione d’impatto ambientale,
pur essendo evidente la sua confliggenza con gli interesse ambientali dei luoghi
così gravemente incisi, ma anche dell’indicazione delle ragioni che avevano
indotto alla modifica del tracciato viario anche in relazione alle scelte
operate dai comuni contermini e alle perplessità manifestate dalla stessa
amministrazione provinciale di Modena; con un secondo gruppo di censure,
imperniate sui motivi VIII – X, denunciavano, poi, che l’adozione e
l’approvazione della variante in esame era avvenuta con la partecipazione ed
il voto favorevole del sindaco, sig. Cestari Mauro, che, in quanto parente entro
il quarto grado di cittadini interessati allo spostamento del tracciato di
strada da realizzare (in quanto il nuovo tracciato dell’arteria stradale non
incideva più sui beni di loro proprietà), aveva l’obbligo di astenersi, e
aggiungevano che un’identica situazione di conflitto di interesse sussisteva
anche nei confronti di alcuni componenti della c.d. Commissione Cispadana,
istituita con le delibere n. 1 del 20 febbraio 1998 del Consiglio Comunale e n.
57 del 21 febbraio 1998 della Giunta Municipale, che con il proprio parere aveva
contribuito alla scelta del nuovo tracciato
stradale.
L’adito Tribunale, nella
resistenza del Comune di San Felice sul Panaro e della Provincia di Modena, per
un verso, accoglieva il ricorso, annullando sia le delibere consiliari n. 88 del
29 ottobre 1999 e n. 36 del 29 maggio 2000 (rispettivamente di adozione e di
approvazione della variante), con effetti travolgenti sulla delibera della
Giunta provinciale di Modena n. 59 del 1° febbraio 2000, sia quelle relative
alla costituzione della c.d. Commissione cispadana e alle conclusioni da essa
raggiunte, e cioè la delibera consiliare n. 1 del 20 febbraio 1998, nonché le
delibere n. 57 del 2 febbraio 1998 e n. 427 del 23 settembre 1999 della Giunta
comunale di San Felice sul Panaro; per altro verso, poi, dichiarava
inammissibile per carenza di interesse l’impugnazione delle delibere
consiliari n. 90 del 30 ottobre 1998, relativa alla prima adozione della
variante, e n. 38 del 3 maggio 1999, di presa
d’atto delle osservazioni presentate e contestuale rinvio del loro esame.
Ad avviso del Tribunale, erano
innanzitutto fondati ed assorbenti nei confronti delle delibere di adozione e di
approvazione della variante i motivi di censura relativi alla violazione
dell’obbligo di astensione gravante sul sindaco, sig. Mauro Cestari, essendo
stato documentalmente provato il suo rapporto di parentela entro il quarto grado
con il sig. Arrigo Cestari, proprietario di un bene che, per effetto della
modifica del tracciato stradale, non era più ricompresso nell’area necessaria
per la realizzazione della strada Cispadana; erano inoltre fondati i motivi
appuntati nei confronti delle delibere con cui era stata istituita la c.d.
Commissione Cispadana, non solo perché, non essendo stati individuati i criteri
per la effettiva scelta dei rappresentanti dei cittadini, la sig. Barbara
Spaggiari risultava essere rappresentante solo di una determinata categoria di
cittadini, portatori di un interesse particolare rispetto alla realizzazione
della strada, per quanto anche sulla stessa, anch’essa proprietaria di un bene
non più interessato alla realizzazione della strada Cispadana grazie alla
contestata modifica del tracciato viario, gravava un obbligo di astensione.
Avverso tale sentenza ha
proposto appello il Comune di San Felice sul Panaro, asserendone la erroneità e
chiedendone la riforma alla stregua di un unico articolato motivo di censura,
con il quale ha sostanzialmente lamentato che i primi giudici avevano fatto
cattiva applicazione al caso di specie delle norme e dei principi che regolano
l’obbligo di astensione degli amministratori pubblici in materia di adozione e
di approvazione degli strumenti urbanistici.
In particolare, ad avviso
dell’amministrazione comunale appellante, la modifica del precedente tracciato
della realizzanda strada, per effetto della quale il bene di proprietà del sig. Arrigo Cestari, cugino del
sindaco, sig. Mauro Cestari, non era più compreso tra i beni interessati alla
realizzazione della strada Cispadana, non integrava gli estremi di quella
correlazione diretta ed immediata tra il provvedimento assunti e gli interessi
specifici dell’amministrazione, solo in presenza della quale sarebbe scattato
per il predetto amministratore l’obbligo di astensione; tanto più che, per un
verso, sarebbe mancata, nel caso di specie qualsiasi prova ed addirittura
qualsiasi indizio circa il pregiudizio derivante al predetto cittadino dalla
originaria localizzazione del tracciato e quindi del vantaggio ottenuto con la
modifica del tracciato, e che, per altro verso, l’articolo 19 della legge 3
agosto 1999, n. 265, aveva significativamente ristretto l’obbligo di
astensione in materia di adozione e approvazione di strumenti urbanistici
all’esistenza di interessi specifici, di cui nel caso di specie non sarebbe
stato fornito il benché minimo indizio, per non paralizzare il fondamentale
esercizio della funzione di pianificazione urbanistica, con la conseguenza che
una sua diversa interpretazione, come quella sostenuta dai giudici di primo
grado, ne comportava l’illegittimità costituzionale per violazione degli
articoli 5, 97, 118, 119 e 128 della Costituzione.
Inoltre, sempre secondo le
tesi dell’appellante, la delibera istitutiva della c.d. Commissione Cispadana
conteneva effettivamente l’indicazione delle modalità della sua effettiva
composizione, così che non sussisteva affatto il presunto vizio riscontro dai
primi giudici, i quali poi avevano erroneamente ed illegittimamente esteso ad un
suo componente, la sig. Barbara Spaggiari, l’obbligo di astensione
letteralmente previsto dall’articolo 19 della legge n. 265 del 1999 solo per
gli amministratori.
Si sono costituiti nel
giudizio di appello i signori Bergamini Arrigo, Bertellini Anselmo, Silvestri
Andrea, Ragazzi Giacomo Mario, Bermanini Federica, Zucchi Angela, Morselli
Fausto, Morselli Giacomino, Vincenzi Andrea, Edgardi Luca, Cappi Roberto,
Gavioli Giuseppe, Iemma Renzo, Tagliati Franco, Meschiari Mario, Baraldi
Ildebrando, Guerzoni Luca, Bergamini Franco, Cardinali Gianfranco, Testi Rita,
Rebecchi Mario, Rebecchi Romolo, Pignatti Alberto, Cantarelli Maria Veneria,
Rossi Quinto, Calzolari Giuseppe, Esposito Ludovico, Fontana Loris, Bergamini
Paolo, Bergamini Francesco, Gallini Mauro, i quali hanno dedotto
l’inammissibilità e l’infondatezza dei motivi posto a fondamento
dell’avverso gravame, riproponendo i motivi del ricorso introduttivo del
giudizio di primo grado non esaminati e dichiarati assorbiti dalla sentenza
impugnata.
Anche la Provincia di Modena
si è costituita in giudizio, deducendo innanzitutto che nessuna censura era
stata sollevata in primo grado avverso la delibera della Giunta provinciale n.
59 del 1° febbraio 2000, pure indicata tra gli atti impugnati, sostenendo in
ogni caso la piena legittimità degli atti assunti dall’amministrazione
comunale di San Felice sul Panaro circa la modifica dell’originario tracciato
della realizzanda strada Cispadana e concludendo, quindi, per l’accoglimento
del gravame.
D
I R I T T O
I. E’ controversa la legittimità degli atti di pianificazione
urbanistica assunti dal Comune di San Felice sul Panaro con le delibere
specificamente indicate nella esposizione in fatto, attraverso le quali è stato
modificato il tracciato originario della realizzanda strada Cispadana, il cui
progetto esecutivo era stato approvato con delibera consiliare n. 66 dell’8
aprile 1986, spostandolo di circa un chilometro più a nord.
Il Comune di San Felice sul Panaro ha chiesto la riforma della sentenza
n. 1023 del 22 novembre 2001, con la quale il Tribunale amministrativo regionale
dell’Emilia – Romagna, sez. I, accogliendo il ricorso proposto da Bergamini
Arrigo e dagli altri litisconsorti segnati in epigrafe, ha annullato i predetti
piani di pianificazione urbanistica, ritenendoli – a suo avviso –
erroneamente inficiati per la violazione dell’obbligo di astensione da parte
del Sindaco con riferimento alle delibere, rispettivamente di adozione
(consiliare n. 88 del 29 ottobre 1999) e di approvazione (consiliare n. 36 del
29 maggio 2000) della variante in discussione, e della Sig. Roberta Spaggiari,
componente della c.d. Commissione Cispadana, quanto alle delibere, consiliare n.
1 del 20 febbraio 1998 e di Giunta comunale n. 57 del 21 febbraio 1998 e n. 427
del 23 settembre 1999; infatti, secondo l’amministrazione appellante,
l’erronea convinzione dei primi giudici era il frutto di una inammissibile
interpretazione dell’articolo 19 della legge 3 agosto 1999, n. 265, e di
un’altrettanto superficiale valutazione del materiale probatorio in atti.
Una parte degli originari
ricorrenti, puntualmente indicati in epigrafe, si è costituita in appello,
contestando l’ammissibilità e la fondatezza dell’avverso gravame di cui ha
chiesto il rigetto, riproponendo tuttavia all’esame della Sezione le censure
mosse in primo grado nei confronti degli atti impugnati e ritenute assorbite
nella sentenza impugnata; la Provincia di Modena, invece, pur evidenziando
preliminarmente la completa estraneità al giudizio de
qua., non essendo stato fatto valere alcun vizio nei confronti della propria
delibera di Giunta n. 59 del 1° febbraio 2000, pure indicata tra gli atti
impugnati in primo grado, ha sostenuto la piena conformità alla legge dei
contestati atti di pianificazione urbanistica assunti dal Comune di San Felice
sul Panaro.
II. Al riguardo la Sezione
osserva quanto segue.
II.1. Esaminando l’unico
motivo di appello, nella parte cui è stato contestato che nel caso di specie
sussistesse in capo al Sindaco, Sig. Cestari Mauro, l’obbligo di astenersi
dalla partecipazione alla discussione ed alla votazione delle delibere di
adozione e di approvazione della variante urbanistica recante la modifica
all’originario tracciato della strada Cispadana, in punto di fatto deve
rilevarsi che l’Amministrazione appellante non ha contestato la documentazione
probatoria, versata in atti dai ricorrenti sin dal primo grado, da cui risulta
innanzitutto che il Sindaco, sig. Cestari Mauro, è effettivamente parente entro
il quarto grado del sig. Arrigo Cestari, essendo figli di due fratelli
(rispettivamente, Cestari Dante e Cestari Agostino.
Il signor Cestari Arrigo,
sempre dall’esame della documentazione in atti, ed in particolare dalla visura
per partita catastale dell’Ufficio del Territorio di Modena n. 68223 del 29
luglio 2000, risulta essere proprietario per ½ delle particelle n. 119 e 171
del foglio 8 del catasto terreni del Comune di San Felice sul Panaro, la prima
delle quali (n. 119) ricompresa nell’area di rispetto e la seconda (n. 171),
ricadente interamente addirittura nel tracciato del progetto originario della
realizzanda strada Cispadana.
Ugualmente non è stato
contestato che, per effetto dei contestati atti di pianificazione urbanistica
assunti dal Comune di San Felice sul Panaro, della cui legittimità si discute,
i predetti fondi di proprietà del sig. Arrigo Cestari non sia più in alcun
modo interessati dalla realizzazione della strada Cispadana.
Ciò precisato, la Sezione è
dell’avviso che correttamente i giudici di prime cure hanno ritenuto che nel
caso di specie incombeva sul Sindaco del Comune di San Felice sul Panaro
l’obbligo di astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione
delle delibere di adozione e di approvazione della variante recante la
modificazione dell’originario tracciato della realizzanda strada Cisalpina.
Invero,
come ripetutamente ricordato dalla giurisprudenza di questo consesso,
l’obbligo di astensione che incombe sugli amministratori comunali in sede di
adozione (e di approvazione) di atti di pianificazione urbanistica sorge per il
solo fatto che, considerando lo strumento stesso l’area alla quale
l’amministratore è interessato, si determini il conflitto di interessi, a
nulla rilevando il fine specifico di realizzare l’interesse privato e/o il
concreto pregiudizio dell’amministrazione pubblica (C.d.S., sez. IV, 3
settembre 2001, n. 4622; 5 luglio 2000, n. 3734; 18 maggio 1998, n. 827).
Tale obbligo, che trova
fondamento nei principi di legalità, imparzialità e trasparenza che deve
caratterizzare l’azione amministrativa, ai sensi dell’articolo 97 della
Costituzione, essendo finalizzato ad assicurare soprattutto nei confronti di
tutti gli amministrati la serenità della scelta amministrativa discrezionale (C.d.S.,
sez. IV, 23 febbraio 2001, n. 1038;23 settembre 1996, n. 1035; 20 settembre
1993, n. 794) costituisce regola di carattere generale, che non ammette deroghe
ed eccezioni e ricorre quindi ogni qualvolta sussiste una correlazione diretta
ed immediata fra la posizione dell’amministratore e l’oggetto della
deliberazione, pur quando la votazione non potrebbe avere altro apprezzabile
esito e quand’anche la scelta fosse in concreto la più utile e la più
opportuna per lo stesso interesse pubblico (C.d.S., sez. IV, 12 dicembre 2000,
n. 6596; 22 febbraio 1994, n. 162).
Nel
caso di specie non può fondatamente negarsi non solo il rapporto di parentela,
come sopra evidenziato tra il sindaco ed il sig. Cestrari Arrigo, ma anche la
correlazione diretta ed immediata tra la delibera di adozione della variante,
recante la modifica dell’originario tracciato della realizzanda strada
Cispadana e la nuova destinazione dei fondi del predetto sig. Cestari Arrigo,
non più soggetti ad espropriazione, quanto alla particella n. 171 (in quanto
non più ricompreso nello stesso tracciato viario), e non più ricadente
nell’area di rispetto, quanto alla particella n. 119.
E’ di tutta evidenza il
vantaggio, concreto, diretto ed immediato conseguito dai predetti fondi in virtù
della variante contestata, essendo essi stati restituiti interamente alla
pienezza delle facoltà di disposizione e di godimento del proprietario, con
tutte le ovvie conseguenze non solo sotto il profilo della integrale possibilità
di utilizzazione, ma anche del ripristinato valore economico di scambio.
E’ del tutto ininfluente, come già si è avuto modo di
sottolineare, la asserita inesistenza da parte del Sindaco di uno specifico fine
di favorire gli interessi del parente ovvero di pregiudicare quelli dell’ente
locale, essendo invece decisiva l’esistenza della indiscutibile correlazione
diretta ed immediata tra le delibere di variante (adozione e approvazione) e la
nuova destinazione dei fondi di proprietà del sig. Arrigo Cestari ed il
rapporto di parentela esistente tra questi ed il Sindaco.
Tali
conclusioni non contrastano con le previsioni della norma dell’articolo 19
della legge 3 agosto 1999, n. 265, confluite poi nell’articolo 78 della del D.
Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, atteso che, diversamente da quanto sostenuto
dall’amministrazione appellante, non può ragionevolmente
dubitarsi dello specifico interesse del sig. Arrigo Cestari a conseguire
per i suoi beni una destinazione urbanistica che li sottraesse ai vincoli
derivanti dall’originario tracciato della realizzanda strada Cispadana e li
restituisse al suo pieno godimento e alla sua piena utilizzazione, ottenuta
proprio grazie ai provvedimenti di pianificazione urbanistica di cui si discute.
Il motivo di doglianza, sotto
tale profilo, è pertanto destituito di fondamento.
II.2. Ugualmente infondato, ad
avviso della Sezione, è il motivo di censura articolato nei confronti della
sentenza impugnata con riguardo alla posizione della sig. Barbara Spaggiari.
II.2.1. Giova innanzitutto
evidenziare che con la delibera consiliare n. 1 del 20 febbraio 1998, in
considerazione delle problematiche insorte proprio in ordine alla concreta
realizzazione della strada Cispadana secondo il progetto approvato con la
delibera consiliare n. 66 dell’8 aprile 1986, e alla necessità di apportarvi
eventuali modifiche in ragioni delle sopravvenute esigenze prospettate anche dai
cittadini, fu approvato un ordine del giorno che prevede la costituzione di
un’apposita commissione, avente il compito di proporre un’alternativa al
tracciato originariamente approvato, composta dal Sindaco, da due capigruppo, da
un componente nominato da ciascuno dei due gruppi consiliari, in rappresentanza
delle liste, da un tecnico e da un componente del comitato nominato dai
consiglieri.
Con la
delibera n. 57 del 21 febbraio 1998 la Giunta Comunale fu nominata predetta
Commissione, tra i cui componenti fu compresa la Sig. Barbara Spaggiari,
verbalmente designata dal comitato dei cittadini.
Come hanno correttamente
rilevato i giudici di primo grado nella delibera consiliare n. 1 del 20 febbraio
1998 non sono in alcun modo individuate le modalità di scelta dei componenti
del rappresentante dei cittadini e tanto meno viene chiarito quale sia il ruolo
nella vicenda in questione dell’indicato “comitato di cittadini”, il che
importa evidentemente la illegittimità della stessa composizione della
istituita commissione di studio, per la violazione dei principi di trasparenza,
legalità, buon andamento ed imparzialità che devono presiedere all’azione
della pubblica amministrazione.
Poiché il compito della
commissione di cui si discute era proprio quello di suggerire un eventuale
tracciato stradale della realizzanda Cispadana alternativa a quello
originariamente approvato, non solo doveva essere puntualmente chiarito quale
fosse il ruolo del comitato dei cittadini, ivi previsto, in relazione agli
interessi generali dell’intera collettività, ovvero quali fossero i rilevanti
interessi di cui erano portatori i cittadini che facevano parte del comitato e
tali da differenziarli dall’interesse collettivo dell’intera collettività,
ma dovevano essere indicate, quanto meno in linea di larga massima, le modalità di scelta del relativo rappresentate, onde evitare
che in modo arbitrario ed irragionevole si assicurasse un’inammissibile tutela
di un gruppo di cittadini portatori di interessi particolari, senza dar conto
dell’interesse pubblico ad assicurare quella particolare tutela.
Né può opporsi, come ha
tentato di sostenere la parte appellante, che, trattandosi di una commissione
non prevista dalla legge e quindi di una determinazione piena ed esclusiva
dell’Amministrazione comunale circa l’insediamento della commissione, i
motivi di censura sollevati in primo grado e ritenuti fondati dall’adito
Tribunale sarebbero irrilevanti.
E’ sufficiente rilevare al
riguardo che i principi fissati dall’articolo 97 della Costituzione devono
ispirare tutta l’attività della pubblica amministrazione e non solo quella
vincolata ovvero quella prevista direttamente dalla legge: compito dell’azione
amministrativa è quella, in ogni caso, di perseguire l’interesse pubblico e
quest’ultimo non può essere assicurato senza il rispetto di quei principi
fondamentali sopra indicati.
II.2.2. Quanto fin qui
sostenuto trova poi conferma in concreto nella circostanza che anche la sig.
Barbara Spaggiari versava in una evidente situazione di conflitto di interessi
con la scelta del nuovo tracciato stradale suggerito (e che ha dato luogo ai
contestati provvedimenti di pianificazione urbanistica), di tal che anche su di
essa incombeva l’obbligo di astenersi.
Invero, come emerge dalla non contestata documentazione
versata in atti, ed in particolare dalla visura per partita catastale
dell’Ufficio del Territorio di Modena n. 61629 del 20 luglio 2000, ella
risulta essere proprietaria dell’immobile riportato al foglio 5, particella
263, sub. 2, del catasto fabbricati del Comune di San Felice sul Panaro,
ricadente interamente nel tracciato del progetto originario della realizzanda
strada Cispadana.
Per tale specifica ed
incontestata condizione, essendo essa ragionevolmente interessata a conseguire
per il suo bene una modifica dell’originario tracciato stradale che lo
sottraesse all’esproprio, fine ottenuto proprio grazie ai provvedimenti di
pianificazione urbanistica di cui si discute e che hanno fatto proprie le
conclusioni circa il nuovo tracciato della strada cui era pervenuta la
commissione (c.d. Cispadana), non vi è dubbio che dovesse astenersi non solo
dal prendere parte ai lavori della commissione, ma addirittura dal farne parte,
essendo direttamente coinvolto un proprio specifico interesse che incideva sulla
serenità di giudizio e sulla trasparenza delle determinazioni, in modo
addirittura più deciso e pregnante di quanto sopra accennato con riguardo alla
posizione del Sindaco.
Il fatto che la predetta
signora Barbara Spaggiari non fosse amministratore comunale non esclude la
sussistenza dell’obbligo di astensione a suo carico: se è vero che
l’articolo 19 della legge 3 agosto 1999, n. 265, ha quali destinatari solo gli
amministratori comunali, non può sottacersi che il più volte citato obbligo di
astensione, in quanto espressione dei principi di legalità, imparzialità buon
andamento dell’azione amministrativa, fissati dall’articolo 97 della
Costituzione, è espressione di una regola generale ed inderogabile, di ordine
pubblico, applicabile quindi anche al di fuori delle ipotesi espressamente
contemplate dalla legge (C.d.S., sez. V, 9 dicembre 1997, n. 1484), che scatta
automaticamente allorquando sussiste un diretto e specifico collegamento tra la
deliberazione ed un interesse proprio di colui che vota o dei suoi congiunti.
III. In conclusione, alla luce delle considerazioni svolte,
l’appello proposto dal Comune di San Felice sul Panaro deve essere respinto:
ciò esime la Sezione dall’esame dei motivi di censura svolti in primo grado,
dichiarati assorbiti, e riproposti dagli appellati.
Le spese seguono la
soccombenza e sono liquidate come in dispositivo nei confronti degli originari
ricorrenti costituiti nel presente giudizio di appello; può disporsi, tuttavia,
la loro compensazione nei rapporti con la Provincia di Modena.
P.Q.M.
Il
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente
pronunciando sull’appello proposto dal Comune di San Felice sul Panaro avverso
la sentenza n. 1023 del 22 novembre 2001 del Tribunale amministrativo regionale
dell’Emilia Romagna, sez. I^, lo respinge.
Condanna
il predetto Comune di San Felice sul Panaro al pagamento in favore degli
appellati costituiti in giudizio delle spese del presente grado, liquidate
complessivamente in €. 5.000, 00 (cinquemila).
Compensa
le spese di giudizio nei confronti della Provincia di Modena.
Ordina
che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 4
febbraio 2003 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta
– riunito in camera di consiglio con l’intervento dei seguenti signori:
RICCO STENIO
- Presidente
SALVATORE COSTANTINO - Consigliere
RULLI
DEDI MARINELLA
- Consigliere
CARINCI GIUSEPPE
- Consigliere
SALTELLI CARLO
– Consigliere, est.
