Consiglio di Stato Sez. IV n.398 del 16 gennaio 2019
Urbanistica.Acquisizione gratuita al patrimonio del Comune e conseguenze su diritti reali minori e di garanzia
L'acquisto della proprietà ai sensi dell’art. 31 del TU edilizia avviene, per giurisprudenza consolidata, a titolo originario con cancellazione di tutti i diritti reali minori e di garanzia eventualmente gravanti bene. L'ordinanza di acquisizione gratuita al patrimonio indisponibile del Comune dell'immobile costruito in totale difformità o assenza della concessione si connota, infatti, per la duplice funzione di sanzionare comportamenti illeciti e di prevenire perduranti effetti dannosi di essi e dunque dà luogo ad acquisto a titolo originario, con la conseguenza che l'ipoteca e gli altri eventuali pesi e vincoli preesistenti vengono caducati unitamente al precedente diritto dominicale, senza che rilevi l'eventuale anteriorità della relativa trascrizione o iscrizione. La fattispecie è assimilabile al perimento del bene, ipotesi nella quale si estingue l'ipoteca, giacché l'immobile abusivo è destinato al "perimento giuridico", normalmente conseguente alla demolizione, salva la eccezionale acquisizione al patrimonio comunale, che lo trasforma irreversibilmente in "res extra commercium" sotto il profilo dei diritti del debitore e dei terzi che vantino diritti reali limitati sul bene
Pubblicato il 16/01/2019
N. 00398/2019REG.PROV.COLL.
N. 05802/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 5802 del 2013, proposto da
Banca Popolare del Frusinate s.c.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, e LOCAM s.p.a, nella qualità di successore a titolo particolare, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Vincenzo Pizzutelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Maria Rosaria Galella in Roma, via Pasubio, 2;
contro
Comune di Ripi, non costituito in giudizio;
nei confronti
Antonella Gesuale, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede staccata di Latina, sezione prima, n. 437 del 16 maggio 2013, resa tra le parti, concernente un’ acquisizione gratuita al patrimonio del comunale.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2018 il consigliere Nicola D'Angelo e udito, per le parti appellanti, l’avvocato Mario Ettore Verino, su delega dell’avvocato Vincenzo Pizzutelli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La Banca Popolare del Frusinate ha impugnato dinanzi al T.a.r. per il Lazio, sede staccata di Latina, la determinazione del comune di Ripi n.12 del 3 luglio 2012 di acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'intero immobile di proprietà della signora Antonella Gesuale oggetto di ipoteca volontaria iscritta in favore della stessa Banca nonché oggetto di procedura esecutiva immobiliare pendente innanzi al Tribunale di Frosinone.
2. In particolare, nonostante che con atto di pignoramento trascritto con formalità n. 10697 del 22 luglio 2010, la Banca avesse dato avvio alla procedura esecutiva sullo stesso immobile, il Comune, con il provvedimento impugnato, trascritto presso l'agenzia del territorio ufficio di Frosinone in data 17 luglio 2012, ha disposto l'acquisizione del terreno e dell’immobile sullo stesso realizzato.
3. Il T.a.r. di Latina, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso, ritenendo il provvedimento comunale necessariamente conseguente all’accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire il medesimo immobile.
4. La Banca Popolare del Frusinate ha quindi impugnato la predetta sentenza, prospettando i seguenti motivi di appello.
4.1.Violazione o falsa applicazione dell'art. 31 d.P.R. n. 380/2001 (TU Edilizia) e dell’art. 15 della legge regionale del Lazio n. 15/2008 e del principio di proporzionalità. Erroneo rigetto del primo motivo del ricorso introduttivo. Omesso esame. Difetto di motivazione della sentenza appellata.
4.1.1. Secondo l’appellante l’ordinanza di acquisizione del Comune sarebbe illegittima per omessa considerazione della posizione della Banca quale creditrice ipotecaria e procedente in sede esecutiva (l’ordinanza non contiene nella motivazione alcun riferimento alla circostanza).
4.1.2. L’acquisizione non poteva essere disposta in quanto la Banca appellante, estranea agli abusi edilizi contestati, era titolare di diritti reali sull’immobile (la Banca ha iscritto ipoteca sul terreno di proprietà della signora Gesuale prima della realizzazione del fabbricato a cui la medesima ipoteca si è poi estesa per accessione).
4.1.3. L’appellante evidenzia il principio in base al quale la sanzione dell’acquisizione al patrimonio comunale di cui all’art. 31 TU Edilizia deve comunque salvaguardare la posizione del terzi estranei all’abuso proprietari delle arre interessate, facendo in particolare riferimento alla sentenza della Corte Costituzionale n. 345/1991.
4.1.4. Richiama poi l’art. 15 della legge regionale del Lazio n. 15/2008 che stabilisce che non si può procedere all’acquisizione dell’area, ma esclusivamente alla demolizione dell’opera abusiva, nel caso in cui il proprietario della stessa non sia responsabile dell’abuso.
4.2. Violazione o falsa applicazione dell'art. 31 TU Edilizia e della legge regionale del Lazio n. 15/2008 in sé ed in relazione al principio di legalità in materia di sanzioni amministrative e agli artt. 2 e 3 della legge n. 689/1981. Erroneo rigetto del secondo motivo del ricorso introduttivo. Omesso esame. Carenza di motivazione della sentenza appellata.
4.2.1. Dal provvedimento di demolizione del Comune del 14 dicembre 2011 emerge che l’immobile è stato sottoposto a sequestro preventivo successivamente convalidato dal GIP del Tribunale di Frosinone il 7 luglio 2000. Di conseguenza la signora Gesuale non aveva potuto procedere alla demolizione.
4.2.2. La sentenza impugnata, in violazione dell’art. 112 c.p.c., ha comunque omesso di esaminare il profilo di indisponibilità del bene derivante dal pignoramento immobiliare e dalla pendenza della procedura esecutiva.
4.3. Violazione dell'art. 31 TU Edilizia in sé ed in relazione all’art. 34, nonché degli art. 15 e 16 della legge regionale del Lazio n. 15/2008 e del principio di proporzionalità. Erroneo rigetto del terzo motivo del ricorso introduttivo. Omesso esame. Carenza di motivazione della sentenza appellata.
4.3.1. La Banca appellante contesta l’ordinanza impugnata che non descrive sufficientemente le opere abusive che hanno interessato il fabbricato, disponendo l’acquisizione dell’intero fondo invece che dei soli manufatti abusivi. Il fabbricato principale invece era stato assentito da due permessi di costruire rilasciati dal Comune nel 2004.
5. Il comune di Ripi e la signora Antonella Gesuale non si sono costituiti in giudizio.
6. Dopo la proposizione del presente appello, la Banca Popolare del Frusinate ha ceduto alla LOCAM s.p.a., il diritto di credito e la correlata ipoteca oggetto di giudizio. Pertanto, la LOCAM si è costituita in giudizio il 23 maggio 2018, depositando un’ulteriore memoria il 24 maggio 2018 nella quale ha richiamato e fatto propri tutti i motivi di appello proposti dalla Banca.
7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 26 giugno 2018.
8. L’appello non è fondato.
9. La Banca Popolare del Frusinate ha impugnato al T.a.r. per il Lazio, sede staccata di Latina, la determinazione del Responsabile del Servizio Urbanistica Ambiente del comune di Ripi n. 12 del 3 luglio 2012, con cui è stata disposta l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ex art. 15 comma 2, della legge regionale del Lazio n. 14/2008, nonché ex art. 31, comma 3, del TU Edilizia, dell'intero immobile di proprietà della signora Antonella Gesuale, oggetto di ipoteca volontaria iscritta in favore della stessa Banca e della procedura esecutiva immobiliare pendente innanzi al Tribunale di Frosinone.
9.1. Il provvedimento è stato adottato dal Comune in seguito all’inottemperanza dell'ingiunzione di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi prot. 7871 del 14 dicembre 2011 relativo al predetto immobile.
10. Ciò premesso, va preliminarmente evidenziato che la vicenda è stata caratterizzata:
- dall’esistenza, come detto, di un diritto di ipoteca iscritto (formalità n. 216 del 18/1/2005) sull'immobile oggetto del provvedimento impugnato a garanzia del mutuo concesso dalla Banca in favore del marito;
- dalla procedura esecutiva n. 190/10 RGE Tribunale di Frosinone e dal pignoramento dell'immobile ipotecato per mora del mutuario;
- dalla circostanza che nel corso della procedura esecutiva il CTU nominato ha rilevato a carico dell'immobile pignorato la presenza di abusi edilizi;
- dalla decisione del Giudice dell'esecuzione immobiliare del Tribunale di Frosinone di acquisire informazioni presso il comune di Ripi sulla situazione dell'immobile sotto il profilo urbanistico ed edilizio, convocando il Responsabile del Settore competente prima della vendita coattiva;
- dalla descrizione del Responsabile del Settore Urbanistica della situazione di difformità dai titoli edilizi in cui versava l'immobile e dalla comunicazione che il comune di Ripi avrebbe provveduto alla sua acquisizione per inottemperanza all'ingiunzione di demolizione
- dall'avvenuta trascrizione presso l'Agenzia del Territorio Ufficio di Frosinone in data 17 luglio 2012, in favore del comune di Ripi e contro Gesuale Antonella, del provvedimento amministrativo di acquisizione.
11. Il T.a.r. adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso, ritenendo, nella sostanza, necessaria l’adozione del provvedimento di acquisizione a seguito dell’inottemperanza dell’ordine di demolizione.
12. La Banca Popolare del Frusinate ha quindi impugnato la predetta sentenza, prospettando quattro motivi di appello speculari a quelli proposti nel ricorso di primo grado.
13. Nelle more del giudizio di appello si è poi verificata una successione a titolo particolare di
LOCAM s.p.a. nel diritto di credito e nel correlato diritto di ipoteca vantato dall’appellante Banca
Popolare del Frusinate.
14. I motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente, sono infondati.
15. Come ha rilevato il T.a.r. l’acquisizione di diritto al patrimonio del Comune è un effetto sanzionatorio che opera nei confronti del proprietario e del responsabile dell'abuso e che deriva dall'inadempienza all'ordinanza di ingiunzione a demolire.
16. Tale effetto consegue ad un provvedimento vincolato (la demolizione) che viene adottato dall'Amministrazione in seguito all'accertamento di inottemperanza (nel caso di specie avvenuto con verbale della polizia municipale del 2 luglio 2012). Una volta accertata l’inottemperanza, con successivo e separato atto è quindi operata ex lege l'acquisizione gratuita delle opere, della relativa area di sedime e dell'area di pertinenza urbanistica al patrimonio comunale.
17. La giurisprudenza sul punto è concorde nel ritenere che l'ingiustificata inottemperanza all'ordine di demolizione comporti l'automatica acquisizione gratuita dell'immobile al patrimonio disponibile del Comune, ai sensi dell'art. 31, comma 3, del TU Edilizia. In base al comma 4 della stessa disposizione, l'accertamento di tale inottemperanza è necessario unicamente per provvedere all'iscrizione nei registri immobiliari ed all'immissione nel possesso, per cui il relativo atto ricognitivo è normativamente configurato come un atto avente natura meramente dichiarativa, finalizzato al limitato scopo di esternare e formalizzare l'acquisto a titolo originario della proprietà in capo all'amministrazione, che si è già prodotto per il mero decorso del tempo, una volta che sia venuto a scadenza il termine previsto dalla legge e indicato nel provvedimento di demolizione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2015 n. 1884).
18. D’altra parte, tale interpretazione risponde alla logica propria degli istituti giuridici che connotano la disciplina. L'istituto dell'acquisizione, infatti, è funzionale alla successiva applicazione della sanzione amministrativa della demolizione e dunque a consentire all'ente pubblico di procedere motu proprio al ripristino del territorio. L'effetto ablatorio in favore del Comune quindi si verifica ope legis all'inutile scadenza del termine fissato per ottemperare all'ingiunzione (cfr. Cass., sez. III, 22 gennaio 2010 n. 2912). Tuttavia, tale effetto, ancorché discendente automaticamente dall'inottemperanza, non esclude la necessità che il suo verificarsi debba formare oggetto di un atto amministrativo che, sia pure avente carattere dichiarativo, rappresenta l'accertamento ricognitivo della consistenza immobiliare oggetto di trasferimento e costituisce titolo necessario per l'immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari del trasferimento dell'immobile.
19. Il provvedimento di acquisizione per sua natura non può poi che essere adottato necessariamente nei confronti del proprietario che, nel caso di specie, al momento dell’adozione del provvedimento impugnato era la signora Antonella Gesuale.
20. La sussistenza di un diritto reale di garanzia (ipoteca iscritta sul fondo) non avrebbe potuto alterare l’effetto dell’accertato inadempimento dell’odine di demolizione. Né la procedura esecutiva, avviata con il pignoramento, si era conclusa. Il diritto di proprietà permaneva quindi in capo alla signora Gesuale.
21. Peraltro, come rilevato dal T.a.r., l'acquisto della proprietà ai sensi dell’art. 31 del TU edilizia avviene, per giurisprudenza consolidata, a titolo originario con cancellazione di tutti i diritti reali minori e di garanzia eventualmente gravanti bene. L'ordinanza di acquisizione gratuita al patrimonio indisponibile del Comune dell'immobile costruito in totale difformità o assenza della concessione si connota, infatti, per la duplice funzione di sanzionare comportamenti illeciti e di prevenire perduranti effetti dannosi di essi e dunque dà luogo ad acquisto a titolo originario, con la conseguenza che l'ipoteca e gli altri eventuali pesi e vincoli preesistenti vengono caducati unitamente al precedente diritto dominicale, senza che rilevi l'eventuale anteriorità della relativa trascrizione o iscrizione. La fattispecie è assimilabile al perimento del bene, ipotesi nella quale si estingue l'ipoteca, giacché l'immobile abusivo è destinato al "perimento giuridico", normalmente conseguente alla demolizione, salva la eccezionale acquisizione al patrimonio comunale, che lo trasforma irreversibilmente in "res extra commercium" sotto il profilo dei diritti del debitore e dei terzi che vantino diritti reali limitati sul bene (cfr. Cass. civile, sez. VI, 6 ottobre 2017, n. 23453; sez. III, 26 gennaio 2006, n. 1693).
22. Quanto alle opere interessate all’acquisizione, va evidenziato che le stesse non possono riguardare soltanto quelle strettamente abusive, ma anche tutto ciò che, oltre all’area di sedime, è necessario per rendere eseguibile l'ordine di demolizione ed in definitiva la completa restitutio in integrum dello stato dei luoghi (cfr. Cassa. penale, sez. III, 9 ottobre 2018, n. 51058).
23. Non è fondata, inoltre, la censure con la quale gli appellanti affermano che la proprietaria non poteva adempiere alla demolizione in quanto il bene era oggetto di sequestro penale, posto che la stessa poteva richiedere il dissequestro al giudice penale ai fini dell'esecuzione dell'ordinanza di ingiunzione a demolire.
24. Il sequestro penale del manufatto abusivo oggetto di ingiunzione comunale di demolizione non determina infatti la sospensione del termine di novanta giorni, il cui decorso comporta, in caso di inottemperanza, l'acquisizione gratuita di diritto al patrimonio del Comune (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 6 marzo 2012 n. 1260). Con la scadenza dei termini per ottemperare “l'ente comunale acquista la proprietà dell'immobile non demolito ed il relativo ius possidendi, con la conseguenza che il giudice che dispone il dissequestro deve restituirlo allo stesso ente comunale” (cfr. Cass., sez. III, 18 aprile 2012 n. 14868 ).
25. Sono, infine, infondate anche le censure relative al difetto di motivazione dell'atto di acquisizione, sia per quanto sopra detto, sia perché le opere abusive risultano descritte nel provvedimento stesso. Le censure relative all'ordinanza di ingiunzione a demolire non sono invece ammissibili in quanto la medesima ordinanza non è stata impugnata.
26. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.
27. Nulla per le spese di giudizio, in ragione della mancata costituzione delle parti intimate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2018 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Troiano, Presidente
Fabio Taormina, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Nicola D'Angelo, Consigliere, Estensore
